COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2020-22 en date du 9 octobre 2020, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour de charges soulevées à l’encontre de M. X, directeur régional des finances publiques d’Aquitaine et du département de la Gironde, au titre des exercices 2014 et 2015, puis directeur régional des finances publiques d’Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, devenue Nouvelle-Aquitaine, et du département de la Gironde, au titre de l’exercice 2016, notifié le 19 octobre 2020 à M. X ;

Vu les comptes rendus en qualité de directeur régional des finances publiques d’Aquitaine et du département de la Gironde puis de Nouvelle-Aquitaine et du département de la Gironde par M. X , du 1 ^er janvier 2014 au 31 décembre 2016, ensemble les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code civil, ensemble la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret du 5 septembre 1934 relatif aux prêts d’honneur ;

Vu le décret n° 71-485 du 22 juin 1971 complétant le régime de rémunération des fonctionnaires de l'État en service dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique et de La Réunion ;

Vu le décret n° 76-550 du 16 juin 1976 relatif à l'indemnité spéciale susceptible d'être allouée aux géomètres principaux, géomètres et techniciens géomètres du service du cadastre ;

Vu le décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l'État et des fonctionnaires des collectivités territoriales régis respectivement par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 et n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

Vu le décret n° 94-458 du 3 juin 1994 relatif à l'attribution d'indemnités forfaitaires de déplacement dans le département aux agents des services déconcentrés de la direction générale des impôts ;

Vu le décret n° 2002-710 du 2 mai 2002 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des établissements publics administratifs placés sous sa tutelle, des juridictions financières et des autorités administratives indépendantes relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour leur gestion ;

Vu le décret n° 2008-366 du 17 avril 2008 instituant une prime de restructuration de service et une allocation d'aide à la mobilité du conjoint ;

Vu le décret n° 2011-571 du 24 mai 2011 relatif à l'indemnité de risques allouée aux agents de la direction générale des douanes et droits indirects qui exercent des fonctions de surveillance ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 2014-1494 du 11 décembre 2014 abrogeant diverses dispositions indemnitaires applicables à certains personnels en fonctions à la direction générale des finances publiques ;

Vu le décret n° 2016-30 du 19 janvier 2016 instituant une indemnité différentielle en faveur de certains personnels de la direction générale des finances publiques ;

Vu l’arrêté du 4 février 2009 fixant pour les agents des ministères économiques et financiers les conditions de modulation de la prime de restructuration de service instituée par le décret n° 2008-366 du 17 avril 2008 ;

Vu l’arrêté du 23 juillet 2013 fixant le taux de l'indemnité de risques allouée aux agents de la direction générale des douanes et droits indirects qui exercent des fonctions de surveillance ;

Vu les arrêtés du 20 décembre 2013 et du 20 décembre 2016 portant nomenclature des pièces justificatives de l’État ;

Vu l’arrêté du 21 juillet 2014 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels des corps de catégories A, B et C exerçant leurs fonctions à la direction générale des finances publiques ;

Vu la procuration du 6 octobre 2017 donnée par M. X à Mme Y, directrice régionale des finances publiques de Nouvelle-Aquitaine et du département de la Gironde en fonctions, conformément à l’article 2 du décret n° 93-283 du 1 ^er  mars 1993 modifiant le décret n° 79-124 du 5 février 1979 relatif à la signature des comptes de gestion des comptables publics ;

Vu les réponses du 18 décembre 2020, transmises par le comptable en fonctions, et les réponses après clôture apportées par M. X le 25 novembre 2021 et le 3 décembre 2021, ainsi que les pièces produites ;

Vu le rapport n° R-2021-0945 à fin d’arrêt de M. Yves PERRIN, conseiller-maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 626 de la Procureure générale du 3 décembre 2021 ;

Vu les pièces du dossier ; 

Entendu lors de l’audience publique du 7 décembre 2021 M. Yves PERRIN, conseiller maître, en son rapport, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. X, comptable présent ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Nicolas GROPER, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2016 :

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a estimé que le solde débiteur du compte 274-41 «  prêts d’honneur  » n’était pas intégralement justifié au 31 décembre 2016 ; qu’en particulier, dix écritures d’un montant total de 20 518,15 € seraient inscrites au débit dudit compte sans qu’aucune convention, ni contrat de prêt, les justifiant n’aurait été produit ; qu’en l’absence de toute justification, le solde débiteur du compte ne serait pas intégralement justifié, rendant impossible de suivre le recouvrement de ces écritures, ni de déterminer quelles créances restaient à recouvrer ; que les dix sommes en cause auraient fait l’objet d’une écriture créditrice en 2017, après que le centre régional des œuvres universitaires (CROUS) de Bordeaux eut indiqué ne pas avoir retrouvé les dossiers correspondants ; que toutefois le comptable aurait mentionné la prise en charge en juillet 2017 d’un titre de recette pour une partie de l’un des dix prêts concernés ; qu’ainsi la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre de l’exercice 2016, à raison d’une absence de justification du solde du compte précité, à raison de dix écritures débitrices pouvant révéler un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs, à hauteur d’un montant de 20 518,15 € ;

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’en vertu du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] , de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent »  ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté […]  »   ;

3. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé : 1° De la tenue de la comptabilité générale ; […] ; 11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité »  ;

4. Attendu que les prêts d’honneur sont régis par le décret du 5 septembre 1934 relatif aux prêts d’honneur ;

5. Attendu qu’en application de l’ancien article 2262 du code civil, du nouvel article 2224 du même code et de l’article 26 de la loi du 17 juin 2008 susvisée, les créances dues avant l’entrée en vigueur de la loi précitée se prescrivent par cinq ans à compter de cette date, sans que la durée totale puisse excéder trente ans ;

Sur les faits

6. Attendu que, dans le compte de gestion du directeur régional des finances publiques de Nouvelle-Aquitaine et du département de la Gironde, le compte 274-41 «  prêts d’honneur  », qui retrace les prêts octroyés aux étudiants par le CROUS, présentait au 31 décembre 2016 un solde débiteur de 689 084,83 € ; que parmi ces prêts, le comptable n’a pas pu produire les pièces justificatives relatives à dix écritures débitrices, pour un montant cumulé de 20 518,15 € :

