CAA de Nantes — 1ère Chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Le Meur a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 28 février 2023 du préfet de la région Bretagne en tant qu'il lui a refusé l'autorisation d'exploiter, sur le territoire de la commune d'Elliant (Finistère), les parcelles cadastrées à la section D, sous les n°s, 980, 978B, 978A, 464, 485, 467, 1237, 1236, 1141, 1139, 1137, D1115, 1094, 1092, 1089, 1086, 979, 871, 580, 581, 582, 739, 740 et 743, représentant une superficie de 16, 4051 hectares, ainsi que la décision du préfet de la région Bretagne du 13 juin 2023 rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté.
Par un jugement n° 2304424 du 3 juin 2025, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande.
Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 24 juillet 2025, l'EARL Le Meur, représentée par Me Gaonac'h, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler l'arrêté du 28 février 2023 du préfet de la région Bretagne en tant qu'il lui a refusé l'autorisation d'exploiter 16,4051 hectares de terres situées à Elliant, ainsi que la décision du 13 juin 2023 du préfet de la région Bretagne portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le délai d'instruction de sa demande a été dépassé et aucune décision de prolongation motivée n'a été prise ; le préfet n'a pas été saisi de demandes concurrentes à la date de la décision de prolongation du délai d'instruction ; ce faisant, il a bénéficié d'une autorisation tacite en application de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime ;
- la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; l'attribution de la priorité n° 2 à la demande concurrente présentées par le GAEC Bois Jaffray n'a pas fait l'objet d'un avis motivé de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ; l'application stricte du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Bretagne n'est pas adaptée à sa situation ; les demandes des GAEC du Bois Jaffray et de Kerandreign ne sont pas prioritaires, alors que sa candidature vise la reprise générale des parcelles ; l'ensemble des parcelles constitue une seule exploitation ; le bailleur souhaite lui confier l'exploitation de ses terres ; sa demande constitue une opération d'agrandissement.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 janvier 2026, le GAEC de Kerandreign, représenté par Me Fleury-Gazet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'EARL Le Meur la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.


Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2026, le ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.


Par un mémoire en défense enregistré le 19 février 2026, le GAEC Bois Jaffray, représenté par Me Coadou, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'EARL Le Meur la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.


Vu les autres pièces du dossier.


Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du préfet de la région Bretagne du 4 mai 2018 arrêtant le schéma directeur régional des exploitations agricoles de Bretagne ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Frank,
- les conclusions de M. Brasnu, rapporteur public,
- et les observations de Me Fleury-Gazet, représentant le GAEC de Kerandreign.
Considérant ce qui suit :

1. L'EARL Le Meur a sollicité, le 13 octobre 2022, une autorisation d'exploiter un ensemble de 42 parcelles situées sur le territoire de la commune d'Elliant (Finistère), d'une superficie totale de 36, 0465 hectares, précédemment exploitées par M. B... A....
Par un arrêté du 28 février 2023, le préfet de la région Bretagne n'a autorisé l'EARL Le Meur qu'à exploiter 18 parcelles représentant une superficie de 19, 6414 hectares. L'EARL Le Meur a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 28 février 2023 du préfet de la région Bretagne en tant qu'il lui a refusé l'autorisation d'exploiter 14 parcelles, représentant 16,4051 hectares, ainsi que la décision du préfet de la région Bretagne du 13 juin 2023 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté. Par un jugement du 3 juin 2025, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. L'EARL Le Meur relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Le préfet de région dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande d'autorisation. Il peut, par décision motivée, fixer ce délai à six mois à compter de cette date, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ou de consultation du préfet d'une autre région. Il en avise alors les intéressés dans les meilleurs délais par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. (...) / III. -Le préfet de région notifie sa décision aux demandeurs, aux propriétaires et aux preneurs en place par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. Cette décision fait l'objet d'un affichage à la mairie de la commune sur le territoire de laquelle sont situés les biens. Elle est publiée au recueil des actes administratifs. / A défaut de notification d'une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier ou, en cas de prorogation de ce délai, dans les six mois à compter de cette date, l'autorisation est réputée accordée. En cas d'autorisation tacite, une copie de l'accusé de réception mentionné à l'article R. 331-4 est affichée et publiée dans les mêmes conditions que l'autorisation expresse. ".

3. La lettre par laquelle le préfet informe le demandeur que le délai d'instruction de sa demande d'autorisation d'exploiter des terres agricoles est porté de quatre à six mois en application des dispositions de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime revêt le caractère d'une mesure préparatoire et n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. La circonstance que le délai d'instruction ait été prolongé dans des conditions irrégulières peut toutefois être invoquée à l'appui d'un recours dirigé contre la décision rendue sur la demande d'autorisation d'exploitation, lorsque, du fait d'une évolution des circonstances de droit ou de fait intervenue pendant la prolongation, celle-ci a eu une incidence sur le sens de la décision.

