Conseil d'Etat — 3ème et 8ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 septembre 2024 et 30 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le Syndicat des moniteurs guides de pêche français (SMGPF) demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 juillet 2024 modifiant l'arrêté du 26 octobre 2012 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins (pour une espèce donnée ou pour une zone géographique donnée) effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir, en tant qu’il fixe à 42 cm la taille de capture du lieu jaune dans la sous-zone CIEM 8 ;

2°) d’enjoindre à l’administration de présenter un nouveau projet d’arrêté qui sera soumis à consultation du public avec une taille minimale de capture permettant d’atteindre le rendement maximum durable et conserver le ratio mâles/femelles ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que l’arrêté du 4 juillet 2024 :
- a été pris au terme d’une procédure irrégulière, faute d’avoir préalablement fait l’objet d’une consultation du public en application de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;
- méconnaît les exigences de protection des juvéniles et le principe de précaution.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 janvier 2026, la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par le SMGPF ne sont pas fondés.

Les parties ont été invitées à indiquer au Conseil d’Etat quels seraient les conséquences d’une annulation rétroactive de l’acte attaqué et les délais nécessaires, dans l’hypothèse d’une annulation contentieuse, à la mise en œuvre des dispositions à prendre à la suite de celle-ci.

Par un mémoire, enregistré le 13 mars 2026, la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire a répondu qu’en raison de l’application des règlements européens, une telle annulation n’emporterait de conséquences que pour la division CIEM 8c, jusqu’à l’entrée en vigueur du règlement (UE) n° 2024/2678 du 10 octobre 2024.

Par deux mémoires, enregistrés les 30 mars et 8 avril 2026, le SMGPF a répondu que cette annulation rétroactive n’aurait aucun effet excessif.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil 11 décembre 2013 ;
- le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 ;
- le règlement (UE) 2024/257 du Conseil du 10 janvier 2024 et les règlements (UE) 2024/1856 du Conseil du 28 juin 2024 et (UE) 2024/2678 du Conseil du 10 octobre 2024 qui l’ont modifié ;
- le code de l’environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d’Etat,

- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;



Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 4 juillet 2024, le ministre chargé de la pêche maritime a modifié l’arrêté du 26 octobre 2012 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins (pour une espèce donnée ou pour une zone géographique donnée) effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir. Eu égard à la teneur de ses écritures, le Syndicat des moniteurs guides de pêche français (SMGPF) doit être regardé comme demandant au Conseil d’Etat, d’une part, d’annuler pour excès de pouvoir cet arrêté en tant qu’il a fixé à 42 cm la taille minimale de capture du lieu jaune dans la sous-zone 8 du Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM) et, d’autre part, d’enjoindre à l’administration de soumettre à la consultation du public un projet d’arrêté modificatif fixant une taille minimale de capture du lieu jaune permettant d’atteindre le rendement maximum durable et conserver le ratio mâles/femelles.

Sur le cadre juridique applicable :

2. D'une part, aux termes de l’article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, « garantit que les activités de pêche et d’aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l’approvisionnement alimentaire, (...) applique l’approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l’exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d’obtenir le rendement maximal durable, (…) met en œuvre l’approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum (…) ».

3. Pour atteindre ces objectifs, le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques prescrit des mesures techniques de protection incluant la fixation pour certaines espèces d’une taille minimale de référence de conservation (TMRC). Dans les conditions précisées par les articles 19 et 20 du règlement (CE) n° 1380/2013, chaque Etat membre peut également adopter des mesures pour la conservation des stocks halieutiques dans les eaux de l'Union.