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

7. Attendu que, dans ses observations écrites puis à l’audience, le comptable a indiqué que «  l’intégration dans la comptabilité de la DRFiP en 2009 des prêts d’honneur, octroyés aux étudiants par la CROUS jusqu’au 31 décembre 2005 puis par le Rectorat jusqu’au 31 décembre 2008, constituait une opération complexe  » ; que la DRFiP aurait déterminé le solde d’ouverture du compte 274-41 et constitué l’état des restes à partir de documents juridiques et comptables, transmis par le CROUS et le Rectorat, souvent incomplets, parfois discordants ; que les actions de fiabilisation menées par la DRFiP auraient  permis d’améliorer significativement la situation, passant de «  931 créances en balance d’entrée en 2009 [à]  20 dossiers en solde à ce jour  » ; que «  néanmoins, tous les contrats ou conventions de prêt n’ont pu être retrouvés  » ; que le comptable a produit un courrier du 8 novembre 2016 par lequel il sollicite le directeur du CROUS de Bordeaux afin qu’il puisse «  engager au niveau du CROUS des recherches complémentaires qui pourraient permettre de retrouver certains dossiers papier sachant que l’origine des difficultés à les retrouver pourrait s’expliquer par le transfert, à l’époque, de ceux-ci du CROUS au Rectorat  » ; que «  conformément aux préconisations des bureaux réglementaires de la DGFiP, une écriture d’apurement a été enregistrée en 2017 sur la base de l’attestation fournie par le CROUS  » ; que le comptable conteste avoir commis un manquement, le solde injustifié étant antérieur (2008) à sa prise de fonctions (2011) ; que subsidiairement, le lien de causalité entre manquement et préjudice ne serait pas établi ;

Sur l’existence d’un manquement

8. Attendu qu’il n’est pas contesté qu’au 31 décembre 2016, le compte 274-41 précité n’était pas entièrement justifié ; que le manquement est dès lors établi ;

9. Attendu que les manquements des comptables à leurs obligations s’apprécient au moment des faits ; que l’apurement comptable effectué en 2017 sur ce compte, postérieurement à la période sous contrôle, n’est donc pas susceptible de faire disparaître le manquement ;

10. Attendu que M. X, comptable en fonctions à la clôture de l’exercice 2016, a manqué à ses obligations de tenue de la comptabilité rappelées ci-dessus ; qu’il n’a pas émis de réserves à l’encontre de ses prédécesseurs ; que par voie de conséquence, il doit être tenu pour responsable du déficit ou manquant en monnaie ou en valeurs résultant du défaut de justification du compte 274-41 au 31 décembre 2016, soit à hauteur de 20 518,15 € ; qu’il y a lieu d’engager à ce motif la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, au titre de l’exercice 2016 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

11. Attendu qu'un déficit ou manquant en monnaie ou en valeur constitue, par principe, un préjudice financier ;

12. Attendu que l’apurement comptable précité, effectué conformément aux instructions de la DGFiP le 4 octobre 2017, a fait disparaître le solde injustifié, constitutif du manquement, des écritures comptables ; que le juge des comptes peut, pour déterminer, le jour où il statue, si un manquement a causé un préjudice, tenir compte d’éléments postérieurs à la période sous jugement ;

13. Attendu cependant, qu’en l’espèce, il n’est pas contesté que le solde injustifié au 31 décembre 2016 comportait des créances constituées de prêts remboursables octroyés à des étudiants par le CROUS ou par le Rectorat ; que l’apurement comptable précité est sans effet sur l’existence de ces créances, dont le non-recouvrement est constitutif d’un préjudice ; qu’en absence de convention de prêt, opposable au débiteur, le comptable ne pouvait recouvrer les créances en cause ; qu’il existe donc a priori un lien de causalité entre la persistance de l’écriture non justifiée et le manquant, ce dernier ayant dès lors engendré un préjudice, sauf lorsque la preuve est apportée que la créance en toute hypothèse n’aurait pas pu être, au moment du manquement, recouvrée, auquel cas le préjudice financier pourrait ne pas être regardé comme imputable au manquement ;

14. Attendu qu’en l’espèce deux parmi les dix prêts, qui avaient été octroyés en 1997 (Mme C pour 1 272,87 € ; Mme P pour 1 524,49 €), la prescription de l’action en recouvrement est susceptible d’être acquise, compte tenu des règles fixées par la loi du 17 juin 2008 précitée ; qu’il pourrait en aller de même d’un 3 ^e prêt (Mme G pour 2 325,68 €) octroyé en décembre 2001 ;

15. Attendu toutefois qu’ aux termes de l’article 10 du décret du 5 septembre 1934 relatif aux prêts d’honneur, «  le bénéficiaire s’engage à commencer le remboursement au plus tard dans la dixième année qui suit l’obtention du grade ou titre postulé ou la réalisation des travaux entrepris. Pour les étudiants qui auraient abandonné les études en vue desquelles un prêt leur aurait été consenti, le délai de dix ans commence à courir à partir de la date du dernier versement  » ; que faute de pièces, il n’est pas possible d’établir les dates à partir desquelles les remboursements des prêts devaient commencer ; qu’il n’est pas établi que ces trois dossiers aient été frappés de prescription et aient été irrécouvrables au moment des faits ; qu’ il doit dès lors être considéré que la totalité du solde injustifié, constitutif du manquement, a causé un préjudice à l'État, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février susvisée ;

16. Attendu qu’aux termes de ce même article, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'État […] , le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante »  ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. X débiteur de l’État pour la somme de 20 518,15 € ;

17. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 19 octobre 2020, date de réception du réquisitoire par M. X ;

Sur le droit applicable en matière de dépenses (charges n° 2 à n° 7)

18. Attendu qu’aux termes du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables [...] du paiement des dépenses » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors [...] qu'une dépense a été irrégulièrement payée » ;

19. Attendu qu’en vertu de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé : [...] 7° Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative » ; qu’aux termes de l’article 19 du même texte, « Le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : [...] 2° S'agissant des ordres de payer : [...] d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 [...] » ; que l’article 20 précité précise que «  Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : 1° La certification du service fait ; 2° L'exactitude de la liquidation ; 3° La production des pièces justificatives ; 4° L'application des règles de prescription et de déchéance  » ;

20. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu'à l'occasion de l'exercice des contrôles prévus au 2° de l'article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur »  ;

