Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 22 février 2021 par lequel le maire de Villeneuve-lès-Bouloc (Haute-Garonne) a prononcé son licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle à compter du 25 février 2019, de condamner la commune à lui verser, sur le fondement de la responsabilité pour faute, la somme de 9 683,98 euros assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis, et de mettre à la charge de la commune la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 2103952, rendu le 17 juin 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du 22 février 2021 en tant qu'il est rétroactif, et a rejeté le surplus de la demande de Mme B....
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 août 2024 et le 17 mars 2025, la commune de Villeneuve-lès-Bouloc, représentée par Me Lecarpentier, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler l'article 2 du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 17 juin 2024 qui annule l'arrêté du 22 février 2021 en tant qu'il est rétroactif ;
2°) de rejeter la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Toulouse ;
3°) de rejeter les conclusions de l'appel incident de Mme B... ;
4°) de mettre à la charge de Mme B... la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c'est à tort que les premiers juges ont considéré que l'arrêté de licenciement du 22 février 2021 ne pouvait avoir un effet rétroactif, dès lors que cette rétroactivité est rendue nécessaire, d'une part, afin de régulariser la situation juridique et administrative de l'agent à la date d'effet de la décision de licenciement annulée, celle-ci n'ayant depuis le 25 février 2019 effectué aucun service et ayant perçu le bénéfice d'allocations de retour à l'emploi, et d'autre part, afin de ne pas méconnaître la durée légale de stage;
- l'appel incident présenté par Mme B..., qui constitue un litige distinct de l'appel principal présenté par la commune, est irrecevable ;
- les moyens invoqués par Mme B... au soutien de sa demande et de son appel incident ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2025, Mme A... B..., représentée par Me Laspalles, conclut au rejet de la requête, et demande, par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 17 juin 2024 en tant qu'il n'a que partiellement fait droit à ses demandes, d'annuler l'arrêté du 22 février 2021, de condamner la commune de Villeneuve-lès-Bouloc à lui verser, en réparation des préjudices subis, sur le fondement de la responsabilité pour faute, la somme de 9 683,98 euros assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts, et demande à ce que soit mise à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Bouloc la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les moyens soulevés par la commune dans son appel principal ne sont pas fondés ;
- son licenciement a été prononcé à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'elle n'a pu avoir accès au rapport de saisine de la commission administrative paritaire, dont l'avis ne lui a pas été communiqué avant l'intervention de la décision contestée ;
- les conditions de déroulement de son stage et les missions qu'elle devait réaliser ne lui ont pas permis de faire la preuve de ses aptitudes professionnelles à l'exercice de ses fonctions ;
- l'insuffisance professionnelle dont elle aurait fait preuve n'est pas matériellement établie ;
- l'arrêté contesté de licenciement est entaché d'une erreur d'appréciation ;
- cet arrêté est constitutif d'un détournement de pouvoir ;
- cet arrêté est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il a un effet rétroactif ;
- les conditions anormales dans lesquelles s'est déroulé son stage, et l'illégalité de son licenciement lui ont causé des préjudices matériels et financiers, ainsi qu'un préjudice moral dont elle est fondée à être indemnisée sur le fondement de la responsabilité pour faute de la commune.
Par une ordonnance du 17 mars 2025, la date de clôture de l'instruction a été fixée au 8 avril 2025 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;
- le décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Thomas, présidente-assesseure,
- les conclusions de Mme Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Foucard, substituant Me Lecarpentier, représentant la commune de Villeneuve-lès-Bouloc.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... a été recrutée par la commune de Villeneuve-lès-Bouloc, en qualité d'agent d'accueil, par un contrat conclu le 7 décembre 2016, renouvelé jusqu'au 10 juin 2018. Par un arrêté du 6 juin 2018, le maire de Villeneuve-lès-Bouloc l'a nommée adjointe administrative stagiaire, pour occuper les fonctions d'agent d'accueil. Par un arrêté du 21 février 2019, le maire de Villeneuve-lès-Bouloc a prononcé son licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle et l'a radiée des effectifs de la collectivité. Par un jugement du tribunal administratif de Toulouse du 16 février 2021, cet arrêté a été annulé. Le maire de Villeneuve-lès-Bouloc a, par arrêté du 22 février 2021, repris à l'encontre de Mme B..., une nouvelle décision de licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle et en a fixé la date d'effet au 25 février 2019. La commune de Villeneuve-lès-Bouloc fait appel du jugement du 17 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé cet arrêté, en tant qu'il est rétroactif. Par la voie de l'appel incident, Mme B... demande à la cour d'annuler cet arrêté du 22 février 2021 en toutes ses mentions et de condamner la commune de Villeneuve-lès-Bouloc à l'indemniser, sur le fondement de la responsabilité pour faute, des préjudices subis.
