Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler, d’une part, la décision implicite puis l’arrêté du 8 juin 2022 par lesquels le maire de Plouguerneau (Finistère) ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée par Mme J... en vue de la création de deux lots à bâtir sur des parcelles situées au lieu-dit La Grève Blanche, ainsi que, d’autre part, la décision implicite puis l’arrêté du 15 mars 2023 par lesquels ce maire ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée par Mme J... en vue de la création de deux nouveaux lots à bâtir sur certaines de ces parcelles, enfin de la décision implicite rejetant leur recours gracieux.
Par un jugement n° 2305511 du 20 septembre 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les et , M. et Mme H... et N... G..., représentés par Me Saout, demandent à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 20 septembre 2024 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d’annuler la décision implicite et l’arrêté du 8 juin 2022 du maire de ne s’opposant pas à la première déclaration préalable déposée par Mme J..., ainsi que sa décision implicite préalable et l’arrêté du 15 mars 2023 ne s’opposant pas à la seconde déclaration préalable déposée par Mme J..., ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est irrégulier ; la minute n’est pas signée ; il est insuffisamment motivé ;
- il y a bien lieu de statuer sur leur demande d’annulation de l’arrêté du 8 juin 2022 ;
- en méconnaissance de l’article R. 431-36 du code de l'urbanisme et du d) du R. 431-16 les deux autorisations ne comportaient pas de document attestant de la conformité d’un système d’assainissement non collectif aux prescriptions complémentaires ;
- les autorisations méconnaissent les dispositions de l’article L. 421-6 du code de l'urbanisme dès lors qu’une autorisation d’urbanisme unique s’imposait ; il s’agit d’une seule unité foncière et le projet ne présente pas une complexité et une ampleur justifiant la présentation de deux déclarations ; cette présentation révèle une volonté de tromper l’administration ;
- les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme sont méconnues ;
- le plan local d'urbanisme intercommunal en ce qu’il ouvre à l’urbanisation le secteur de la Grève blanche est illégal dès lors qu’il contredit le document d’orientation et d’objectifs du SCOT du pays de Brest ; l’urbanisation n’aurait pas pu être autorisée par le ou les anciens documents, qui classaient le tènement en zone N, ou le règlement national d’urbanisme ;
- les dispositions générales du plan local d'urbanisme intercommunal et l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme sont méconnues par le projet autorisé s’agissant de l’assainissement ; l’arrêté du 15 mars 2023 ne pouvait renvoyer à des pièces complémentaires à transmettre et à une instruction ultérieure ; il n’est pas établi qu’il existe un dispositif d’assainissement techniquement réalisable et adapté sur le terrain ; le secteur connait des difficultés s’agissant de l’assainissement et de l’écoulement des eaux pluviales ;
- les dispositions générales du plan local d'urbanisme intercommunal et l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme sont méconnues par le second projet autorisé s’agissant des voies d’accès ; les lots A et B seront desservis par un chemin rural d’une largeur insuffisante ;
- les arrêtés méconnaissent l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme alors que le projet implique la réalisation d’une extension du réseau d’eau potable.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les , représentée par Me Gourvennec et Me Tremouilles, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les conclusions d’annulation dirigées contre l’arrêté du 8 juin 2022 sont dépourvues d’objet dès lors qu’il a été rapporté par l’arrêté du 15 mars 2023 ;
- le moyen tiré de l’illégalité du zonage est inopérant faute pour les requérants de démontrer que le zonage antérieur s’oppose au projet ; celui tiré de la méconnaissance des articles R. 431-36 et 16 du code de l'urbanisme est inopérant s’agissant d’une division de propriété ;
- les autres moyens soulevés par M. et Mme G... ne sont pas fondés.
Par un courrier du 17 septembre 2026, les parties ont été informées que la cour était susceptible de surseoir à statuer, sur le fondement de l’article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois, afin de permettre la régularisation du vice, affectant l’arrêté du 15 mars 2023, tiré de la violation de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme concernant le raccordement au réseau d’eau potable de deux lots, en tant que la collectivité n’a pas indiqué dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de ,
- les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,
- les observations de Me Le Baron substituant Me Saout, représentant M. et Mme G..., et de Me Le Moal substituant Me Gourvennec, représentant la commune de Plouguerneau.
