Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme X... Z... a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler le certificat d’urbanisme opérationnel négatif du 15 novembre 2021 délivré par le maire de Crozon (Finistère) pour la réalisation d’une maison d’habitation route de l’Aber, au lieu-dit Trélannec.
Par un jugement n° 2106574 du 20 septembre 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 novembre 2024 et 1er avril 2026, Mme X... Z..., représentée par Me Buors, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 20 septembre 2024 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d’annuler la décision du maire de Crozon du 15 novembre 2021 ;
3°) d’enjoindre au maire de Crozon de procéder au réexamen de sa demande dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Crozon la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier ; il est insuffisamment motivé ;
- le certificat contesté est insuffisamment motivé au regard de l’article R. 410-14 du code de l'urbanisme ;
- par la voie de l’exception, les classements en zones N et Uthi du terrain au plan local d'urbanisme intercommunal sont entachés d’erreur manifeste d'appréciation et ils ne pouvaient fonder légalement la décision ; le schéma de cohérence territoriale (SCOT) est illégal faute d’avoir identifié Trélannec ou Kerastrobel comme un village ou une agglomération existante au sens de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; ces classements ne sont pas fondés au regard de la situation et des caractéristiques du tènement ; pour le même motif le plan local d'urbanisme intercommunal adopté le 17 février 2020 est illégal ; le terrain d’assiette est compris dans un village au sens de l’article L. 121-8 ainsi que l’a reconnu le tribunal administratif de Rennes dans un jugement du 17 septembre 2021 ; au précédent plan local d'urbanisme la partie de la parcelle en zone Uht-i était classée en zone UHd ce qui permettait le projet ;
- un certificat d’urbanisme positif lui a été délivré le 11 juillet 2025, attestant du fait que l’opération est réalisable.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2025, la commune de Crozon, représentée par Me Prieur et Me Gouin-Poirier, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme Z... une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le moyen tiré de l’illégalité du SCOT soulevé à l’appui d’une contestation d’un certificat d’urbanisme négatif est inopérant ;
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Rivas,
- les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,
- les observations de Me Le Moal substituant Me Prieur, représentant la commune de Crozon.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 14 novembre 2018, le maire de Crozon (Finistère) a délivré à Mme Z... un certificat d’urbanisme s’opposant à la réalisation d’une maison d’habitation sur des parcelles cadastrées section ET 320, 71 (devenue 337), 70, 69 et 68, situées route de l’Aber au lieudit Trélannec. Puis, par une décision du 8 mars 2019, il a rejeté le recours gracieux formé par Mme Z... contre cette décision. Par un jugement du 17 septembre 2021, le tribunal administratif de Rennes a annulé ces deux décisions et a enjoint au maire de Crozon de réexaminer la demande de certificat d’urbanisme de Mme Z.... En exécution de ce jugement, le maire de Crozon a pris un nouvel arrêté de certificat d’urbanisme négatif le 15 novembre 2021. Par un jugement du 20 septembre 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande d’annulation de ce certificat du 15 novembre 2021 présentée par Mme Z.... Celle-ci relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugement sont motivés. ».
3. Il résulte du jugement attaqué qu’il répond avec la précision nécessaire, en ses point 7 à 11, au moyen tiré de ce que la décision contestée du 15 novembre 2021 serait intervenue en méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué en raison de son insuffisante motivation en réponse à ce moyen doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du certificat d’urbanisme :
4. Le certificat d’urbanisme contesté vise les dispositions du code de l’urbanisme et du plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu’île de Crozon-Aulne Maritime dont il fait application. Il expose que le tènement considéré est classé, pour sa partie nord, en zone Uht-i au plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu’île de Crozon-Aulne Maritime, où « seule l’extension de constructions existantes est autorisée » sous certaines conditions, et pour sa partie sud en zone N, naturelle. Il y précise que le classement en zone Uht-i est justifié par le fait que le lieu-dit Trélannec n’a pas été identifié comme un village ou une agglomération existantes, au sens de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme, par le schéma de cohérence territoriale du pays (SCOT) du Pays de Brest. Ce certificat comporte ainsi l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation du certificat d’urbanisme contesté doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’illégalité du classement du tènement en zone Uht-i et N au plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu’île de Crozon-Aulne Maritime :
5. Aux termes de l’article L 410-1 du code de l'urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / - a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. (…) ».
6. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l'urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ».
7. Aux termes de l’article R. 151-17 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ». Aux termes de l’article R. 151-28 de ce code : « Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ». Et aux termes de l’article R. 151-24 de ce code : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / (…) 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;/ 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; (…). ».
8. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
S’agissant de la partie du tènement classée en zone Uht-i au plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu’île de Crozon-Aulne Maritime :
9. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / (…) ».
10. Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.
11. D’autre part, l’article L. 121-3 du même code précise que : « (…) Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. ». L’article L. 131-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige mentionne que : « Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral (…) ». Aux termes de l’article L. 131-4 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Les plans locaux d'urbanisme (…) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (…). ». Enfin, aux termes de l’article L. 131-7 de ce code dans sa rédaction applicable au litige : « En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (…) sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. (…) ».
12. Il résulte des dispositions précitées que les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et qu’en l’absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s’il y a lieu, avec les dispositions particulières au littoral prévues aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l’urbanisme. Il en résulte également que les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles, s’il y a lieu, avec ces mêmes dispositions.
13. Il ressort des pièces du dossier que la commune littorale de Crozon, assujettie au plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon - Aulne Maritime, est comprise dans le périmètre du SCOT du Pays de Brest. Ce document, dans sa version opposable au plan local d'urbanisme intercommunal, détermine, en application de l’article L. 121-3 du code de l'urbanisme, les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit leur localisation. A ce titre, il précise, dans son document d’orientation et d’objectifs, que les « secteurs d’au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques » sont des villages, ainsi que les « secteurs d’au moins 80 constructions groupées, implantées sans interruption dans le foncier bâti et présentant un potentiel constructible inférieur à l’existant ». Il donne une liste limitative de ces villages et secteurs urbanisés qui, pour la commune de Crozon, ne comprend pas les lieux-dits Kérastrobel ou Trélannec.
14. Il résulte par ailleurs des divers documents du plan local d'urbanisme intercommunal, dont le tome de 2 de son rapport de présentation en son titre V « Articulation du plan avec la loi littoral » et de « la justification de la limitation des zones » en secteur Uht-i, ainsi que de son projet d’aménagement et de développement durables (PADD) au titre de l’axe 1 « Construire un territoire structuré, cohérent et lui assurer un développement équilibré », que leurs auteurs ont entendu, en s’appropriant les dispositions du SCOT du Pays de Brest qui fixent des critères et des listes de lieux-dits, définir précisément les zones urbanisées au sens de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon - Aulne Maritime ont ainsi adopté la même liste de villages que celle figurant au SCOT, qui ne comprend pas les lieux-dits Kérastrobel ou Trélannec. Par ailleurs, il résulte clairement du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal que le zonage Uht-i, à « constructibilité limitée », est opposable aux secteurs qui, bien qu’urbanisés au titre de l’article R.151-18 du code de l’urbanisme, n’ont pas été identifiés et localisés comme une agglomération, un village, ou un secteur déjà urbanisé au sens de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme par le SCOT du Pays de Brest. En l’espèce, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, considérant que les lieux-dits Kérastrobel et Trélannec n’étaient pas identifiés par le SCOT du Pays de Brest comme un espace urbanisé au sens de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme et qu’ils ne remplissaient pas les conditions pour être reconnu à ce titre, tout en relevant l’existence d’une certaine urbanisation sur ce site, ont classé ces secteurs en zone Uht-i.
15. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le lieu-dit Kérastrobel, délimité au sud par la route de l’Aber, est constitué d’une quarantaine de constructions, dont certaines, situées au nord, sont en outre implantées de manière rapprochée sur des parcelles de petites tailles. Cette urbanisation est réalisée sur plusieurs rangs, y compris au sud de ce lieu-dit et autour de plusieurs voies de desserte. Ce site constitue ainsi une zone déjà urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions au sens du 1er alinéa de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Or, il résulte de ce qui a été exposé au point précédent que le classement en zone Uht-i qui a été appliqué à ce lieu-dit a été décidé par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal au motif que ce site n’était pas constitutif d’une telle zone au sens de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme. A cet égard, si la commune de Crozon se réfère au SCOT du pays de Brest qui n’identifie pas davantage une telle zone déjà urbanisée à cet endroit, il résulte de ce qui a été exposé au point 12 qu’elle n’était pas tenue par les dispositions de ce document, auquel elle est liée par un rapport de compatibilité, dès lors que les dispositions de ce SCOT, en ce qu’elles n’identifient pas une telle zone urbanisée au sens du 1er alinéa de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme à cet endroit, devaient être écartées en raison de leur incompatibilité avec cette disposition issue de la loi littoral pour le motif qui vient d’être exposé, tenant au constat de l’existence d’une zone déjà urbanisée à cet endroit.