Sur l'appel principal :
En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal :
2. D'une part, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires, l'administration ne peut, en dérogation à cette règle générale, leur conférer une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation.
3. D'autre part, si l'annulation d'une décision ayant illégalement évincé un agent public oblige l'autorité compétente à réintégrer l'intéressé à la date de son éviction et à prendre rétroactivement les mesures nécessaires pour reconstituer sa carrière et le placer dans une position régulière, ladite autorité, lorsqu'elle reprend à la suite d'une nouvelle procédure une mesure d'éviction, le cas échéant sur un autre fondement, ne peut légalement donner à sa décision un effet rétroactif. Il n'en va autrement que lorsque cette autorité, n'ayant à porter aucune appréciation sur les faits de l'espèce, est tenue de mettre un terme aux fonctions de l'intéressé à une date antérieure à sa décision.
4. Enfin, aux termes de l'article 46 de la loi du 26 janvier 1984 : " La nomination (...) à un grade de la fonction publique territoriale présente un caractère conditionnel. La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par le statut particulier (...) / L'agent peut être licencié au cours de la période de stage en cas d'insuffisance professionnelle (...) " Aux termes de l'article 4 du décret du 4 novembre 1992 : " La durée normale du stage et les conditions dans lesquelles elle peut éventuellement être prorogée sont fixées par les statuts particuliers des cadres d'emplois. / Sous réserve de dispositions contraires prévues par ces statuts et de celles résultant des articles 7 et 9 du présent décret, la durée normale du stage est fixée à un an. Elle peut être prorogée d'une période au maximum équivalente si les aptitudes professionnelles du stagiaire ne sont pas jugées suffisantes pour permettre sa titularisation à l'expiration de la durée normale du stage. (...) " Aux termes de l'article 5 de ce même décret : " Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. (...) " Aux termes de l'article 9 de ce même décret : " Quand, du fait de congés successifs de toute nature autres que le congé annuel, le stage a été interrompu pendant une durée supérieure à un an, l'intéressé pourra être invité à l'issue de son dernier congé à accomplir à nouveau l'intégralité du stage ; cette disposition ne s'applique pas dans le cas où la partie de stage effectuée antérieurement à l'interruption est d'une durée au moins égale à la moitié de la durée statutaire du stage. " En vertu des articles 7 et 9 du décret du statut particulier du cadre d'emplois des adjoints administratifs, la durée du stage à l'issue de laquelle les adjoints administratifs stagiaires sont susceptibles d'être titularisés est d'un an et peut être prolongée d'un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an.
5. Il résulte de ce qui précède que d'une part, si l'annulation par le tribunal administratif de Toulouse de l'arrêté du 21 février 2019 ne faisait pas obstacle à ce qu'il soit mis fin au stage de l'intéressée pour insuffisance professionnelle, le maire de Villeneuve-lès Bouloc n'était pas pour autant tenu, en exécution de cette annulation, de prendre une telle mesure de licenciement de l'intéressée, qui implique par son objet même une appréciation sur les faits de l'espèce, à laquelle ne saurait se substituer purement et simplement celle à laquelle l'autorité territoriale s'était déjà livrée. Contrairement à ce que soutient la commune, alors qu'il appartenait au maire de Villeneuve-lès-Bouloc de procéder, en exécution du jugement du tribunal administratif de Toulouse, à la réintégration juridique de Mme B... dans les effectifs de la commune en position de stagiaire à titre rétroactif, l'arrêté de licenciement du 22 février 2021 n'avait pas à présenter un caractère rétroactif pour placer l'intéressée dans une position régulière. Par conséquent, il ne saurait être justifié comme une mesure nécessaire à la régularisation de la situation administrative de l'agent.
6. D'autre part, les dispositions précédemment citées ne font pas obstacle à ce qu'indépendamment de la durée du service d'un adjoint administratif territorial stagiaire prise en compte lors de l'examen de sa manière de servir, limitée à deux ans, à ce que Mme B... soit maintenue juridiquement dans la position administrative de stagiaire pour une durée supérieure, la période pendant laquelle l'agente a été hors du service à compter du 25 février 2019 devant être assimilée à un congé de toute nature, au sens des dispositions précitées de l'article 9 du décret du 4 novembre 1992. La commune n'est donc pas fondée à soutenir que la rétroactivité de l'arrêté du 22 février 2021 serait nécessaire au respect des dispositions encadrant la durée de stage des adjoints administratifs stagiaires. Si la commune fait valoir que Mme B... a bénéficié d'allocations de retour à l'emploi pendant la période comprise entre le 25 février 2019 et la notification de l'arrêté contesté, cette circonstance est sans incidence sur le caractère illégal de la rétroactivité de l'arrêté du 22 février 2021.