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2016

21. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre de l’exercice 2016, au motif que douze demandes de paiement, dont le total s’élevait à 1 740 914,06 € et correspondant à des remboursements de dépenses de propagande électorale, auraient été payées, le 9 février 2016, dans des conditions irrégulières ; que les irrégularités commises consisteraient en ce que ces paiements auraient été faits sans que le comptable ait vérifié si l’ensemble des pièces justificatives avaient été produites ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes ; que, de la sorte, le comptable aurait manqué à l’obligation qui était la sienne de contrôler la validité des créances, ce contrôle portant notamment sur la production des justifications ;

Sur l’existence d’un manquement

22. Attendu que par les 12 mandats suivants, des frais de propagande électorale ont été remboursés le 9 février 2016 directement aux prestataires subrogés dans les droits des candidats aux élections régionales des 6 et 13 décembre 2015 ;

23. Attendu que les paiements ont été effectués en l’absence d’actes de subrogation établis par les candidats ;

24. Attendu que l’arrêté du 20 décembre 2013 portant nomenclature des pièces justificatives de l’État obligeait, dans le point 2.3.3 de son annexe, s’agissant de dépenses liées aux élections politiques et professionnelles, le comptable, s’agissant de la vérification des pièces justificatives, de «  se reporter aux notes de service afférentes à chaque élection, accessibles sur NAUSICAA  » ; que le texte visé en l’espèce était l’instruction de la DGFiP n° 2015-11-5061 du 17 mars 2016 ;

25. Attendu qu’au moment des paiements effectués par le comptable, le 9 février 2016, cette instruction n’était pas encore publiée ; que pour autant, comme l’indique le ministère public dans son réquisitoire, le comptable pouvait utilement se référer à des instructions similaires précédentes, et en particulier aux instructions n° 2015-04-253 du 6 mai 2015 et n° 2014-09-418 du 12 novembre 2014 qui prévoyaient la présentation au comptable d’un acte de subrogation dès lors que le paiement devait être effectué directement entre les mains des imprimeurs, nécessité d’ailleurs réitérée ensuite par l’instruction du 17 mars 2016 précitée, renvoyant sur ce point au vadémécum du ministère de l’intérieur relatif à l’organisation des élections régionales des 6 et 13 décembre 2015 ;

26. Attendu que, dans ses observations susvisées du 18 décembre 2020, le comptable a fait valoir que les demandes de remboursement auraient été conformes aux modèles prévus par le vade-mecum du ministère de l’intérieur, et qu’il aurait bien détenu ces actes de subrogation au moment du paiement des dépenses en février 2016 ; qu’il aurait donc été en situation de réaliser les contrôles qui lui incombaient, et notamment s’assurer du caractère suffisant et cohérent des pièces justificatives ;

27. Attendu que les actes de subrogation ont été produits lors de l’instruction préliminaire ; que bien que ces pièces n’étaient pas jointes à l’appui du compte de gestion, d’une manière dématérialisée ou papier, il doit être considéré que le comptable disposait bien des dites pièces au moment du paiement et qu’il a ainsi pu exercer les contrôles réglementaires prévus ; qu’il n’y a dès lors pas lieu d’engager la responsabilité de M. X au titre de cette charge ;

Sur la charge n° 3, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2016

28. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre de l’exercice 2016, au motif que quatre demandes de paiement, dont le total s’élevait à 2 415 975,00 € et qui correspondaient à des remboursements forfaitaires de dépenses de campagne électorale, auraient été payées, en juillet 2016, dans des conditions irrégulières ; que ces irrégularités consisteraient en ce que les paiements auraient été effectués sans que le comptable ait vérifié si l’ensemble des pièces justificatives lui avaient été produites, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes ; que, de la sorte, le comptable aurait manqué à l’obligation qui était la sienne de contrôler la validité de la dette, ce contrôle portant notamment sur la production des justifications ;

Sur le manquement

29. Attendu que par les quatre mandats suivants, des frais de campagne ont été remboursés, en juillet 2016, de manière forfaitaire à des conseillers régionaux de la région Nouvelle-Aquitaine au titre des élections régionales de 2015 ;

30. Attendu que l’instruction de la DGFIP n° 2015-11-5061 du 17 mars 2016, applicable, comme indiqué à la charge précédente, à l’élection en cause, renvoyait au vadémécum du ministère de l’intérieur précité, qui prévoyait, en ce qui concerne le remboursement de leurs frais de campagne aux candidats, que les demandes de paiement devaient être appuyées d’une attestation du préfet établissant que le candidat a rempli ses obligations au regard des articles L. 52-11 et L. 52-12 du code électoral, que le candidat a obtenu le pourcentage de voix requis et qu’il a satisfait aux obligations de déclaration patrimoniale auprès de la Haute autorité pour la transparence financière de la vie politique (HATVP) ;

31. Attendu qu’il n’est pas contesté qu’aucune de ces demandes de paiement n’était appuyée d’une telle attestation préfectorale ; que si les pièces manquantes ont été produites en cours d’instruction, elles ne précisaient toutefois pas que le candidat avait satisfait à ses obligations de déclaration patrimoniale précitées ;

32. Attendu que dans les observations susvisées du 16 décembre 2020, le comptable en fonctions a fait valoir que la HATVP avait attesté par courriels que deux candidats s’étaient conformés aux obligations déclaratives et que les deux autres candidats n’entraient pas dans le champ des élus devant déposer une déclaration dans le cadre de ce scrutin ;

33. Attendu que la HATVP a en effet attesté par courriels des 9 et 16 novembre 2020 que Mme C et M. R s’étaient conformés aux obligations déclaratives ; que cependant Mme C n’a déposé sa déclaration que le 31 octobre 2016, soit postérieurement au paiement effectué en sa faveur le 8 juillet 2016 ;

34. Attendu qu’il est manifeste que le comptable ne disposait pas de la totalité des pièces justificatives nécessaires au moment du paiement ; qu’en procédant aux paiements litigieux sans exiger la production des pièces en question, le comptable a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la dette ; qu’il y a lieu, par voie de conséquence, d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X à raison des paiements irréguliers au titre de l’exercice 2016 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

35. Attendu que les pièces qui n’étaient pas jointes à l’appui du compte ont été produites en cours d’instruction ; que les paiements sont conformes à ces pièces ; que les sommes correspondantes étaient dues ; qu'ainsi le manquement du comptable n'a pas causé de préjudice à l'État ;

36. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable […] n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce  » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

37. Attendu que le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré est fixé à 837 000€ pour la période sous jugement ; qu’ainsi le montant maximal de la somme non rémissible susceptible d’être mise à la charge de M. X s’élève à 1 255,50 € ;

38. Attendu que les remboursements des dépenses électorales font l’objet d’un contrôle exhaustif ; que compte tenu de la sensibilité particulière des campagnes électorales pour le bon fonctionnement de la vie démocratique, le comptable public aurait dû faire preuve d’une vigilance particulière dans sa fonction de contrôle avant paiement ; que toutefois les manquements ont été commis dans le contexte particulier de fusion des régions ; qu’en outre l’instruction de la DGFIP n° 2015-11-5061 du 17 mars 2016 précitée est parue tardivement ; qu’en conséquence, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en arrêtant à 300 € la somme à acquitter par M. X, au titre de l’exercice 2016 ;

Sur la charge n° 4, soulevée à l’encontre de M. X, au titre des exercices 2014 à 2016

39. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre des exercices 2014 à 2016, à raison des paiements d’une allocation complémentaire de fonctions (ACF), dite «  transposition  », à hauteur de 453 480,99 € au titre des exercices 2015 et 2016, ainsi que d’une ACF individualisée dite «  garantie  » de maintien de rémunération, à hauteur de 264 828,98 € au titre des exercices 2014 et 2015 ;

40. Attendu que la Procureure générale estime que l’ACF «  transposition  », indemnité octroyée aux agents qui subiraient une perte de rémunération à la suite de la mise en place d’un nouveau régime indemnitaire, à raison de la suppression d’indemnités préexistantes, n’aurait été prévue par aucun texte législatif ou réglementaire ; que ni le décret du 2 mai 2002 susvisé relatif à l’ACF ni l’arrêté d’application du 21 juillet 2014 ne prévoiraient le principe du versement d’une telle indemnité, compensation ou complément d’indemnité ;

41. Attendu de même, concernant  l’ACF «  garantie  », compensant les éventuelles baisses de rémunération causées par l’application d’un nouveau régime indemnitaire, la Procureure générale considère que le décret du 2 mai 2002 prévoirait expressément, s’agissant d’une indemnité différenciée, la définition des valeurs annuelles des points et taux de référence par arrêté ministériel prenant en compte les fonctions exercées mais non les fonctions antérieures ; qu’aucun arrêté ministériel ou texte réglementaire ne viendrait spécifier les modalités de calcul et de paiement d’une telle garantie ; que, dans ces conditions, ladite garantie aurait été versée en l’absence de toute disposition réglementaire ;

42. Attendu que la Procureure générale considère que lesdits paiements, effectués sans vérifier si l’ensemble de pièces requises au titre de la nomenclature applicable avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, au titre des exercices 2014 à 2016, pour défaut de contrôle de la validité de la dette ;

Sur le droit applicable

43. Attendu que le comptable public engage sa responsabilité en dépenses dans les conditions prévues par les textes précités aux points 18 à 20 ci-dessus ; que s’agissant plus particulièrement du paiement d’indemnités, les arrêtés du 20 décembre 2013 et du 20 décembre 2016 susvisés portant nomenclature des pièces justificatives de l’État prévoient (point 3.3.1 de l’annexe) que doit être fourni au comptable un «  état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l'indemnité et à l'arrêté fixant le(s) taux en vigueur  » ; 

44. Attendu que, s’il ne leur appartient pas de se faire juges de la légalité des décisions administratives sur lesquelles sont fondés les paiements d’indemnités, les comptables publics doivent en revanche vérifier la référence, nécessaire à l’exercice de leurs contrôles, à des textes de nature à justifier le paiement desdites indemnités, ainsi que les conditions d’application desdits textes ;

45. Attendu qu’aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée « les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire » ; qu'en application de l'article 2 du décret du 17 juillet 1985 susvisé, les fonctionnaires de l'État ne peuvent en principe bénéficier d'aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret ;

46. Attendu qu’aux termes de l’article 3 du décret n° 2002-710 du 2 mai 2002 susvisé précise que « le montant de l’allocation complémentaire de fonctions est égal au produit de ces taux ce référence annuels en points et de valeurs annuelles de point »  ; que l’arrêté du 21 juillet 2014 précise les taux de référence prévus par ce décret ; qu’enfin le décret n° 2016-30 du 19 janvier 2016 a institué une indemnité différentielle en faveur de certains personnels de la direction générale des finances publiques ;

Sur les faits

47. Attendu qu’une allocation complémentaire de fonctions (ACF), dite «  transposition  », a été payée à plusieurs agents, selon une codification spécifique (201826), à hauteur de 241 671,32 € au titre de l’exercice 2015 et de 211 809,67 € au titre de l’exercice 2016 ;

48. Attendu qu’une ACF individualisée, dite «  garantie  » de maintien de rémunération compensant les éventuelles baisses de rémunération causées par l’application d’un nouveau régime indemnitaire, a été payée, selon une codification spécifique (201827), à hauteur de 77 810,97 € au titre de l’exercice 2014 et 187 018,01 € au titre de l’exercice 2015 ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

49. Attendu que le comptable a précisé en cours d’instruction que les agents éligibles à l’ACF «  transposition  » étaient ceux présents lors du changement de régime indemnitaire, cessant d’être éligibles aux dispositifs de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) fonctionnelle, aux indemnités forfaitaires de déplacement dans le département (IFDD) et à l’indemnité spéciale de terrain (IST) et subissant une perte de rémunération ;

50. Attendu que le comptable a précisé en cours d’instruction que les agents éligibles à l’ACF «  garantie  » étaient ceux présents lors du changement de régime indemnitaire et subissant une perte de rémunération après comparatif de leur rémunération annuelle avant et après la réforme, à l’exclusion de certains cas particuliers ;

51. Attendu que si le comptable en fonctions, dans sa réponse du 18 décembre 2020 susvisée, n’a apporté aucun élément sur ce grief, M. X a précisé dans sa réponse après clôture du 25 novembre 2021 que le décret du 19 janvier 2016 aurait «  créé rétroactivement le fondement juridique qui manquait au moment du paiement des indemnités en cause  », payées en 2015 comme en 2016, qu’il s’agisse de l’ACF «  transposition  » comme de l’ACF «  garantie  » ; que «  dès lors que les dispositions rétroactives de ce décret n’ont été abrogées ni par le pouvoir réglementaire, ni, par suite d’un recours contentieux, par le Conseil d’État, elles demeurent en vigueur, étant en outre précisé que le cas d’espèce ne relève pas du code civil, mais du droit administratif  » ; que, dès lors, le versement de ces indemnités n’aurait pas causé de préjudice ;