16. Il ressort enfin des pièces du dossier que si le terrain d’assiette du projet opérationnel de Mme Z... est mentionné dans le certificat d’urbanisme comme situé au lieu-dit Trélannec, situé au sud de la route de l’Aber, il appartient toutefois à la zone urbanisée au sens de l’article L. 146-4 du code de l'urbanisme décrite au point précédent, dénommée Kérastrobel située au nord de la même route. Il suit de ce qui précède que le classement en zone Uht-i de la partie nord du tènement support du projet composé des parcelles cadastrée section ET 320, 68 et partiellement 337, est entaché d’erreur manifeste d'appréciation en ce qu’il y interdit toute nouvelle construction.
S’agissant de la partie du tènement classée en zone N au plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu’île de Crozon-Aulne Maritime :
17. Il résulte du règlement graphique du plan local d’urbanisme intercommunal de la presqu’île de Crozon-Aulne Maritime que les parcelles cadastrée 69, 70 et partiellement 337 (ex 71), destinées à supporter l’opération envisagée par Mme Z... sont classées en zone N définie comme une « zone naturelle à préserver en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt historique ou écologique ou de leur caractère d’espace naturel ». Aux termes du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal, ce zonage vise notamment à préserver les éléments naturels caractéristiques du territoire et à préserver et valoriser les ressources naturelles de ce même territoire.
18. Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme intercommunal contesté définit plusieurs axes dont l’axe 4 vise à « Maintenir et valoriser le cadre de vie exceptionnel » et se fixe pour orientation de « Conserver et améliorer la richesse et les fonctionnalités des milieux naturels ». Ce même PADD comprend également une orientation visant à diminuer la consommation foncière en assurant un développement urbain maîtrisé, et en particulier à « diminuer la consommation des espaces naturels, agricoles, et forestiers d’environ 25 % minimum au regard de la consommation foncière des dix dernières années. ».
19. Il ressort des pièces du dossier que le sud du classement en litige classé en zone N est dépourvu de construction et supporte un boisement. Il s’insère dans un espace à dominante naturelle, qui se prolonge de part et d’autre du tènement et qui s’étend au sud de la route de l’Aber. Ainsi, la partie sud du terrain d’assiette de l’opération refusée appartient à un espace naturel plus large. D’autre part, alors même que le tènement en question serait situé en continuité d’un village ou d’une agglomération existants, une telle situation n’est pas de nature à elle-seule à établir que le classement en zone naturelle de la totalité ou d’une partie de ce tènement serait illégal au regard de ses caractéristiques propres. Dans ces conditions, Mme Z... n’est pas fondée à soutenir que le classement en zone N de la partie sud de son projet serait entaché d’une erreur manifeste d'appréciation.
20. En conséquence du point 16, le motif opposé par la maire de Crozon pour refuser le certificat d’urbanisme contesté, s’agissant de la partie située en zone Uht-i du plan local d'urbanisme intercommunal, n’était pas de nature à fonder légalement sa décision.
21. Il résulte de ce qui précède que Mme Z... est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 15 novembre 2021 du maire de Crozon lui opposant un certificat d’urbanisme négatif en tant que l’opération envisagée se situe en zone Uht-i au plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu’île de Crozon-Aulne Maritime.
Sur les frais d’instance :
22. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : L’arrêté du 15 novembre 2021 du maire de Crozon opposant un certificat d’urbanisme négatif à Mme Z..., en tant que l’opération envisagée porte sur la zone Uht-i au plan local d'urbanisme intercommunal, est annulé.
Article 2 : Le jugement n° 2106574 du 20 septembre 2024 du tribunal administratif de Rennes est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1er du présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme X... Z... et à la commune de Crozon.
Délibéré après l'audience du 24 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Rimeu, présidente de chambre,
- M. Rivas, président assesseur,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2026.
Le rapporteur,
C. RIVAS
La présidente,
S. RIMEU
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.