COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2021-15 en date du 2 juin 2021, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour d’une charge unique soulevée à l’encontre de M. X, directeur départemental des finances publiques de la Vienne, à raison d’opérations relatives à l’exercice 2018, notifié le 7 juin 2021 au comptable concerné, ainsi qu’au directeur départemental des finances publiques de la Vienne en fonctions le 3 juin 2021 et au directeur général des finances publiques le 4 juin 2021 ;

Vu les comptes rendus en sa qualité de directeur départemental des finances publiques de la Vienne par M. X, à compter du 1 ^er  juillet 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien du compte en jugement ;

Vu le code civil ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu la décision fixant le cautionnement de M. X à 656 000 € à compter du 1 ^er  janvier 2018 ;

Vu le rapport à fin d’arrêt n° R-2022-0046-1 de M. Frédéric ANGERMANN, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 0103 de la Procureure générale du 15 mars 2022 ;

Entendu lors de l’audience publique du 23 mars 2022, M. Frédéric ANGERMANN, conseiller maître, en son rapport, Mme Alice BOSSIERE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge unique, soulevée à l’encontre deM. X, au titre de l’exercice 2018

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison du défaut de justification, au 31 décembre 2018, du solde débiteur du compte 463-211 « Différences sur états de restes à recouvrer sur contributions directes » à hauteur de 9 131,71 € ;

2. Attendu que le ministère public considère que ce solde correspond à des sommes n’ayant pu être justifiées, ni recouvrées, ni apurées, ce qui révèlerait un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs ; que nonobstant la décision du ministre chargé des comptes publics d’accorder à M. X une remise gracieuse du débet administratif prononcé à son encontre afin d’apurer le compte, la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X resterait engagée et devrait être mise en jeu à hauteur de la somme minimale devant rester à sa charge aux termes du IX de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 susvisé, soit 1 968 € ;

Sur le droit applicable

3. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, […] de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d’un comptable public […], de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent  » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics«  se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté […]  » ;

4. Attendu qu’en application du III de l’article 60 modifié de la même loi, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « ne peut être mise en jeu à raison de la gestion de leurs prédécesseurs que pour les opérations prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui n’auraient pas été contestées par le comptable entrant dans les délais réglementaires »  ;

5. Attendu que le premier alinéa du V de ce même article 60 prévoit : « Lorsque le ministre dont relève le comptable public, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public. » ;

6. Attendu que le premier alinéa du VII de ce même article 60 prévoit : «  Le comptable public dont la responsabilité pécuniaire est mise en jeu par le ministre dont il relève ou le ministre chargé du budget et qui n’a pas versé la somme prévue au VI peut être constitué en débet par l’émission à son encontre d’un titre ayant force exécutoire.  » ;

7. Attendu qu’aux termes du deuxième alinéa du IX de l’article 60 modifié de la même loi, «  Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI.  » ;

8. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : 1° De la tenue de la comptabilité générale ; […] 5° Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; […] 9° De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l’article 1 ^er  ; […] 11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité  » ;

Sur les faits

9. Attendu que le compte 463-211 «  Différences sur états de restes à recouvrer sur contributions directes  »présentait au 31 décembre 2018 un solde débiteur de 9 131,71 €, se composant de deux différences en moins de 7 100,40 € et 2 031,31 € constatées lors de l’ajustement annuel d’impôts sur rôles au titre des années 2017 et 2018 ; que par notes des 15 novembre 2017 et 5 décembre 2018, M. X a sollicité la remise gracieuse totale du montant du solde de ce compte ; qu’un ordre de versement a été émis le 2  décembre 2019 par le ministre de l’action et des comptes publics à l’encontre de M. X ; que par décision du 5 décembre 2019 le ministre de l’action et des comptes publics a accordé à M. X la remise gracieuse totale de ces différences en moins sur états de restes ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

10. Attendu que la direction départementale des finances publiques, dans sa réponse au réquisitoire, fait valoir qu’en l’absence de comportement fautif du comptable, l’ajustement du compte 463‑211, conforme aux directives de l’administration centrale, correspondrait au règlement d’un cas fortuit, soit à un évènement intervenant dans la sphère de contrôle de la personne responsable, mais sans que celle-ci puisse le prévoir et en éviter les effets ; qu’ainsi, le solde débiteur non justifié ne traduirait pas un manquement mais un désordre comptable représentatif du cas fortuit, assimilable au cas de force majeure, et devrait conduire à l’exonération de sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

11. Attendu que M. X allègue que la conception classique de la force majeure, fondée sur les caractères d’extériorité, d’imprévisibilité et d’irrésistibilité, aurait évolué et que la disparition du critère d’extériorité expliquerait que la jurisprudence civile assimile le cas fortuit à la force majeure ; qu’à ce propos, le comptable a évoqué les décisions n° ^s 04-18.902 et 02‑11.168 de la Cour de Cassation prononcées le 14 avril 2006 et le rapport au président de la République de présentation de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations ;