Sur l’existence d’un manquement

• Sur l’allocation complémentaire de fonctions « transposition » (code 201826)

52. Attendu que le décret n° 94-458 du 3 juin 1994 susvisé prévoyait l’attribution d’indemnités forfaitaires de déplacement (IFD) pour les agents des services déconcentrés de la direction générale des impôts ; que le décret n° 76- 550 du 16 juin 1976 instituait une indemnité spéciale (IFT) susceptible d’être allouée aux géomètres principaux, géomètres et techniciens géomètres du service du cadastre ; que ces deux textes ont été abrogés par le décret n° 2014-1494 du 11 décembre 2014 ;

53. Attendu que le décret du 2 mai 2002 précité institue une ACF en faveur des personnels du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ; que l’arrêté d’application du 21 juillet 2014 relatif à l’ACF en faveur des personnels de la DGFIP prévoit quatre catégories d’ACF, technicité, sujétions pour fonctions particulières, responsabilité particulière et expertise et encadrement ; que l’ACF «  transposition  » n’est pas citée par l’arrêté du 21 juillet 2014 ;

54. Attendu que la note de service du 27 mai 2014 relative à la refonte des régimes indemnitaires des agents de la DGFIP pour les catégories B et C, et celle du 1 ^er août 2014 relative à la refonte des régimes indemnitaires des agents de la DGFIP de catégorie A, précisent que l’ACF «  transposition  » est allouée en compensation d’un dispositif supprimé ; qu’ainsi l’ACF «  transposition  » constitue un dispositif de compensation, qui ne peut pas être rattaché aux quatre catégories prévues par l’arrêté d’application du 21 juillet 2014 précité ;

55. Attendu que selon les articles 2 et 3 du décret du 2 mai 2002 susvisé, le montant de l’ACF est égal au produit d’un taux de référence annuel en points et de valeurs annuelles de point fixés par arrêté ; que l’ACF «  transposition  » est versée selon un barème spécifique détaillé dans les notes de service précitées ; que dans ces conditions, le décret du 2 mai 2002 ne pouvait constituer le fondement réglementaire du paiement de cette indemnité ;

56. Attendu que le décret n° 2016-30 du 19 janvier 2016 instituant une indemnité différentielle en faveur de certains personnels de la direction générale des finances publiques prévoit, dans son article 1 ^er , que «   les personnels de la direction générale des finances publiques, en fonctions à la date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 21 juillet 2014 relatif à l’allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels des corps de catégories A, B et C exerçant leurs fonctions à la direction générale des finances publiques, peuvent prétendre au versement d’une indemnité différentielle, dans les conditions fixées par le présent décret, si l’application de ce nouveau dispositif se traduit pour eux par une diminution de leur rémunération brute globale annuelle antérieure. L’indemnité différentielle est versée sous la forme d’un complément d’allocation complémentaire de fonction »  ; qu’en application de l’article 2 de ce décret, le montant de l’indemnité différentielle est déterminé par comparaison entre « -le montant de la rémunération brute globale annuelle, hors indemnités à caractère familial et indemnité de résidence, perçue par l’agent avant l’entrée en vigueur de l’arrêté du 21 juillet 2014 : et – le montant de la rémunération brute globale annuelle, hors indemnités à caractère familial et indemnité de résidence, perçue par l’agent à la date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 21 juillet 2014 »  ; qu’en vertu de son article 4, les dispositions de ce décret « entrent en vigueur à la date d’application du nouveau régime indemnitaire prévu par l’arrêté du 21 juillet 2014 susmentionné  » ;

57. Attendu que le décret du 19 janvier 2016 susvisé, publié postérieurement aux paiements, ne saurait venir à décharge pour l’exercice 2015 ; qu’en revanche ce texte confère un fondement juridique aux paiements à compter de 2016 ; qu’il n’y a donc pas lieu d’engager la responsabilité du comptable à ce motif au titre de l’exercice 2016 ;

58. Attendu que l’ACF «  transposition  » n’entrait pas dans les cas de figure prévus par le décret du 2 mai 2002 et l’arrêté du 21 juillet 2014, ni dans son objet, ni dans ses modalités de liquidation ; qu’à défaut d’autres textes à valeur législative ou réglementaire détaillant les modalités de cette indemnité, le comptable aurait dû suspendre le paiement ; qu’au surplus, en absence de référence à un texte législatif ou règlementaire en vigueur au moment du paiement, le comptable ne pouvait vérifier l’exactitude des calculs de liquidation ;

59. Attendu que s’agissant de l’exercice 2015, aucune loi, ni aucun texte à valeur réglementaire ne prévoyait que les anciens bénéficiaires des IFD et IST aient droit, du fait de la suppression de ces indemnités, à une compensation destinée à maintenir leur rémunération ;

60. Attendu que dès lors, les pièces sur lesquelles se fondait la dépense étaient insuffisantes ou contradictoires et ne permettaient pas au comptable de contrôler la validité de la dette en référence aux textes prévus par la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’État ;

61. Attendu que le comptable a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette en procédant au paiement de cette indemnité en 2015 ; qu’il y a donc lieu d’engager la responsabilité de M. X au titre de l’exercice 2015 pour un montant de 241 671,32 € ;

• Sur l’allocation complémentaire de fonctions « garantie » (code 201827)

62. Attendu que les notes de service des 27 mai et 1 ^er août 2014 précisent que l’ACF «  garantie  » est servie aux personnels qui verraient leur rémunération diminuer à la date de la bascule dans le nouveau régime indemnitaire ; qu’il s’agit donc d’un dispositif de garantie de maintien de rémunération ;

63. Attendu que les éléments permettant la liquidation de la garantie individualisée reposaient sur la comparaison des situations financières individuelles avant et après la refonte du régime indemnitaire en 2014 ; que ces calculs n’entrent dans aucun des cas de figure prévus par le décret du 2 mai 2002 précité, selon lequel l’ACF est liquidée en faisant le produit d’un nombre de points (alloués à un profil de poste) par la valeur du point ;

