Conseil d'Etat — 3ème et 8ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés le 9 mai 2025 et les 20 mai et 22 septembre 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Défense des milieux aquatiques demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche a rejeté sa demande du 26 février 2025 tendant à ce que soient édictés les arrêtés prévus par les articles R. 436-64 et R. 436-65-8 du code de l’environnement ;

2°) d’enjoindre au ministre compétent d’édicter ces arrêtés dans un délai de quatre mois, sauf meilleure appréciation de délai, en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision attaquée est illégale dès lors qu’en l’absence des arrêtés en cause, qui n’ont pas été pris alors que les dispositions réglementaires qui les prévoient sont en vigueur depuis plus de quinze ans, l’application de ces dispositions est manifestement impossible.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par l’association Défense des milieux aquatiques ne sont pas fondés.

Par un courrier du 24 novembre 2025, la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire a informé le Conseil d’Etat qu’elle s’associe aux écritures de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le règlement (UE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ;
- le code de l’environnement ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d’Etat ;

- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;



Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 26 février 2025, reçu le 3 mars suivant, l’association Défense des milieux aquatiques a demandé à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche d’adopter, d’une part, pour ce qui concerne les pêcheurs de loisir, les deux arrêtés prévus par le I et le III de l’article R. 436-64 du code de l’environnement et, d’autre part, l’arrêté prévu par l’article R. 436-65-8 du même code. Elle demande l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé pendant plus de deux mois sur sa demande.

Sur le cadre juridique :

2. Lorsqu’un décret renvoie à un arrêté le soin de prévoir ses conditions d’application, cet arrêté doit intervenir dans un délai raisonnable, hors le cas où le respect d’engagements internationaux ou de la loi y ferait obstacle, à moins que l’application des dispositions du décret ne soit pas manifestement impossible en l’absence de mesures d’application.

3. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus de prendre les mesures qu'implique nécessairement l'application d’un décret réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité chargée de les édicter, de prendre ces mesures.

4. Il s'ensuit que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'une autorité administrative d'édicter par arrêté les mesures nécessaires à l'application d’un décret, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité d'un tel refus au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision, notamment afin de déterminer si l’autorité en cause a excédé le délai raisonnable qui lui était imparti pour adopter ces mesures.

Sur la requête :

5. En premier lieu, aux termes de l’article R. 436-64 du code de l’environnement, dans sa version issue du décret du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille : « I. - Tout pêcheur en eau douce, professionnel ou de loisir, doit tenir à jour un carnet de pêche selon les modalités fixées par le plan de gestion des poissons migrateurs. Toutefois, pour la pêche de l'anguille, ces modalités sont fixées par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce. / II. - En outre, toute capture d'anguille à l'aide d'engins ou de filets est enregistrée dans la fiche de pêche et déclarée selon les modalités fixées par l'arrêté prévu au I. / III. - Les obligations auxquelles sont tenus les pêcheurs de loisir ainsi que leurs associations pour permettre l'évaluation du nombre des pêcheurs d'anguille et du volume de leurs captures sont déterminées par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce. »

6. Il ressort des pièces du dossier que, pour l’application de ces dispositions, le ministre chargé de la pêche en eau douce a, notamment, adopté l’arrêté du 22 octobre 2010 relatif aux obligations de déclaration des captures d'anguille européenne (Anguilla anguilla) par les pêcheurs en eau douce. Cet arrêté prévoit que tout pêcheur de loisir en eau douce enregistre ses captures d’anguilles dans un carnet de pêche, précise le contenu de ce carnet et détermine les modalités de déclaration des captures des anguilles par les pêcheurs amateurs aux engins et aux filets ainsi que les informations à fournir dans la fiche de déclaration des captures.

7. Ainsi que le fait valoir l’association requérante, si ces dispositions assurent l’application de celles du III de l’article R. 436-64 du code de l’environnement en ce qui concerne les pêcheurs amateurs aux engins et aux filets, elles ne définissent, à l’égard des pêcheurs amateurs aux lignes, aucune obligation de déclaration à fin d’évaluation de leur nombre et du volume de leurs captures, alors que sans une telle définition, l’application du même III aux pêcheurs de loisir aux lignes est manifestement impossible.

8. Certes, postérieurement à l’introduction de la présente requête, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, par l’arrêté du 12 juin 2026 relatif à la fermeture anticipée de la pêche de loisir en eau douce de l'anguille d'Europe pour la saison 2025-2026, a, d’une part, avancé au 31 juillet 2026 la date de fermeture de cette pêche de loisir pour la saison 2025-2026 dans tous les bassins où une date plus tardive est prévue par l’arrêté du 5 février 2016 relatif aux périodes de pêche de l'anguille européenne (Anguilla anguilla) aux stades d'anguille jaune et d'anguille argentée dans les eaux douces des bassins autres que Rhône-Méditerranée et Corse et, d’autre part, imposé aux pêcheurs amateurs aux lignes, jusqu’à cette date du 31 juillet 2026, une obligation de déclaration de leurs captures dans un délai de 24 heures par le moyen d’un téléservice ou, à défaut, par un envoi postal à la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique concernée.