12. Attendu que, selon le comptable, la circonstance que le mode de liaison entre les applications informatiques, susceptible de générer, pour des causes inconnues du comptable et de ses équipes, des écarts entre la comptabilité auxiliaire et générale à l’origine du solde débiteur du compte 463-211, conférerait à ce désordre comptable un caractère imprévisible compte tenu de l’automaticité des liaisons et du nombre important d’opérations comptabilisées ;

13. Attendu que, par ailleurs, le défaut de mise à disposition d’outils de contrôle interne permettant de rechercher et de corriger ces anomalies, alors que les créances ne sont pas individualisées au compte 463-211, rendrait le travail d’ajustement avec les postes comptables non centralisateurs particulièrement fastidieux, trop lourd pour les moyens du poste et dommageable pour ses autres activités, ce qui conférerait à cette situation un caractère irrésistible, le comptable étant dans l’impossibilité de justifier en totalité le solde débiteur du compte, malgré les diligences exercées ; que le travail du poste a, de plus, permis d’améliorer cette situation et de réduire régulièrement le solde injustifié ;

Sur l’existence d’un manquement

14. Attendu que le comptable estime que le manquement qui lui est reproché relèverait du cas fortuit, assimilable à la force majeure, qu’ainsi sa responsabilité personnelle et pécuniaire ne pourrait être engagée ;

15. Attendu que, dans ses conclusions susvisées, le ministère public considère que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le critère de l’extériorité, ceux de l’imprévisibilité et de l’irrésistibilité ne sont pas remplis au cas d’espèce ; qu’ainsi les circonstances de la force majeure ne sont pas réunies ; qu’il lui apparaît que la mise en jeu administrative de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public, suivie d’une remise gracieuse totale en méconnaissance du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, comme mode d’apurement du compte 463-211, provient des directives de l’administration centrale et revêt un caractère systémique au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ; qu’un manquement en monnaie ou valeurs cause par principe un préjudice financier à l’organisme public concerné et que le ministre ne peut faire remise gracieuse totale d’un débet au comptable que lorsque l’une, au moins, des conditions mises par la loi à la prise d’une telle décision est constituée, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ;

16. Attendu que les notions invoquées par le comptable, telles que définies par le code civil, sont relatives au régime de la responsabilité civile ou contractuelle ; que l’article 60 de la loi du 23 février 1963 instaure, dans l’intérêt de l’ordre public financier, un régime spécial de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics devant les juridictions financières, dès lors qu’est constaté un déficit, une recette non recouvrée ou une dépense irrégulièrement payée ; que ce régime de responsabilité est distinct de la responsabilité de droit commun ; qu’il permet d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable public pour manquement aux obligations qui lui incombent sans qu’il y ait lieu de faire preuve d’une faute de sa part, ni que ce manquement ait causé un préjudice ;

17. Attendu que le même article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 dispose que «  V. - Lorsque le ministre dont relève le comptable public, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public  » ; qu’il en résulte que seule la force majeure, et non le cas fortuit, est de nature à exonérer le comptable de sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

18. Attendu qu’une situation de force majeure ne se présume pas mais doit être constatée par le juge des comptes conformément aux dispositions du V de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée ;

19. Attendu qu’aux termes du code civil, notamment de ses articles 1733 et 1784, la force majeure est restée distincte du cas fortuit ; que, selon les dispositions de l’article 1218 du même code civil, un événement est, en matière contractuelle, constitutif de la force majeure, lorsqu’il échappe au contrôle du débiteur, lorsqu’il est imprévisible et lorsqu’il est irrésistible ; que ces trois éléments sont cumulatifs ; que ces trois critères sont retenus par le juge administratif pour caractériser la force majeure ; qu’il y a donc lieu d’examiner s’ils sont réunis pour faire application de la clause d’exonération portée par le V de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 ;

20. Attendu que les éventuelles différences sur états de restes peuvent être constatées et régularisées après avoir été centralisées au niveau de la direction départementale selon une procédure prévue par la note de la Mission Responsabilité des comptables de la DGFiP n° 2009/03/5502 du 2 avril 2009 ; que les notes de services n° ^s 2018/07/8025 et 2017/08/69 de la DGFiP présentent les modalités d’ajustement annuel de l’impôt sur rôle des particuliers et des professionnels aux 31 août 2018 et 8 septembre 2017, disposent que ce dispositif conduit à ajuster les comptabilités générale et auxiliaire sur le périmètre des comptes d’impôts sur rôle et précisent que les discordances constatées lors de l’ajustement annuel résultent principalement de traitements inhérents à l’application REC et d’erreurs d’imputation des recouvrements en comptabilité générale ; que ces constats de discordances et leurs modalités de traitement existent au moins depuis 2006 ; qu’ainsi les différences en cause ne sont pas imprévisibles dans leur principe ; que dès lors que leur origine est connue leurs montants et leur rattachement sont nécessairement traçables en comptabilité, contrairement à ce qu’allègue le comptable ; qu’ainsi le critère d’imprévisibilité n’est pas constitué ;