64. Attendu que l’ACF «  garantie  » n’entrait pas dans les cas de figure prévus par le décret du 2 mai 2002 et l’arrêté du 21 juillet 2014, ni dans son objet, ni dans ses modalités de liquidation ; qu’à défaut d’autres textes à valeur législative ou réglementaire détaillant les modalités de cette indemnité, le comptable aurait dû suspendre le paiement ;

65. Attendu que s’agissant des exercices 2014 et 2015, aucune loi, ni aucun texte à valeur réglementaire ne prévoyait que les anciens bénéficiaires des IFD et IST aient droit, du fait de la suppression de ces indemnités, à une compensation destinée à maintenir leur rémunération ;

66. Attendu que, dès lors, les pièces sur lesquelles se fondait la dépense étaient insuffisantes ou contradictoires et ne permettaient pas au comptable de contrôler la validité de la dette en référence aux textes prévus par la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’État ;

67. Attendu que le comptable a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette en procédant au paiement de cette indemnité en 2014 et 2015 ; qu’il y a donc lieu d’engager la responsabilité de M. X à hauteur de 77 810,97 € au titre de l’exercice 2014 et de 187 018,01 € au titre de l’exercice 2015 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

68. Attendu que nonobstant le manquement du comptable tel que retenu ci-dessus, l’article 4 du décret du 19 janvier 2016 précité, régulièrement publié, qui donne un fondement réglementaire aux indemnités en cause, en prévoit expressément l’application rétroactive, à partir de 2014 ; qu’il n’est pas établi que ce décret n’ait pas de portée rétroactive ; que le dossier n’établit pas que les bénéficiaires aient reçu des montants supérieurs à ce qui leur était dû ; que dès lors, il y a lieu de considérer que le versement des indemnités n’a pas causé de préjudice financier à l’État ;

69. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable […] n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce  » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

70. Attendu que le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré est fixé à 837 000 € pour la période sous jugement ; qu’ainsi le montant maximal de la somme non rémissible susceptible d’être mise à la charge de M. X s’élève à 1 255,50 € ;

71. Attendu qu’en l’espèce les versements constitutifs des manquements retenus au titre de la présente charge atteignent, sur deux exercices, des montants significatifs, dépassant le demi-million d’euros ; que toutefois ces indemnités ont également été versées dans des conditions similaires par d’autres DDFiP ; qu’il sera dès lors fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en mettant à la charge de M. X une somme non rémissible de 250 € au titre de l’exercice 2014 (ACF «  garantie  ») ; que, s’agissant de l’exercice 2015, les manquements constatés concernant l’ACF «  transposition  » et l’ACF «  garantie  » sont de même nature et constituent un manquement unique ; qu’il convient donc de prononcer une somme non rémissible unique sur cet exercice ; qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce, qui ne se distinguent pas de celles évoquées au point précédent au titre de l’exercice 2014, en mettant à la charge de M. X une somme non rémissible de 750 € au titre de l’exercice 2015 ;

Sur la charge n° 5, soulevée à l’encontre de M. X, au titre des exercices 2015 et 2016

72. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre des exercices 2015 et 2016, à raison des paiements d’une indemnité de risques allouée aux agents de la direction générale des douanes et droits indirects qui exercent des fonctions de surveillance ; que cette indemnité aurait été allouée en dépassement du plafond réglementaire prévu par l’arrêté du 23 juillet 2013 fixant le taux de l’indemnité de risques ;

73. Attendu que la Procureure générale considère que lesdits paiements, effectués sans vérifier si l’ensemble de pièces requises au titre de la nomenclature applicable avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, à hauteur de 1 499,92 € au titre de l’exercice 2015 et de 2 192,76 € au titre de l’exercice 2016, pour défaut de contrôle de la validité de la dette, lequel porte notamment sur l’exactitude de la liquidation ;

74. Attendu que le comptable public engage sa responsabilité en dépenses dans les conditions prévues par les textes précités aux points 18 à 20 ci-dessus ; qu’il doit en particulier vérifier l’exactitude de la liquidation ;

75. Attendu que le décret n° 2011-571 du 24 mai 2011 fixe les modalités d’attribution de l’indemnité de risques allouée aux agents de la DGDDI qui exercent une fonction de surveillance ; qu’aux termes de l’article 2 de ce décret, « le montant de l’indemnité prévue à l’article 1 ^er est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget »  ; que l’arrêté du 23 juillet 2013 fixe le taux de l’indemnité de risques à 74 points d’indice majoré à compter du 1 ^er avril 2013 ;

76. Attendu que le comptable a procédé aux paiements d’une indemnité de risques (code 200312) pour les trois agents en 2015 et les cinq agents en 2016 suivants :

77. Attendu qu’il n’est pas contesté que les versements en cause dépassaient les plafonds fixés par le décret du 24 mai 2011 et l’arrêté du 23 juillet 2013, selon lesquels cette indemnité ne pouvait excéder 4 111,70 € annuels en 2015 et 4 124,03 € annuels en 2016 ;

78. Attendu toutefois que le décret n° 71-485 du 22 juin 1971 précise dans son article 2 que « l’index de correction applicable à La Réunion est fixé à […] 1,138 à compter du 1 ^er novembre 1979  » ; que dans ses observations susvisées, le comptable considère que les agents «  bénéficiaient donc à juste titre de l’application de l’indice de correction  » précité et qu’il n’aurait «  commis aucun manquement  » ; que s’agissant en l’espèce d’agents en poste à La Réunion, ces derniers devaient donc percevoir une indemnité majorée de l’index de correction en application du décret du 22 juin 1971 précité, dont le plafond annuel s’établissait à 4 679,11 € au titre de 2015, et à 4 693,15 € au titre de 2016 ; que les indemnités en cause respectaient ce plafond ; que dès lors le manquement n’est pas constitué et qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable à raison de la charge n° 5 ;

Sur les charges n° 6 et n° 7, soulevées à l’encontre de M. X, au titre des exercices 2014 à 2016

79. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre des exercices 2014 à 2016 (charge n° 6), à raison des paiements d’une indemnité spécifique, allouée aux permanents syndicaux de l’administration pénitentiaire au titre de la compensation partielle de la perte de rémunération liée à l’exercice d’une activité syndicale à temps plein en application d’un protocole d’accord relatif à l’exercice du droit syndical signé le 4 février 2005 par le directeur de l’administration pénitentiaire ; que cette indemnité spécifique, codifiée selon les références 201659 et 201660, ne serait instituée par aucun texte législatif ou réglementaire en vigueur ; que lesdits paiements, pour un montant total de 104 894,13 €, auraient été effectués en méconnaissance de la loi du 13 juillet 1983, du décret du 17 juillet 1985, des arrêtés des 20 décembre 2013 et 20 décembre 2016 susmentionnés ; qu’en procédant ainsi au paiement de telles primes, le comptable aurait méconnu les obligations lui incombant en matière de contrôle de la validité de la dette ;

80. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a également estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, au titre des exercices 2014 à 2016 (charge n° 7), à raison des paiements d’une indemnité temporaire et dégressive de restructuration (IDTR) (code 201160), en vue d’accompagner des opérations de restructuration, que les dits paiements pour un montant total de 75 165,04 €,  auraient été effectués en méconnaissance des mêmes textes invoqués pour la charge n° 6 ; qu’en procédant ainsi au paiement de telles primes, le comptable aurait méconnu les obligations lui incombant en matière de contrôle de la validité de la dette ;

Sur le droit applicable

81. Attendu que le comptable public engage sa responsabilité en dépenses dans les conditions prévues par les textes précités aux points 18 à 20 ci-dessus ; que s’agissant plus particulièrement du paiement d’indemnités, les arrêtés du 20 décembre 2013 et du 20 décembre 2016 susvisés portant nomenclature des pièces justificatives de l’État prévoient (point 3.3.1 de l’annexe) que doit être fourni au comptable un «  état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l'indemnité et à l'arrêté fixant le(s) taux en vigueur  » ; 

82. Attendu que, s’il ne leur appartient pas de se faire juges de la légalité des décisions administratives sur lesquelles sont fondés les paiements d’indemnités, les comptables publics doivent en revanche vérifier la référence, nécessaire à l’exercice de leurs contrôles, à des textes de nature à justifier le paiement desdites indemnités, ainsi que les conditions d’application des desdits textes ;

83. Attendu qu’en vertu de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée « les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire » et qu'en application de l'article 2 du décret du 17 juillet 1985 susvisé, les fonctionnaires de l'État ne peuvent en principe bénéficier d'aucune indemnité autre que celle fixées par une loi ou un décret ;

Sur les faits

• Sur l’indemnité spécifique allouée aux permanents syndicaux de l’administration pénitentiaire (codes 201659 et 201660) (charge n° 6)

84. Attendu que le comptable a procédé à des paiements d’une indemnité pour charges pénitentiaires à des agents permanents syndicaux en application d’un protocole d’accord relatif à l’exercice du droit syndical signé le 4 février 2005 entre le directeur de l’administration pénitentiaire, par délégation du Garde des sceaux, et certains syndicats ;

85. Attendu que les paiements portent sur des montants de 38 565,78 € en 2014, 28 064,95 € en 2015 et 38 263,40 € en 2016, soit un total de 104 894,13 € ; que ces paiements ont été enregistrés sur deux codes 201659 et 201660 portant le même libellé «  indemnité spécifique  » ;

86. Attendu que le protocole d’accord précité, dans son point 6, prévoit qu’il «  est décidé que les permanents syndicaux perçoivent une indemnité spécifique qui doit leur permettre de compenser en partie la perte de salaire liée à l’exercice d’une activité syndicale à temps plein  » ; que cet accord propose «  deux modes de rémunération complémentaire  » ;

• Sur l’indemnité spécifique, indemnité temporaire et dégressive de restructuration allouée au profit d’agents de la direction générale des finances publiques (code 201160) (charge n° 7)

87. Attendu qu’au cours des années 2014 à 2016, le comptable a payé à des personnels du ministère de l’économie et des finances une indemnité temporaire et dégressive de restructuration (IDTR), codifiée 201160, pour des montants respectifs de 52 444,12 € en 2014, 19 173,24 € en 2015 et 3 547,68 € en 2016 ;

Sur les éléments présentés à décharge par les comptables

• Sur l’indemnité spécifique allouée aux permanents syndicaux de l’administration pénitentiaire (codes 201659 et 201660) (charge n° 6)

88. Attendu que dans ses écritures complémentaires et en audience, le comptable conteste le manquement, et à titre subsidiaire l’existence d’un préjudice, en considérant que d’une part les versements en cause ne seraient pas assimilables à une «  prime sans texte mais comme en dispose la protocole d’accord une compensation […] au profit des permanents syndicaux  », compensation «  mal nommée  » qui ne serait «  pas à proprement parler une indemnité  » ; que le comptable en déduit que les exigences prévues par les nomenclatures précitées en matière de primes et indemnités ne lui seraient pas applicables ;

89. Attendu que, d’autre part, le comptable invoque la régularité de ces paiements en s’appuyant sur le principe selon lequel le délégué syndical bénéficiant d’une décharge totale de service aurait droit qu’il lui soit maintenu le bénéfice de l’équivalent des montants et droits de l’ensemble des primes et indemnités légalement attachées à l’emploi qu’il occupait avant d’être déchargé pour l’exercice de son mandat ; que le comptable fonde ce principe juridique sur une combinaison de plusieurs dispositions des lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier 1984 susvisées, et invoque à l’appui la décision n° 344801 du 27 Juillet 2012 du Conseil d’État ;

• Sur l’indemnité spécifique, indemnité temporaire et dégressive de restructuration allouée au profit d’agents de la direction générale des finances publiques (code 201160) (charge n° 7)

90. Attendu qu’en cours d’instruction, le comptable a indiqué qu’une prime de restructuration de service a été instituée par le décret du 17 avril 2008 susvisé ainsi que les arrêtés d’application des 4 février 2009, 4 mai 2010 et 21 décembre 2015 ; que ce texte est décliné, pour les ministères économiques et financiers, par l’arrêté du 4 février 2009 fixant les conditions de modulation de la prime de restructuration de service ; qu’aucun élément nouveau n’a été apporté en réponse au réquisitoire ;

Sur l’existence d’un manquement des comptables à leurs obligations

• Sur l’indemnité spécifique allouée aux permanents syndicaux de l’administration pénitentiaire (codes 201659 et 201660) (charge n° 6)

