Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 14 octobre 2024, 18 avril 2025 et 9 juin 2026, la société Agathe Retail, représentée par Me Gosseye, demande à la cour :
1°) d’annuler la décision du 16 juillet 2024 par laquelle la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a émis un avis défavorable à sa demande d’autorisation d’exploitation commerciale portant sur la réouverture de deux moyennes surfaces inoccupées afin d’accueillir un supermarché sur une surface de vente de 1 048 mètres carrés et un magasin non alimentaire sur une surface de vente de 1 305,50 mètres carrés ;
2°) d’enjoindre à la CNAC d’émettre un avis favorable à son projet dans un délai d’un mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision de la CNAC n’est pas suffisamment motivée ;
- elle a été prise au terme d’une procédure irrégulière dès lors qu’il n’est pas établi que la convocation des membres de la CNAC a été faite de manière régulière et en temps utile ;
- elle est entachée d’erreur de droit dès lors que les critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce n’ont pas à être examinés par la CNAC lorsque la demande porte sur un ensemble commercial existant ; or, elle n’a fait que demander une « réactivation » de ses droits ;
- la seule absence d’amélioration de l’état existant, par la végétalisation et l’installation de panneaux solaires, sans aggravation, ne pouvait légalement fonder un refus d’autorisation d’exploitation commerciale ;
- la CNAC ne pouvait légalement lui imposer le respect anticipé des dispositions prévues par le code de la construction et l’habitation, prévoyant des mesures de végétalisation, de production d’énergie renouvelable et d’installation d’ombrières pour les bâtiments commerciaux et leurs parcs de stationnement, en application de l’article 40 de la loi dite « ENR » du 10 mars 2023 ;
- la décision attaquée est entachée d’erreur d’appréciation s’agissant des critères relatifs au développement durable et à l’effet du projet sur les flux de transport.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 février 2025 et 22 septembre 2025, la société Cora, représentée par Me Le Fouler, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Agathe Retail au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 septembre 2025, la CNAC conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Agathe Retail au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
La clôture de l’instruction a été fixée au 15 juillet 2026.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Mornet,
- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
- les observations de Me Landemaine, pour la société Agathe Retail,
- et les observations de Me Gabriel, pour la société Cora.
Une note en délibéré a été produite le 25 septembre 2026 pour la société Cora.
Considérant ce qui suit :
1. La société Agathe Retail est propriétaire d’un ensemble commercial composé de cinq cellules commerciales dont trois sont occupées par les enseignes Mr Bricolage, Chaussea et Kiabi, dans le secteur de Val d’Yerres, sur le territoire des communes de Quincy-sous-Sénart et Boussy-Saint-Antoine. Elle a présenté auprès de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) de l’Essonne une demande d’autorisation d’exploitation commerciale portant sur la réouverture de deux moyennes surfaces inoccupées afin d’accueillir un supermarché sur une surface de vente de 1 048 mètres carrés et un magasin non alimentaire sur une surface de vente de 1 305,50 mètres carrés, pour une surface totale de vente de 2 353,50 mètres carrés. Au cours de sa séance du 22 septembre 2023, la CDAC a émis un avis défavorable au motif que la société pétitionnaire n’apportait pas suffisamment de précisions sur les modalités de livraison par l’avant du magasin alimentaire. La société Agathe Retail a modifié son projet et a déposé une nouvelle demande le 21 février 2024. Le 9 avril 2024, la CDAC de l’Essonne a donné un avis favorable au projet. Sur recours présenté par la société Cora, la CNAC a émis, le 16 juillet 2024, un avis défavorable, dont la société requérante demande l’annulation.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 752-35 du code de commerce : « La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ».
3. Il ressort des pièces du dossier que, si la CNAC justifie avoir envoyé à ses membres, par un courriel du 9 juillet 2024, une convocation à sa séance du mercredi 16 juillet suivant à 9 heures 30, au cours de laquelle a été examinée la demande en litige, la mise à disposition des membres du dossier complet concernant cette demande n’est intervenue que le vendredi 11 juillet en fin d’après-midi, soit moins de cinq jours avant la réunion, délai prévu par l’article R. 732-35 du code de commerce cité au point 2. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que la procédure de convocation des membres de la CNAC et de mise à leur disposition préalable du dossier inscrit à l’ordre du jour de la séance du 16 juillet 2024 n’a pas été régulière. Une telle irrégularité étant susceptible d’avoir eu, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision rendue, elle entache celle-ci d’illégalité.
4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; / 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ; / 3° Tout changement de secteur d'activité d'un commerce d'une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés. Ce seuil est ramené à 1 000 mètres carrés lorsque l'activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire ; / 4° La création d'un ensemble commercial tel que défini à l'article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ; / 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ; / 6° La réouverture au public, sur le même emplacement, d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 2 500 mètres carrés dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l'exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux ; (…) ».
5. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce : « I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / (…) / III.- La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. / (…) / V.- L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme. (…) ».
6. Pour refuser l’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée par la société Agathe Retail, la CNAC a d’abord estimé que celle-ci n’avait pas produit d’étude de trafic démontrant les effets du projet sur les flux de circulation, faisant obstacle à l’appréciation de ces effets aux abords du site d’implantation, desservi par des routes départementales fortement empruntées. La CNAC a ensuite relevé que le projet ne prévoyait pas d’améliorer l’isolation des locaux vacants construits depuis plus de dix ans, qu’il ne prévoyait pas de recours énergies renouvelables et qu’il n’était pas pourvu de panneaux photovoltaïques en toiture ni d’ombrières photovoltaïques sur le parc de stationnement. Enfin, la CNAC a souligné que le projet ne prévoyait pas d’augmenter la surface des espaces verts, le taux de perméabilisation du site restant inchangé à 17 %, qu’il ne prévoyait pas de végétaliser une partie de la toiture et qu’ainsi, il n’améliorait pas l’architecture du site ni l’insertion paysagère de l’ensemble commercial au sein de son environnement proche.