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que par courrier du 2 novembre 2022, notifié à l'EARL Le Meur le 21 novembre 2022, le préfet de la région Bretagne a informé l'exploitant que, dès lors qu'il était saisi de candidatures concurrentes, le délai d'instruction était prolongé jusqu'au 13 avril 2023. Par suite, à la date de l'arrêté contesté du 28 février 2023, contrairement à ce qu'elle soutient, l'EARL Le Meur ne bénéficiait pas d'une autorisation tacite en application de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime. Par ailleurs, les circonstances que ce courrier serait entaché d'une insuffisance de motivation ou que les motifs de prolongation seraient illégaux en ce que les demandes concurrentes des GAEC du Bois Jaffray et de Kerandreign auraient été déposées postérieurement au 2 novembre 2022, sont sans incidence sur le sens de la décision contestée, dès lors, d'une part, que ces groupements ont déposé leurs demandes d'exploiter les mêmes parcelles au plus tard les 16 novembre et 15 décembre 2022, soit pendant le délai d'instruction de la demande de l'EARL Le Meur, d'autre part, et en tout état de cause, que l'EARL David Le Dez avait également demandé l'autorisation d'exploiter une parcelle concernée par la demande de l'EARL Le Mer le 20 septembre 2022. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de prolongation a été prise en méconnaissance de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime doit être écarté.
5. En second lieu, aux termes du III de l'article L. 312-1, dans sa rédaction applicable au litige : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération ". En vertu du 1° du I de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige, sont soumises à autorisation préalable les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles mentionnés à cet article. Le second alinéa de l'article L. 331-3 du même code dispose que l'autorité administrative " vérifie, compte tenu des motifs de refus prévus à l'article L. 331-3-1, si les conditions de l'opération permettent de délivrer l'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 et se prononce sur la demande d'autorisation par une décision motivée. " Aux termes du I de l'article L. 331-3-1 du même code dans la rédaction applicable en l'espèce : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : / 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; / (...) ". Aux termes du II de l'article R. 331-6 : " La décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l'article L. 331-3- 1 ".

6. Aux termes de l'article 3 du schéma directeur des structures agricoles (SDREA) de Bretagne relatif à l'ordre de priorités, dans sa rédaction applicable au litige : " I - Les règles et dispositions particulières / a) Règles s'appliquant à toutes les priorités : / En cas de demandes concurrentes relevant du même rang de priorité, les candidatures sont classées au regard des critères et règles fixés à l'article 5. / Si ce classement ne permet pas de les départager, des autorisations sont délivrées pour chacune d'elles. / Au sein d'une même priorité, on départagera les demandes en fonction des sous-priorités. (...) Aux termes du II de ce même article 3 : " Les priorités. (...) / Priorité 2 : / échanges de parcelles ou parcelles ou ilot de parcelles de proximité de bâtiment d'élevage du demandeur (...) / Parcelles ou ilot de parcelles de proximité de bâtiment d'élevage du demandeur. / Dans un objectif de restructuration parcellaire des exploitations agricoles, priorité sera donnée pour les demandes de parcelles de proximité d'élevage telle que définie à l'article 1 du présent arrêté. / Dans le cas où une parcelle répond à la définition relative à la parcelle de proximité à l'exception du critère de surface, et qu'elle est constituée d'une seule parcelle cadastrale d'une superficie supérieure à 5 ha, celle-ci peut, après avis favorable motivé de la CDOA, être considérée comme une parcelle de proximité (...) Priorité 9 : Réunion d'exploitation ou d'agrandissement (...) ". L'article 1err du même schéma définit les parcelles de proximité de bâtiment d'élevage du demandeur comme une parcelle ou ilot de parcelles cadastrales d'une superficie maximale de cinq hectares, située à proximité immédiate du bâtiment d'élevage ou en continuité d'un parcellaire exploité par le demandeur jouxtant le bâtiment d'élevage, à une distance maximale de 500 mètres à vol d'oiseau de son bâtiment d'élevage (logement des animaux).