91. Attendu que si, sur la base des lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier 1984 précitées, la décision du Conseil d'État invoquée à décharge reconnaît au fonctionnaire de l'État qui bénéficie d'une décharge totale de service pour l'exercice d'un mandat syndical, le droit à ce que lui soit maintenu le bénéfice de l'équivalent d'un certain nombre d'indemnités, ni cette décision, ni les lois précitées n'instituent l'indemnité correspondante au sens des nomenclatures des pièces justificatives susvisées ; qu’il était nécessaire, conformément à la nomenclature des pièces justificatives, que le paiement des sommes litigieuses intervienne en référence non à un protocole d’accord entre administration et syndicats, mais à un texte législatif ou réglementaire instituant expressément les indemnités dérogatoires prévues par ledit protocole ; que l’existence d’un tel texte n’est pas alléguée, alors que le décret précité du 17 juillet 1985 dispose, en son article 2, que «  les fonctionnaires relevant de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ne peuvent bénéficier d’aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret  » ; qu’en payant les indemnités en question en l’absence de référence à un texte législatif ou réglementaire, M. X a dès lors manqué à son obligation de contrôle de validité de la dette ; qu’il y a donc lieu d’engager sa responsabilité à ce motif au titre des exercices 2014 à 2016 ;

• Sur l’indemnité spécifique, indemnité temporaire et dégressive de restructuration allouée au profit d’agents de la direction générale des finances publiques (code 201160) (charge n° 7)

92. Attendu que l’indemnité temporaire et dégressive de restructuration (IDTR) évoquée par le réquisitoire a été mise en place par une décision ministérielle du 21 juillet 2003, signée conjointement par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et le ministre délégué du budget et à la réforme budgétaire, décision qui n’a pas été publiée ; que cette décision ne fait référence à aucun texte législatif ou réglementaire autorisant le versement d’une telle indemnité, alors qu’il était nécessaire, conformément à la nomenclature des pièces justificatives précitée, que le paiement des sommes litigieuses intervienne en référence à un texte législatif ou réglementaire instituant expressément cette indemnité ; que l’existence d’un tel texte n’est pas alléguée ;

93. Attendu que le comptable invoque comme fondement des paiements en cause d’une part le décret du 17 avril 2008 instituant une prime de restructuration de service et une allocation d’aide à la mobilité du conjoint, et d’autre part l’arrêté du 4 février 2009 fixant pour les agents des ministères économiques et financiers les conditions de la prime de restructuration de service instituée par le décret précité ; que le décret du 17 avril 2008 prévoit en son article 2 que la prime de restructuration de service peut être attribuée aux agents mutés ou déplacés dans le cadre de la restructuration du service dans lequel ils exercent leurs fonctions et qu’elle est versée en une seule fois, au moment de la prise de fonction de l’agent ; que l’arrêté du 4 février 2009 fixe le montant maximal de la prime de restructuration de service à 15 000 € ; qu’il ressort du détail des versements effectués par le comptable que l’indemnité a été payée en plusieurs fois sur plusieurs années consécutives à des agents ; que de plus, trois agents ont perçu un total supérieur à 15 000 € ; que cet argument ne peut donc être retenu ;

94. Attendu ainsi qu’en payant les indemnités en question en l’absence de référence à un texte législatif ou réglementaire, et ne pouvant ainsi vérifier l’exactitude des calculs de liquidation, M. X a manqué à son obligation de contrôle de validité de la dette ; qu’il y a donc lieu d’engager sa responsabilité à ce motif au titre des exercices 2014 à 2016 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

95. Attendu que les indemnités versées n’étaient pas prévues par un texte législatif ou réglementaire régulièrement publié ; que, de ce fait et faute d’éléments contraires, elles n’étaient pas dues ; que le manquement du comptable a ainsi causé un préjudice financier à l'État, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février susvisée ;

96. Attendu qu’aux termes du même article, « lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’État [ … ] , le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante »  ; qu’ainsi il y a lieu de constituer débiteur M. X de la somme de 91 009,90 € au titre de l’exercice 2014 (38 565,78 € charge n° 6 + 52 444,12 € charge n° 7), de la somme de 47 238,19 € au titre de l’exercice 2015 (28 064,95 € charge n° 6 + 19 173,24 € charge n° 7) et de la somme de 41 811,08 € au titre de l’exercice 2016 (38 263,40 € charge n° 6 + 3 547,68 € charge n° 7) ;

97. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 19 octobre 2020, date de réception du réquisitoire par M. X ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne M. X

Au titre de l’exercice 2016, charge n° 1

Article 1 ^er . – M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2016, pour la somme de 20 518,15 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 19 octobre 2020.

Au titre de l’exercice 2016, charge n° 2

Article 2. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n ° 2.

Au titre de l’exercice 2016, charge n° 3

Article 3. – M. X devra s’acquitter d’une somme de 300 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Au titre de l’exercice 2014, charge n° 4

Article 4. – M. X devra s’acquitter d’une somme de 250 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Au titre de l’exercice 2015, charge n° 4

Article 5. – M. X devra s’acquitter d’une somme de 750 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Au titre des exercices 2015 et 2016, charge n° 5

Article 6. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n ° 5.

Au titre de l’exercice 2014, charge n° 6

Article 7. – M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2014, pour la somme de 38 565,78 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 19 octobre 2020. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2015, charge n° 6

Article 8. – M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2015, pour la somme de 28 064,95 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 19 octobre 2020. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2016, charge n° 6

 Article 9. – M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2016, pour la somme de 38 263,40 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 19 octobre 2020. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014, charge n° 7

 Article 10. – M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2014, pour la somme de 52 444,12 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 19 octobre 2020. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2015, charge n° 7

Article 11. – M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2015, pour la somme de 19 173,24 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 19 octobre 2020. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2016, charge n° 7

Article 12. – M. X est constitué débiteur de l’État au titre de l’exercice 2016, pour la somme de 3 547,68 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 19 octobre 2020. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 13. – La décharge de M. X ne pourra être donnée qu’après apurement des débets et des sommes à acquitter, fixés ci-dessus.

Fait et jugé par M. Claude LION, président de section, président de la formation ; MM. Daniel-Georges COURTOIS, Philippe GEOFFROY, Nicolas GROPER, Patrick BONNAUD et Thierry SAVY, conseillers maitres.

En présence de Mme Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.