21. Attendu que le comptable fait valoir que la résolution de ces différences est fastidieuse, coûteuse en temps et en moyens ; que les moyens dont dispose le poste sont trop limités pour les résoudre ; qu’il reconnait ainsi que la persistance des désordres relevés par le ministère public résulte de son choix de ne pas y affecter les moyens nécessaires ; qu’ainsi le critère d’irrésistibilité n’est pas constitué ;

22. Attendu, en conséquence, que les circonstances de la force majeure ne sont pas réunies, ce qu’a, au demeurant, considéré le ministre chargé de l’action et des comptes publics en émettant un ordre de versement à l’encontre de M. X ;

23. Attendu que le solde débiteur du compte 463-211 au 31 décembre 2018 a pour origine des différences en moins sur les états de restes à recouvrer ; que le comptable doit être en mesure de présenter le détail de ses écritures ; qu’aucune justification n’a été produite ; qu’en outre M. X n’a pas émis de réserves sur la gestion de ses prédécesseurs ;

24. Attendu qu’il subsiste un solde débiteur non justifié sur le compte 463‑211 ; que le défaut de justification d’un solde débiteur est réputé constituer un manquant en monnaie ou en valeurs ; qu’il s’ensuit que M. X a manqué à ses obligations ; qu’il y a donc lieu d’engager pour ce motif la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X au titre de l’exercice 2018 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

25. Attendu qu’un manquant en monnaie ou en valeurs cause, par principe, un préjudice financier à l’organisme public concerné ; que le manquement du comptable a ainsi causé un préjudice financier à l’État, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

26. Attendu qu’aux termes du même article, «  Lorsque le manquement du comptable […] a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante  » ;

27. Attendu que la circonstance qu’une décision administrative de mise en débet d’un comptable public est intervenue en raison d’un manquement du comptable à ses obligations ne saurait faire obstacle à ce que le juge des comptes se prononce sur l’existence du même manquement et mette en jeu, le cas échéant, la responsabilité du comptable dans les conditions prévues au VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, alors même que le ministre chargé du budget aurait déjà accordé une remise gracieuse à l’intéressé dans le cadre de la procédure de débet administratif ; que dans de telles circonstances, la décision du juge des comptes définit alors complètement, à la date à laquelle elle est rendue, la mesure dans laquelle la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public demeure engagée au titre de ce manquement ;

28. Attendu que le comptable a sollicité les 15 novembre 2017 et 5 décembre 2018, à l’issue des ajustements annuels des impôts sur rôles, la remise gracieuse totale du montant du solde du compte 463-211, à savoir 9 131,71 € ; que par décision du 5 décembre 2019 du ministre de l’action et des comptes publics, la remise gracieuse totale des différences en moins sur états de restes d’un montant de 9 131,71 € a été accordée à M. X ; que la remise gracieuse totale de ce débet a été accordée par la décision ministérielle susmentionnée, en méconnaissance des dispositions du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

29. Attendu que, pour déterminer le montant du débet à prononcer par la Cour, il convient de déduire du solde débiteur du compte 463-11 au 31 décembre 2018 le montant du débet administratif précité dont M. X avait obtenu remise, dans la limite de la somme que le ministre est tenu, en application du deuxième alinéa du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, de laisser à la charge du comptable, à savoir trois millièmes du cautionnement du poste comptable, fixé à 656 000 € ; qu’il y a donc lieu de constituer M. X débiteur de l’État de la somme de 1 968 € au titre de l’exercice 2018 ;

30. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics  » ; qu’en l’espèce, cette date est le 2 décembre 2019, date de l’émission de l’ordre de versement à l’encontre de M. X ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne M. X

Au titre de l’exercice 2018 (charge unique)

Article 1 ^er – M. X est constitué débiteur de l’État de la somme de 1 968 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 2 décembre 2019.

Sursis à décharge

Article 2. – La décharge de M. X au titre de l’année 2018 ne pourra être donnée qu’après apurement du débet, fixé ci-dessus.

Fait et jugé par MM. Claude LION, président de section, président de la formation ; MM Daniel-Georges COURTOIS, Jérôme-Michel MAIRAL, Patrick BONNAUD, Thierry SAVY, conseillers maîtres.

En présence de Mme Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par :

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.