9. Toutefois, de telles dispositions n’assurent l’application de celles du III de l’article R. 436-64 du code de l’environnement, en ce qui concerne les pêcheurs de loisir aux lignes, que jusqu’au 31 juillet 2026. Pour la période postérieure à cette date, si l’absence de mesure d’application de ce même III est dépourvue d’effet tant que dure la fermeture de la pêche de l’anguille, cette fermeture doit prendre fin chaque année, en l’état actuel des dispositions de l’article 1er de l’arrêté du 5 février 2016, à une date fixée, selon les bassins, entre le mois de mars et le mois de mai. Dans ces conditions et à la date de la présente décision, la fermeture résultant de l’arrêté du 12 juin 2026 ne saurait justifier l’abstention du pouvoir réglementaire d’adopter les mesures nécessaires à l’application du III de l’article R. 436-64 du code de l’environnement.

10. Il résulte de ce qui précède, eu égard au délai de plus de seize ans écoulé depuis l’intervention du décret du 22 septembre 2010, que l’association requérante est fondée à demander l’annulation du refus de prendre l’arrêté auquel renvoie le III de l’article R. 436-64 du code de l’environnement, en ce qu’il concerne les pêcheurs de loisir aux lignes.

11. En second lieu, aux termes de l’article R. 436-65-8 du code de l’environnement, créé par le même décret du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille : « Les mesures relatives au repeuplement ainsi que le suivi, l'évaluation et le contrôle de celles-ci sont définis par arrêté conjoint du ministre chargé de la pêche en eau douce et du ministre chargé de la pêche maritime. »

12. Si la ministre ne conteste pas qu’à la date de la présente décision, l’arrêté prévu par ces dispositions n’a pas été pris, elle fait valoir que leur application serait assurée par la combinaison des mesures définies dans le plan de gestion de l’anguille élaboré par la France conformément au règlement (UE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d’anguilles européennes et approuvé par la Commission européenne le 15 février 2010, des prescriptions contenues dans les appels annuels à projets en vue du financement d’actions de repeuplement et des dispositions des arrêtés fixant chaque année le quota d’anguilles de moins de 12 centimètres destinées au marché du repeuplement. Toutefois, comme le soutient l’association requérante, la définition des mesures relatives au repeuplement mentionnées à l’article R. 436-65-8 du code de l’environnement, ainsi que de leurs conditions de suivi, d'évaluation et de contrôle, d’une part ne se limite pas à la fixation de quotas et d’autre part ne saurait résulter du contenu du plan de gestion de l’anguille qui n’a pas, par lui-même, de valeur normative en droit interne, ni de prescriptions accompagnant des appels à projet qui n’ont pas pour objet de régir l’ensemble des opérations de repeuplement.

13. L’association DMA est par suite fondée à soutenir que l’application des dispositions de l’article R. 436-65-8 du code de l’environnement est manifestement impossible en l’absence de l’arrêté que la ministre a refusé de prendre et, eu égard au délai de plus de seize ans écoulé depuis l’intervention du décret du 22 septembre 2010, à demander l’annulation de ce refus.

14. Il y a lieu, en conséquence des annulations prononcées aux points 10 et 13, d’enjoindre à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature de prendre l’arrêté prévu par le III de l’article R. 436-64 du code de l’environnement, en ce qui concerne les pêcheurs de loisir aux lignes, et celui prévu par l’article R. 436-65-8 du même code dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.

15. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par l’association Défense des milieux aquatiques.



DECIDE :
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Article 1er : La décision implicite par laquelle la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche a refusé de prendre l’arrêté prévu au III de l’article R. 436-64 du code de l’environnement, en ce qui concerne les pêcheurs de loisir aux lignes, et celui prévu à l’article R. 436-65-8 du même code est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature de prendre, dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, les arrêtés mentionnés à l’article précédent.

Article 3 : Le surplus des conclusions de l’association Défense des milieux aquatiques est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée l’association Défense des milieux aquatiques, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
Copie en sera adressée à la section des études, de la prospective et de la coopération du Conseil d’Etat.

Délibéré à l'issue de la séance du 30 septembre 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte et Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, M. Philippe Ranquet, M. Laurent Cytermann, Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillers d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d’Etat-rapporteur.

Rendu le 12 octobre 2026.



Le président :
Signé : M. Pierre Collin



Le rapporteur :
Signé : M. Géraud Sajust de Bergues




La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin



La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :




ECLI:FR:CECHR:2026:504188.20261012