7. Il s'ensuit qu'en fixant la date d'effet de l'arrêté du 22 février 2021 portant licenciement en cours de stage, à une date antérieure à sa notification, le maire de Villeneuve-lès-Bouloc a entaché sa décision d'une rétroactivité illégale.
8. Il résulte de ce qui précède que la commune de Villeneuve-lès-Bouloc n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse s'est fondé sur le moyen tiré de l'erreur de droit dont est entachée la rétroactivité de l'arrêté du 22 février 2021, pour en prononcer l'annulation en tant qu'il prenait effet au 25 février 2019.
Sur les conclusions d'appel incident présentées par Mme B... :
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :
9. Les conclusions par lesquelles Mme B... demande à la cour, par la voie de l'appel incident, d'annuler l'article 3 du jugement attaqué et de condamner la commune de Villeneuve-lès-Bouloc, à l'indemniser des préjudices subis du fait des conditions dans lesquelles s'est déroulé son stage et de l'illégalité de son licenciement reposent sur une cause juridique distincte de l'appel principal présenté par la commune de Villeneuve-lès-Bouloc, lequel tend uniquement à contester l'article 2 du même jugement annulant l'arrêté du 22 février 2021 en tant qu'il est rétroactif. Ces conclusions indemnitaires, présentées après l'expiration du délai d'appel, soulèvent un litige distinct. Ainsi que le soutient la commune, ces conclusions, sont, dès lors, irrecevables et doivent être rejetées pour ce motif.
En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :
S'agissant de la recevabilité de ces conclusions :
10. Eu égard au lien étroit entre l'arrêté du 22 février 2021 et la définition de ses modalités temporelles d'application, les conclusions présentées par Mme B... par la voie de l'appel incident, tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 février 2021 en toutes ses mentions ne présentent pas à juger un litige distinct de l'appel principal dirigé l'annulation par le tribunal administratif de Toulouse de la seule rétroactivité de cet arrêté. La fin de non-recevoir soulevée par la commune tirée de l'irrecevabilité de ces conclusions à fin d'annulation doit donc être écartée.
S'agissant de la légalité de l'arrêté du 22 février 2021 :
11. En premier lieu, aux termes de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité (...). / Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi (...) " S'agissant d'un licenciement intervenu en cours de stage, l'administration était tenue de respecter l'obligation de mettre l'intéressée à même de demander la communication de son dossier.
12. Mme B... se borne à faire valoir qu'elle n'a pas pu avoir accès au rapport de saisine par la commune de la commission administrative paritaire avant la séance dont le procès-verbal n'a pas été joint à son dossier personnel. Toutefois, contrairement à ce que soutient Mme B..., dès lors que le courrier du maire de Villeneuve-lès-Bouloc du 14 février 2019, dont elle a eu notification le 18 février suivant, l'informant de l'engagement d'une procédure de licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle, l'a également informée de ses droits et en particulier de son droit à consulter le rapport de saisine par la commune de la commission paritaire administrative, elle a été mise à même d'en prendre connaissance de façon utile. Par ailleurs, alors qu'aucune disposition ne prévoit que l'avis rendu par la commission administrative paritaire doit être communiqué à l'agent stagiaire avant le prononcé de son licenciement en cours de stage, Mme B... a eu communication de cet avis par le courrier du 24 février 2021 portant notification de l'arrêté contesté. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure serait irrégulière doit être écarté.
13. En second lieu, il résulte des dispositions précédemment citées qu'un agent public ayant, à la suite de son recrutement, la qualité de stagiaire, se trouve dans une situation probatoire et provisoire. Sous réserve d'un licenciement intervenant en cours de stage et motivé par ses insuffisances ou manquements professionnels, tout fonctionnaire stagiaire a le droit d'accomplir son stage dans des conditions lui permettant d'acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles il est destiné.
14. La décision de licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur l'aptitude de l'agent à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir. L'autorité territoriale ne peut donc prendre légalement une telle décision que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir l'intéressé.
15. Pour apprécier la légalité d'une telle décision de licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressée, et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir.
16. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de saisine de la commission administrative paritaire, que pour caractériser l'insuffisance professionnelle de Mme B..., le maire de Villeneuve-lès-Bouloc s'est fondé sur un défaut de rigueur et une organisation du travail défaillante ayant conduit à de nombreuses erreurs, sur un manque d'autonomie de l'agent, et sur des difficultés de positionnement au sein du service. Il ressort de la fiche de poste de Mme B... en tant qu'agente d'accueil stagiaire que les missions qui lui ont été confiées, adaptées au temps dédié à l'accueil du public, n'excédaient pas, par leur importance ou leur niveau, celles que le cadre d'emplois des adjoints administratifs territoriaux lui donnait vocation à exercer, les tâches en matière d'urbanisme qui lui ont été demandées d'exécuter n'étant pas, compte tenu de leur fréquence et du degré de leur technicité, incompatibles avec la période de stage. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'accompagnement de l'agente par ses supérieurs hiérarchiques durant la période de stage aurait été inadapté. Si Mme B... fait état de pressions de la part de son encadrement exercées lors de la tenue rapprochée d'entretiens d'évaluation les 8 et 19 novembre 2018, elle n'apporte pas d'élément au soutien de ses allégations de nature à révéler que ces modalités de suivi au milieu de sa période de stage, alors que les précédentes évaluations avaient mis en évidence des difficultés, auraient fait obstacle à ce qu'elle puisse faire la preuve de ses aptitudes professionnelles dans l'exercice de ses fonctions. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient Mme B..., le déroulement de sa période de stage permet d'apprécier valablement sa manière de service et ses aptitudes à exercer les fonctions d'adjointe administrative territoriale.
17. Si Mme B..., qui a exercé en tant qu'agente contractuelle, les fonctions d'agente d'accueil au sein des services de la commune depuis le 8 décembre 2016, fait valoir que les éléments de fait retenus par l'autorité territoriale pour établir son insuffisance professionnelle sont antérieurs à sa période de stage, il ressort en tout état de cause des pièces du dossier, notamment des courriels joints au rapport de saisine de la commission administrative paritaire que pendant son stage, Mme B... a répété en septembre 2018 des erreurs proches de celles qu'elle avait commises antérieurement, en janvier et mai 2018, s'agissant de la gestion des réservations des salles municipales. Il en ressort également qu'elle a transmis, par mégarde, en septembre 2018, des coordonnées personnelles d'administrés, et qu'elle a aussi éprouvé des difficultés d'organisation, ainsi que des difficultés à faire face à la diversité des tâches confiées et à les hiérarchiser, ce qui a conduit à des retards significatifs dans leur traitement. Les comptes rendus d'entretien des 17 mai et 8 novembre 2018, comme le courrier du maire du 18 février 2019 font en outre état de difficultés dans les relations de l'intéressée avec le public, qui n'avaient pas été entièrement résolues après la moitié de la période de stage, ce que Mme B... ne conteste pas sérieusement, notamment dans son courrier du 21 décembre 2018. Enfin, les pièces du dossier, et tout particulièrement la teneur du courrier qu'elle a adressé au maire de Villeneuve-lès-Bouloc le 21 décembre 2018, comme les termes de sa demande d'aménagement de poste, attestent d'un positionnement inapproprié à l'égard des élus et de l'autorité hiérarchique. Dans ces conditions, Mme B... n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée de licenciement reposerait sur des faits matériellement inexacts.
18. Les faits caractérisés au point précédent, tout particulièrement les difficultés à intégrer les attendus et orientations de l'autorité hiérarchique, qui ont perturbé le bon fonctionnement du service, révèlent, compte tenu des conditions de déroulement du stage de l'agente, une inaptitude à exercer les fonctions confiées. Dans ces conditions, en dépit de l'avis défavorable de la commission administrative paritaire et des réalisations professionnelles ultérieures de Mme B..., le maire de Villeneuve-lès-Bouloc, par l'arrêté contesté, a pu, sans erreur d'appréciation, la licencier en cours de stage pour insuffisance professionnelle.
19. Alors que la décision de licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle n'est entachée d'aucune erreur d'appréciation, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi par les pièces du dossier.
20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement du 17 juin 2024 le tribunal administratif de Toulouse a rejeté le surplus de ses demandes.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise la charge de Mme B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Villeneuve-lès-Bouloc demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par Mme B... à ce même titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Villeneuve-lès-Bouloc est rejetée.
Article 2 : Les conclusions d'appel incident aux fins d'annulation et d'indemnisation présentées par Mme B... ainsi qu'au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Villeneuve-lès-Bouloc et à Mme A... B....
Délibéré après l'audience du 8 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Massin, président de chambre,
Mme Thomas, présidente-assesseure,
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2026.
La rapporteure,
S. Thomas
Le président,
O. MassinLa greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 24TL02233