COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 26 juillet 2021 au greffe de la chambre régionale des comptes Normandie, par laquelle Mme X, agent comptable de la caisse des écoles de Cherbourg-en-Cotentin (Manche), a élevé appel du jugement n° 2021-08 du 1 ^er juin 2021 de ladite chambre qui l’a constitué débitrice de la somme de 155 158,79 € augmentée des intérêts de droit à compter du 18 février 2021, au titre d’un paiement irrégulier intervenu au cours de la gestion 2018 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance, notamment le réquisitoire n° 2021-002 du 12 février 2021 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’éducation ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Patrick SITBON, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 619 du 24 novembre 2021 ;

Vu les observations transmises par la requérante le 28 octobre 2021 après clôture de l’instruction ;

Vu les pièces remises à l’audience publique et postérieurement à celle-ci, notamment la délibération du comité d’administration de la caisse des écoles de Cherbourg-en-Cotentin n° 2021-012 du 1 ^er décembre 2021 enregistrée au greffe de la septième chambre le 5 janvier 2022 après réception par la sous-préfecture de Cherbourg le 16 décembre 2021 ;

Entendu lors de l’audience publique du 2 décembre 2021, M. Patrick SITBON, conseiller maître, en son rapport, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, Mme X, comptable appelante, présente, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Denis BERTHOMIER, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Normandie a constitué Mme X, agent comptable de la caisse des écoles de Cherbourg-en-Cotentin, débitrice de la somme de 155 158,79 € au titre de l’exercice 2018, augmentée des intérêts de droit à compter du 18 février 2021 ;

2. Attendu qu’est en cause le paiement d’un mandat de 155 158,79 € au profit de la commune nouvelle de Cherbourg-en-Cotentin, au titre du remboursement de la rémunération de personnels communaux mis à disposition de l’établissement public au cours de l’exercice 2016 ; que ce paiement n’aurait pas été appuyé des pièces justificatives requises par la nomenclature annexée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, en particulier d’une convention de mise à disposition de personnels de la commune nouvelle et d’une délibération de la nouvelle caisse des écoles autorisant la conclusion d’une telle convention ;

3. Attendu que, selon l’appelante, le jugement en cause ne discute pas l’argument à décharge relatif à l’applicabilité des dispositions de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales à la caisse des écoles de Cherbourg-en-Cotentin ; que, par ailleurs, le réquisitoire susvisé ne prend pas en considération la production à la juridiction par la requérante de délibérations datées du 18 décembre 2013 et du 3 janvier 2016 ;

4. Attendu que, sur le fond, Mme X fait valoir que la caisse des écoles mise en place le 3 janvier 2016 est une création de pure forme, substituée de plein droit à la caisse des écoles dissoute, et qu’elle a ainsi bénéficié d’un transfert des biens, droits et obligations de l’ancien établissement public ; que la nouvelle caisse des écoles, au regard de la précédente, dispose d’un même objet statutaire, d’un même président, d’une gouvernance presque identique et qu’il existe entre elles une continuité comptable ; que le principe de continuité juridique des droits et obligations applicable aux communes nouvelles, sur le fondement des dispositions de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales est également applicable à la caisse des écoles ; que dès lors les délibération et convention de mise à disposition prises en 2013 et 2014 valent pièces justificatives régulières pour le paiement des sommes litigieuses ;

5. Attendu enfin que l’appelante relève une contradiction entre le jugement entrepris et une ordonnance de décharge qui lui a été notifiée au titre de sa gestion pour l’exercice 2017, et se fonde pour cela sur le fait que le mandat litigieux, quoique payé en 2018, l’a été sur la période complémentaire de 2017 ; qu’ainsi la charge ne pouvait être imputée sur l’exercice 2018 ;

6. Attendu que Mme X demande en conséquence à la Cour des comptes d’annuler le jugement entrepris ;

Sur la régularité du jugement

7. Attendu en premier lieu que le jugement dont est appel discute chacun des arguments présentés par Mme X pour sa défense ; qu’en particulier, le considérant qui écarte l’argument tiré de l’application des dispositions de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales est clairement exposé et s’inscrit dans la motivation détaillée par laquelle les premiers juges ont examiné l’ensemble des arguments des parties ;

8. Attendu en second lieu, s’agissant des imprécisions alléguées du réquisitoire susvisé, qu’en application des articles L. 242-2 et R. 242-4 du code des juridictions financières, le ministère public saisit la chambre régionale des comptes lorsqu’il relève dans les rapports qui lui sont communiqués un élément susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ; que l’énoncé par le réquisitoire de faits ultérieurement précisés ou modifiés par l’instruction est insusceptible d’entacher la procédure d’irrégularité lorsque, comme en l’espèce, les faits et leur qualification donnent lieu à une instruction contradictoire ; qu’en outre, cette imprécision n’est pas établie en l’espèce ;

9. Attendu en conséquence qu’il y a lieu de rejeter les moyens de l’appelante relatifs à la régularité de la procédure suivie devant la chambre régionale des comptes ;

Au fond

Sur le droit applicable

10. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables [...] du paiement des dépenses »  ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors [...] qu’une dépense a été irrégulièrement payée »  ;

11. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : [...] 7° Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative »  ; qu’aux termes de l’article 19 du même texte, « Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : [...] 2° S’agissant des ordres de payer : [...] d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 [...] »  ; qu’aux termes de l’article 20 précité, « Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : […] 3° La production des pièces justificatives [...] »  ;

12. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur »  ;

13. Attendu que le point 21541 de l’annexe I à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit que doivent notamment être fournis au comptable, s’agissant d’un remboursement de rémunérations, la délibération autorisant la conclusion de la convention et la convention de mise à disposition ;