Considérant ce qui suit :
1. Le 6 mai 2022, Mme J... a déposé une première déclaration préalable pour la division en quatre lots, dont deux lots à bâtir, d’un tènement lui appartenant situé au lieudit La Grève Blanche à Plouguerneau (Finistère). Par un arrêté du 8 juin 2022, le maire de cette commune ne s’est pas opposé à cette déclaration préalable de division sous réserve du respect de prescriptions. Le 15 février 2023, Mme J... a déposé une nouvelle déclaration préalable en vue de modifier partiellement la division autorisée par l’arrêté du 8 juin 2022. Par un arrêté du 15 mars 2023, le maire de Plouguerneau ne s’est pas opposé à cette déclaration préalable sous réserve du respect de prescriptions. M. et Mme G..., voisins des projets, ont formé un recours gracieux, le 12 juillet 2023, reçu le 17 juillet suivant à la mairie de Plouguerneau, afin de contester ces décisions, lequel a été implicitement rejeté. Ils ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes l’annulation des deux décisions implicites d’acceptation nées suite au dépôt par Mme J... de ses demandes, des deux arrêtés des 8 juin 2022 et 15 mars 2023 et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux. Par un jugement du 20 septembre 2024, dont ils relèvent appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.
Sur l’étendue du litige :
2. Aux termes de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme : « Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (…). ». Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (…). ».
3. En l’espèce, d’une part, Mme J... a déposé à la mairie de Plouguerneau une déclaration préalable le 6 mai 2022. En conséquence, par application des dispositions précitées, une décision tacite de non-opposition est née le 6 juin 2022. Postérieurement à celle-ci, par une décision explicite du 8 juin 2022 le maire de cette commune ne s’est pas opposé à cette même demande. Par suite, cette dernière s’est substituée à la décision tacite, et les conclusions présentées par M. et Mme G... doivent être regardées comme dirigées contre le seul arrêté du 8 juin 2022.
4. D’autre part, Mme J... a déposé le 15 février 2023, une seconde déclaration préalable. La décision explicite du maire de Plouguerneau accordant cette autorisation étant intervenue le 15 mars 2023, aucune décision tacite préalable n’est intervenue et les conclusions en annulation de M. et Mme G... doivent être regardées comme dirigées contre cette seule décision.
Sur la régularité du jugement attaqué :
5. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ».
6. Il ressort des pièces de la procédure que la minute du jugement attaqué comporte l’ensemble des signatures requises par ces dispositions. Par suite, le moyen tiré de ce que ce jugement serait entaché d’une irrégularité, faute d’être revêtu des signatures du président, du rapporteur et du greffier, doit être écarté.
7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».
8. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à tous les arguments présentés à l’appui des moyens tirés d’une part de l’erreur de droit qu’aurait commise le maire de Plouguerneau en l’absence d’autorisation unique et, de l’autre, de la violation de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ont indiqué de manière suffisamment précise, aux points 6 et 12 du jugement, les motifs pour lesquels une telle autorisation unique ne s’imposait pas en l’espèce ainsi que les raisons pour lesquelles, y compris au regard des dispositions du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest cité, la violation alléguée de cette disposition de la loi littoral n’était pas établie. Aussi le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué au motif d’insuffisances de motivation doit être écarté.