4. D’autre part, l’article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que « la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : / 1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède (...), dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l’environnement (…) ». Pour la mise en œuvre de cette politique, l’article R. 921-84 du même code, dans sa rédaction applicable en l’espèce, prévoit que : « La pêche maritime de loisir est soumise aux dispositions réglementaires internationales, européennes ou nationales applicables aux pêcheurs professionnels en ce qui concerne la taille minimale des captures autorisées, les caractéristiques et conditions d'emploi des engins de pêche, les modes et procédés ainsi que les zones, périodes, interdictions et arrêtés de pêche. / Le ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine peut, par arrêté, fixer des règles relatives au poids ou à la taille minima de capture des espèces de poissons et autres animaux marins propres à la pêche de loisir. Dans ce cas, ces règles ne peuvent être plus favorables que celles applicables aux pêcheurs professionnels ».

5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, lorsque les données disponibles font apparaître que, compte tenu des caractéristiques d’une pêcherie, des mesures propres à la pêche de loisir sont nécessaires et adéquates pour atteindre les objectifs énoncés par le droit de l’Union européenne et le droit national, notamment l’objectif de gestion durable des ressources halieutiques, il appartient aux autorités compétentes d’user du pouvoir qui leur est conféré d’instaurer de telles mesures techniques de protection et, en particulier, au ministre chargé des pêches maritimes de fixer, pour la pêche de loisir, une taille minimale de capture pour une espèce d’organisme marin dont la pêche n’est pas soumise à une telle taille par l’effet de la réglementation européenne ou, le cas échéant, de fixer une taille minimale plus élevée que celle retenue par cette réglementation. Dans les deux hypothèses, si la taille minimale n’est pas obligatoirement égale à la taille moyenne de maturité de l’espèce considérée, cette taille doit assurer à tout le moins aux juvéniles de cette espèce une protection suffisante pour rétablir ou maintenir le stock de l'espèce à un niveau supérieur à celui qui permet d'obtenir le rendement maximal durable, compte tenu de l’ensemble des mesures techniques de protection qui s’appliquent à la même espèce.

6. Il appartient aux autorités concernées, dans la mise en œuvre de cette compétence, qui n’implique pas des prescriptions inconditionnelles résultant du droit de l’Union européenne mais suppose l'exercice d'un pouvoir d'appréciation, de veiller au respect du principe de précaution garanti par l’article 5 de la Charte de l’environnement.

Sur la portée des dispositions réglementaires contestées :

7. En droit de l’Union, aux termes de l’annexe VII du règlement (UE) n° 2019/1241 mentionné au point 3, dans la sous-zone CIEM 8 correspondant au golfe de Gascogne et qui comprend cinq divisions (8a à 8e), la taille minimale de référence de conservation pour la pêche professionnelle et de loisir du lieu jaune est fixée à 30 cm. Toutefois, l’article 12 bis du règlement (UE) n° 2024/257 du Conseil du 10 janvier 2024 établissant, pour 2024, 2025 et 2026, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l’Union et, pour les navires de pêche de l’Union, dans certaines eaux n’appartenant pas à l’Union, inséré dans ce règlement par le règlement (UE) n° 2024/1856 du Conseil du 28 juin 2024 le modifiant, a porté, pour la période du 1er juillet au 31 décembre 2024 et pour les divisions 8a, 8b, 8d et 8e, cette taille minimale à 42 cm pour la pêche professionnelle du lieu jaune. Cette taille de 42 cm a ultérieurement été étendue à la division 8c, pour la période du 1er octobre au 31 décembre 2024, par le règlement (UE) n° 2024/2678 du Conseil du 10 octobre 2024 modifiant à nouveau le règlement (UE) n° 2024/257.