7. Il résulte des dispositions du I de l’article L. 752-6 du code de commerce que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à ce même article.
8. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le projet porte sur la réouverture au public de surfaces de vente inexploitées depuis plus de trois ans par la création, sans nécessité de dépôt d’un permis de construire, de deux moyennes surfaces de vente sous enseigne Netto et Stokomani, pour une surface totale de de 2 353,50 mètres carrés, au sein de la zone commerciale Val d’Yerres, sur le territoire des communes de Boussy-Saint-Antoine et de Quincy-sous-Sénart. Ce projet concerne un ensemble commercial de 9 364,78 mètres carrés de surface de vente accueillant trois moyennes surfaces (Mr A..., U... et Chaussea) exploitées, et deux moyennes surfaces inexploitées depuis plus de trois ans. Il est ainsi soumis à autorisation d’exploitation commerciale au titre du 5° de l’article L. 752-1 précité du code de commerce. Par suite, les a et b du 2° de l’article L. 752-6 du même code ne s’appliquent pas à ce projet, ces dispositions n’étant désormais applicables qu’aux bâtiments existants s’agissant des projets mentionnés au 2° de l’article L. 752-1, dès lors que la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a retiré la référence au 5° de l’article L. 752-1 du code de commerce afin de ne plus rendre applicable aux projets d’extension des ensembles commerciaux les critères de qualité environnementale et d’insertion paysagère et architecturale, ces critères ne s’appliquant que lorsqu’est en cause un magasin de commerce de détail et non, comme en l’espèce, un ensemble commercial. En examinant la demande de la société Agathe Retail au regard de ces critères, la CNAC a donc commis une erreur de droit.
9. D’autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment de mesures de comptages réalisées par le cabinet « MVMT Conseil » durant les soldes d’été, que le projet litigieux bénéficie d’une excellente desserte en transports collectifs et en modes de déplacements doux et qu’il est quasi-neutre en matière de trafic routier, ne générant qu’une augmentation de 1,2 % et n’impliquant ni création de nouvelles places de stationnement, ni aménagement routier. Par ailleurs, la société pétitionnaire a adressé un mémoire technique à la CNAC, lui permettant d’apprécier la fluidité du trafic sur les axes routiers desservant le projet à différents horaires, et le dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale comportait plusieurs pages détaillant les impacts du projet en matière de flux de circulation, mentionnant que le flux net généré était estimé à 315 véhicules par jour. Le rapport d’instruction rappelle à cet égard l’analyse de la direction départementale des territoires, selon laquelle « le projet ne devrait avoir qu’un impact minime sur les flux de circulation » 12). Enfin, la société Cora, qui exploite un centre commercial dans la même zone commerciale, ne démontre aucune difficulté de circulation de la clientèle susceptible d’être aggravée par le projet. Dans ces conditions, la société Agathe Retail est fondée à soutenir qu’en estimant qu’elle n’était pas en mesure d’apprécier les effets du projet sur les flux de circulation aux abords du site d’implantation, la CNAC a commis une erreur d’appréciation entachant sa décision d’illégalité.
10. Pour l'application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation de la décision en litige.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la décision défavorable du 16 juillet 2024 de la CNAC doit être annulée.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
12. Le juge administratif peut, s’il annule la décision prise par la CNAC sur une demande d’autorisation d’exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction à l’égard de CNAC. Toutefois, l’annulation d’une telle décision n’implique, en principe, qu’un réexamen du projet par cette commission. Il n’en va autrement que lorsque les motifs de l’annulation impliquent nécessairement la délivrance d’un avis favorable.
13. Par les motifs exposés au point 6 du présent arrêt, la CNAC ne s’est pas prononcée, pour prendre la décision attaquée, sur chacun des objectifs fixés à l’article L. 752-6 du code de commerce applicables au projet. Par suite, la censure des motifs retenus par la CNAC pour édicter cette décision défavorable n’implique pas nécessairement que la commission prenne une décision accordant l’autorisation d’exploitation commerciale demandée par la société Agathe Retail, nonobstant la circonstance qu’elle n’a invoqué devant la cour aucun nouveau motif pour s’opposer au projet. Il n’y a, dès lors, pas lieu d’enjoindre à la CNAC de délivrer l’autorisation sollicitée mais seulement de réexaminer la demande présentée par la société requérante, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Agathe Retail, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme à la société Cora et à la CNAC au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 2 000 euros à la société Agathe Retail sur le fondement desdites dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : L’avis défavorable du 16 juillet 2024 de la CNAC est annulé.
Article 2 : Il est enjoint à la CNAC de réexaminer la demande de la société Agathe Retail dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : L’État versera la somme de 2 000 euros à la société Agathe Retail en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Agathe Retail, à la société Cora, à la Commission nationale d’aménagement commercial et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.
Délibéré après l’audience du 24 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Drouet, président de chambre,
- Mme Mornet, présidente assesseure,
- M. Maitre, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2026.
La rapporteure,
G. Mornet
Le président,
H. Drouet
La greffière,
S. de Sousa
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.