Sur la régularité du paiement

14. Attendu qu’au moment des paiements, compte-tenu de la disparition de la commune de Cherbourg-Octeville, de la création de la commune nouvelle de Cherbourg-en-Cotentin, puis de la création de la nouvelle caisse des écoles en application de l’article L. 212-10 du code de l’éducation, la caisse des écoles de Cherbourg-Octeville avait cessé d’exister, sans qu’il ait été besoin d’un acte de dissolution exprès ;

15. Attendu que le principe et les modalités de la transmission des droits et obligations d’un établissement public à un autre ne se présument pas ;

16. Attendu qu’aux termes de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, invoqué par l’appelante, les contrats des communes nouvelles « sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale par la commune nouvelle. La substitution de personne morale dans les contrats conclus par le ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre supprimés et les communes n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant »  ;

17. Attendu que les dispositions rappelées au point 16 ci-dessus concernent les contrats passés par les communes et ne s’appliquent pas, en l’absence d’un texte le prévoyant, à ceux conclus par les caisses des écoles, établissements publics distincts de leurs communes de rattachement ; que ces dispositions ne règlent pas davantage le cas d’un changement de cocontractant d’une commune ;

18. Attendu que l’arrêté préfectoral du 1 ^er décembre 2015 portant création de la commune nouvelle de Cherbourg-en-Cotentin n’évoque pas ce point ;

19. Attendu que ni la reprise des éléments comptables entre les exercices 2015 et 2016, ni la relative stabilité de la gouvernance entre l’ancienne caisse des écoles et la nouvelle, ne permettent de conclure qu’il y a eu transmission des droits et obligations de l’établissement dissous à l’établissement nouvellement créé ; que l’argument du silence de la chambre régionale des comptes et du contrôle de légalité du préfet quant aux opérations de reprise de 2016, invoqué à l’audience, est indifférent à l’affaire ;

20. Attendu que la délibération du 3 janvier 2016 créant la nouvelle caisse des écoles évoque dans ses motifs la volonté de « continuer l’action menée par la caisse des écoles de la commune de Cherbourg-en-Cotentin » et décide « de mettre à disposition de la caisse des écoles le personnel et les biens […] nécessaires à l’exercice de ses missions »  ; que pour autant le comité d’administration de la nouvelle caisse des écoles n’a pas approuvé la signature d’une convention de mise à disposition d’agents au profit de ladite caisse ;

21. Attendu que par délibération du 22 juin 2021, le comité d’administration de la nouvelle caisse des écoles autorise le transfert de trois contrats d’une caisse à l’autre et habilite le président de cette instance à signer à cet effet les avenants correspondants ; qu’en toute hypothèse, cet acte est postérieur au paiement ; qu’au surplus la convention de mise à disposition de personnel ne figure pas parmi les trois contrats cités par cette délibération ;

22. Attendu enfin que Mme X a indiqué lors de l’audience publique que la continuité entre la caisse des écoles de Cherbourg-en-Cotentin et celle de Cherbourg-Octeville avait été considérée comme établie en toute bonne foi, après consultation par ses soins de la direction générale des finances publiques, de la direction générale des collectivités locales et de la préfecture ; que cette bonne foi paraît confirmée par les motifs de la délibération précitée du 22 juin 2021 et d’une autre délibération du 1 ^er décembre 2021 ; que toutefois, le juge statuant en droit à partir des éléments matériels du compte, cet argument ne peut être retenu à décharge au stade du constat d’un manquement ; qu’en revanche, il pourrait utilement, le cas échéant, appuyer une demande de remise gracieuse de Mme X ;

23. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter les moyens tenant à ce que les droits et obligations de l’ancienne caisse des écoles auraient été transférés à la nouvelle ; que c’est à bon droit que le premier juge a considéré que la délibération du 18 décembre 2013 habilitant le président de l’ancienne caisse des écoles à signer une convention de mise à disposition de personnel avec la commune de Cherbourg-Octeville, et la convention du 14 mars 2014 elle-même, qui étaient antérieures à la création de la nouvelle caisse des écoles de Cherbourg-en-Cotentin, ne pouvaient constituer les pièces justificatives prévues par la nomenclature et rappelées au point 13 ci-dessus ;

Sur la contradiction alléguée entre deux décisions de la chambre régionale des comptes

24. Attendu que la responsabilité des comptables en dépenses s’appréciant au moment des paiements, le manquement de la comptable doit être daté du jour du décaissement ; que si le mandat litigieux est rattaché à l’exercice budgétaire 2017, le décaissement lui-même n’est intervenu que le 13 février 2018, sur la période complémentaire ;

25. Attendu ainsi que le premier juge a pu, sans contradiction, à la fois décharger de sa gestion Mme X au titre de 2017 par ordonnance, et engager sa responsabilité sur sa gestion en 2018 par le jugement entrepris ; qu’il y a donc lieu de rejeter également ce moyen ;

Sur le préjudice financier

26. Attendu que Mme X n’a saisi la Cour d’aucun moyen contestant l’existence d’un préjudice financier, pour le cas où les arguments visant à établir l’absence de manquement seraient écartés par le juge d’appel ; que par conséquent, comme l’estime le ministère public en ses conclusions susvisées, il n’y a pas lieu pour la Cour de statuer sur ce point ;

27. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter la requête présentée par Mme X ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article unique. –La requête de Mme X est rejetée.

Fait et jugé par M. Philippe GEOFFROY, président de section, président de la formation, Mme Sophie MOATI, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Denis BERTHOMIER, Guy DUGUEPEROUX et Claude LION, conseillers maîtres.

En présence de Mme Vanessa VERNIZEAU, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.