8. En droit interne, l’arrêté ministériel du 26 octobre 2012, pris pour l’application de l’article R. 921-84 du code rural et de la pêche maritime, détermine la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir, dans les conditions précisées par son article 1er aux termes duquel : « Le présent arrêté s’applique à la pêche maritime de loisir exercée soit à partir de navires ou embarcations autres que ceux titulaires d’un permis d'armement de pêche, soit en action de nage ou de plongée, soit à pied sur le domaine public maritime ainsi que sur la partie des fleuves, rivières ou canaux où les eaux sont salées. / Il s'applique aux navires de plaisance battant pavillon français, quelle que soit la zone de capture, ainsi qu'aux navires de plaisance étrangers dans les eaux sous souveraineté ou juridiction française. / Il s'applique sans préjudice des réglementations internationales, communautaires, nationales plus contraignantes relatives aux tailles minimales ou aux poids minimaux de capture des poissons et autres organismes marins ». Alors que l’annexe I de cet arrêté fixait, dans sa rédaction initiale, la taille minimale de capture pour la pêche de loisir du lieu jaune en Mer du Nord, Manche et Atlantique à 30 cm, les dispositions contestées de l’arrêté du 4 juillet 2024 ont modifié cette annexe pour porter la taille à 42 cm pour la seule sous-zone CIEM 8, sans distinguer entre ses différentes divisions, avant qu’un autre arrêté du 24 décembre 2024 ne modifie à nouveau cette annexe pour porter la taille à 42 cm dans l’ensemble des eaux de la Mer du Nord, de la Manche et de l’Atlantique.

9. Il résulte de la combinaison des dispositions citées au point 7 et de celles de l’article R. 921-84 du code rural et de la pêche maritime qu’à la date à laquelle a été adopté l’arrêté en litige, la taille minimale de capture de 42 cm prescrite par le droit de l’Union pour la pêche professionnelle du lieu jaune dans les divisions 8a, 8b, 8d et 8e s’appliquait, en droit interne, à la pêche de loisir, sans que puissent légalement y faire obstacle les mentions de l’annexe I de l’arrêté du 26 octobre 2012 selon lesquelles cette taille était fixée à 30 cm. Par suite, en ce qui concerne ces divisions 8a, 8b, 8d et 8e, le pouvoir réglementaire s’est en l’espèce borné à actualiser les mentions de l’annexe I pour les mettre en cohérence avec le droit applicable. En revanche, en ce qui concerne la division 8c pour laquelle ne prévalait en droit de l’Union, à cette date, que la taille minimale de référence de conservation de 30 cm, le pouvoir réglementaire a fait usage de sa faculté de fixer pour la pêche de loisir une taille minimale de capture plus élevée que celle s’appliquant, en droit de l’Union, à la pêche professionnelle.

Sur la requête :

10. En premier lieu, aux termes de l’article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime : « Lorsqu’elles ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration, les décisions des personnes publiques prises en application de la législation nationale ou des règlements de l'Union européenne relatifs à la pêche maritime et à l'aquaculture marine ayant une incidence sur l’environnement sont soumises à participation du public dans les conditions et limites prévues aux articles L. 120-1 à L. 120-2 du code de l'environnement ». Les dispositions ainsi mentionnées des articles L. 120-1 à L. 120-2 du code de l’environnement sont désormais codifiées à l’article L. 123-19-1 du même code, dont le I dispose que : « Doivent être soumis à la participation du public les décisions, autres qu’individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement. (…) / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif ».

11. Le SMGPF soutient que les dispositions contestées de l’arrêté du 4 juillet 2024, dont il est constant qu’il n’a fait l’objet d’aucune consultation préalable du public, auraient dû être soumises à une telle consultation. Toutefois, dans la mesure où elles concernent les divisions 8a, 8b, 8d et 8e, il résulte de ce qui a été dit au point 9 que ces dispositions n’ont pas modifié l’état du droit applicable, de sorte qu’elles ne sauraient emporter par elles-mêmes d’incidence directe et significative sur l’environnement. La circonstance, dont se prévaut le syndicat requérant, qu’en adoptant ces dispositions, le pouvoir réglementaire ait fait le choix de ne pas user de sa faculté de fixer une taille minimale de capture plus élevée que celle résultant de la combinaison de la réglementation européenne et de l’article R. 921-84 du code rural et de la pêche maritime est à cet égard sans incidence, la méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement relatives à la participation du public ne pouvant être utilement invoquée à l’encontre du refus de prendre une mesure réglementaire.