7. Lorsqu'il est saisi de demandes d'autorisation concurrentes par un preneur en place ou un candidat à la reprise répondant à des ordres de priorités différents au regard des prescriptions du schéma directeur régional, le préfet fait en principe application de l'ordre de priorité fixé par le schéma pour rejeter la demande placée à un ordre de priorité inférieur. Il peut toutefois délivrer une autorisation concurrente à une demande de rang inférieur si l'intérêt général ou des circonstances particulières, en rapport avec les objectifs du schéma directeur, le justifient. En outre, il peut être conduit, le cas échéant, à délivrer plusieurs autorisations portant sur les mêmes terres dès lors que plusieurs candidats à la reprise relèvent du même rang de priorité et qu'aucun autre candidat ne relève d'un rang supérieur.

8. En l'espèce, il ressort de l'arrêté contesté, que pour refuser l'autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées à la section D, sous les n°s, 980, 978B, 978A, 464, 485, 467, 1237, 1236, 1141, 1139, 1137, D1115, 1094, 1092, 1089, 1086, 979, 871, 580, 581, 582, 739, 740 et 743, le préfet de la région Bretagne s'est fondé sur le motif tiré de ce que les demandes concurrentes des GAEC Bois Jaffray et de Kerandreign relevaient de la priorité n° 2 du SDREA (parcelles de proximité de bâtiment d'élevage du demandeur) et était ainsi prioritaires par rapport à la demande de l'EARL Le Meur, qui relevait de la priorité n° 9 du même schéma (réunion d'exploitations ou agrandissement).

9. D'une part, pour contester l'attribution de la priorité n° 2 à la demande concurrente présentées par le GAEC Bois Jaffray, l'appelante soutient que la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) aurait dû être préalablement saisie pour avis dès lors que les parcelles concernées constituaient un îlot de parcelles. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la CDOA du Finistère a émis, le 26 janvier 2023, un avis favorable, motivé par des éléments cartographiques, pour attribuer la priorité n° 2 sur une surface de 12, 9561 hectares au GAEC Bois de Jaffray, et pour déroger à hauteur de 12, 9561 hectares au titre de la priorité n° 2.

10. D'autre part, il est constant que la demande de l'EARL Le Meur portait sur l'agrandissement de son exploitation, et relevait ainsi d'une priorité inférieure à celle de ses concurrents en application du SDREA. Contrairement à ce que soutient l'appelante, la circonstance que sa demande visait à reprendre l'ensemble des parcelles d'une précédente exploitation agricole, et que les parcelles qu'elle exploite auraient initialement constitué, avec celles dont elle demande la mise en valeur, une seule et même exploitation agricole, ne suffit pas à démontrer que le préfet aurait dû s'écarter des ordres de priorité fixés par le SDREA, et alors que ce document fixe pour objectif le maintien du plus grand nombre d'actifs agricoles et le développement du nombre d'exploitations viables. Par ailleurs, il ne résulte pas des dispositions du SDREA précitées que ses auteurs auraient entendu privilégier une candidature qui solliciterait l'autorisation d'exploiter l'ensemble des parcelles concernées, y compris lorsque l'ancien exploitant ou le bailleur ne souhaitent pas que les terres fassent l'objet d'un démantèlement. L'EARL Le Meur ne justifie pas d'un intérêt général ou de circonstances particulières susceptibles de démontrer que l'administration aurait manifestement dû privilégier une candidature visant à exploiter l'ensemble des parcelles.

11. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce qu'en refusant à l'EARL Le Meur l'autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées à la section D, sous les n°s, 980, 978B, 978A, 464, 485, 467, 1237, 1236, 1141, 1139, 1137, D1115, 1094, 1092, 1089, 1086, 979, 871, 580, 581, 582, 739, 740 et 743, dont la mise en valeur a été confiée aux GAEC Bois Jaffray et de Kerandreign, le préfet de la région Bretagne a commis une erreur manifeste d'appréciation, doit être écarté.


12. Il résulte de tout ce qui précède que l'EARL Le Meur n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 février 2023 du préfet de la région Bretagne en tant qu'il lui a refusé l'autorisation d'exploiter 16, 4051 hectares de terres situées à Elliant.
Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à l'EARL Le Meur d'une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'EARL Le Meur le versement au GAEC Bois Jaffray et au GAEC de Kerandreign d'une somme de 1 000 euros chacun au titre des mêmes frais.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'EARL Le Meur est rejetée.
Article 2 : L'EARL Le Meur versera au GAEC Bois Jaffray et au GAEC de Kerandreign une somme de 1 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'EARL Le Meur, au GAEC Bois Jaffray, au GAEC de Kerandreign et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la région Bretagne.
Délibéré après l'audience du 17 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Specht-Chazottes, présidente de chambre,
- M. Derlange, président assesseur,
- M. Frank, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2026.
Le rapporteur,
A. FRANKLa présidente,
F. SPECHT-CHAZOTTES
La greffière,
A. MARCHAIS
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 25NT01991