12. En revanche, dans la mesure où elles concernent la division 8c, les dispositions contestées ont eu pour effet de modifier la taille minimale de capture applicable à la pêche de loisir du lieu jaune, alors qu’il ressort des pièces du dossier, notamment des avis scientifiques auxquels se réfèrent les considérants du règlement (UE) n° 2024/257, que les captures récréatives de lieu jaune dans l’ensemble de la sous-zone CIEM 8 sont non négligeables. Dans ces conditions, et quand bien même par ailleurs l’article 12 du même règlement soumet la pêche de loisir du lieu jaune à une limitation des captures à deux spécimens par pêcheur et par jour ainsi qu’à une interdiction de conservation des prises entre le 1er janvier et le 30 avril, les dispositions en cause ont sur l’environnement une incidence directe et significative au sens des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement. Par suite, les dispositions contestées de l’arrêté du 4 juillet 2024 ont été adoptées en méconnaissance des exigences de participation du public énoncées au point 10.

13. En second lieu, le SMGPF fait valoir, en se prévalant d’une fiche technique publiée en 2016 par Agrocampus Ouest, qu’il produit, que le lieu jaune « atteint sa maturité sexuelle vers l’âge de trois ans, soit entre 40 et 50 cm pour les mâles et entre 50 et 60 cm pour les femelles » et qu’ainsi, une taille minimale de capture de 42 cm favorise la capture de femelles non matures et pourrait compromettre la conservation de l’espèce. Il soutient ainsi qu’en choisissant de fixer la taille minimale à ce niveau dans la division 8c et en ne faisant pas usage de sa faculté de la fixer à un niveau plus élevé dans les divisions 8a, 8b, 8d et 8e, le pouvoir réglementaire aurait méconnu les exigences énoncées au point 5 et le principe de précaution.

14. Il ressort toutefois des autres pièces du dossier que la taille de 42 cm a été retenue en s’appuyant sur des études scientifiques, émanant notamment du CIEM et de l’IFREMER, selon lesquelles cette taille correspond à la longueur de maturité des lieux jaunes, tant mâles que femelles. Le moyen soulevé par le syndicat requérant doit par suite, et en tout état de cause, être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que le SMGPF est uniquement fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 4 juillet 2024 en tant qu’il fixe à 42 cm la taille minimale de capture pour la pêche de loisir du lieu jaune dans la division 8c. Les dispositions relatives au lieu jaune issues de l’arrêté du 4 juillet 2024 ayant été, ainsi qu’il a été dit au point 8, entièrement remplacées par celles issues de l’arrêté du 24 décembre 2024, cette annulation n’implique pas, à la date de la présente décision, qu’il soit fait droit aux conclusions à fin d’injonction présentées par le SMGPF.

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 000 euros à verser au SMGPF au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.



DECIDE :
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Article 1er : L’arrêté du 4 juillet 2024 modifiant l'arrêté du 26 octobre 2012 modifié déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins (pour une espèce donnée ou pour une zone géographique donnée) effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir est annulé en tant qu’il fixe à 42 cm la taille minimale de capture du lieu jaune dans la division CIEM 8c.

Article 2 : L’Etat versera au Syndicat des moniteurs guides de pêche français une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du Syndicat des moniteurs guides de pêche français est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des moniteurs guides de pêche français et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.


Délibéré à l'issue de la séance du 11 septembre 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, président de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque, M. Philippe Ranquet, M. Laurent Cytermann, conseillers d'Etat, Mme Christine Allais, conseillère d’Etat en service extraordinaire et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d’Etat-rapporteur.


Rendu le 29 septembre 2026



Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl




Le rapporteur :
Signé : M. Géraud Sajust de Bergues





La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin




La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :





ECLI:FR:CECHR:2026:497657.20260929