9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme J... a déposé une première déclaration préalable, concernant un tènement de 3 283 m², afin de le diviser en quatre lots, dont deux lots (C et D) à bâtir et deux lots (A et B) devant être rattachés à deux parcelles contiguës bâties. Ceci a été autorisé par l’arrêté du maire de Plouguerneau du 8 juin 2022. Par sa seconde demande, également autorisée par le maire de Plouguerneau le 15 mars 2023, Mme J... a obtenu de modifier les limites précédemment autorisées des lots A et B, et d’y créer ainsi deux lots à bâtir, sans modifier la contenance et les limites des lots C et D précédemment autorisés. Il s’ensuit que la seconde autorisation s’analyse comme une autorisation modificative de la première qui ne s’y substitue pas dans sa totalité. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune, c’est sans irrégularité que les premiers juges n’ont pas constaté un non-lieu à statuer s’agissant de l’arrêté du 8 juin 2022.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
10. En premier lieu, aux termes de l’article R. 431-36 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Le dossier joint à la déclaration (… ) / est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés (…) aux a, b, c et g de l'article R. 431-16 (…). » et aux termes de l’article R. 431-16 de ce code dans sa rédaction alors applicable : « (…) d) Le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires, prévu au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans le cas où le projet est accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une telle installation ; (…). ».
11. Il résulte des dispositions précitées de l’article R. 431-36 du code de l'urbanisme que le document identifié au point d) de l’article R. 431-16 de ce code n’avait pas à figurer aux dossiers des demandes de déclaration préalables déposées par Mme J.... Par suite, le moyen, qui manque en droit, tenant au fait que ses deux demandes étaient incomplètes faute de comporter l’attestation prévue par cette disposition doit être écarté.
12. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 442-1 du code de l'urbanisme : « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. » et aux termes de l’article R. 421-23 de ce code : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : / a) Les lotissements autres que ceux mentionnés au a de l'article R. 421-19 ; (…). ». Aux termes de ce dernier article dans sa version alors applicable : « Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : / a) Les lotissements : - qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur ; / - ou qui sont situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques, dans un site classé ou en instance de classement ; (…). ».
13. Aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. (…) ».
14. S’il résulte de ces dernières dispositions qu'une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés.
15. En l’espèce, les deux autorisations contestées n’ont pas pour objet d’autoriser un ensemble immobilier au sens des dispositions précitées de l’article L. 421-6 du code de l'urbanisme et de la jurisprudence, mais de procéder en deux temps à une division d’un tènement afin de créer un lotissement soumis à déclaration préalable par application des articles L. 442-1 et R. 421-23 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, les dires des requérants sur un possible agrandissement ultérieur de ce lotissement sont sans incidence sur la légalité des deux autorisations contestées dont la légalité s’apprécie à la date de leurs interventions respectives. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité des autorisations contestées au motif qu’il aurait fallu présenter une seule demande d’autorisation d’urbanisme doit être écarté.
16. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la présentation en deux temps de ce projet de lotissement révèlerait une tentative de tromper l’administration communale dès lors que les pièces présentées à l’appui de la seconde demande d’autorisation, dont la notice de présentation et les plans, sont claires sur la création de deux nouveaux lots à bâtir A et B, après une nouvelle délimitation de leurs tracés, aux côtés des deux lots C et D déjà autorisés par la première autorisation. Dans ces conditions, M. et Mme G... ne sont pas fondés à soutenir qu’il existait de la part de la pétitionnaire une volonté de tromper l’administration communale constitutive d’une fraude.
17. En troisième lieu, aux termes de L. 121-3 du code de l’urbanisme : « (…) Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. ». Aux termes de l’article L. 121-8 du même code : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (…) ».
18. D’une part, il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et délimités par le plan local d’urbanisme, se distinguant des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.
19. D’autre part, il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors que ces dispositions sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.
20. Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, approuvé le 19 décembre 2018, et non celui approuvé en 2026, détermine, en application de l’article L. 121-3 du code de l'urbanisme, les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit leur localisation. A ce titre, il précise que les « secteurs d’au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques » sont des villages, ainsi que les « secteurs d’au moins 80 constructions groupées, implantées sans interruption dans le foncier bâti et présentant un potentiel constructible inférieur à l’existant. ». Il donne une liste limitative de ces villages et secteurs urbanisés qui, pour la commune de Plouguerneau, ne comprend que les lieux-dits Korejou, Le Grouanec et Perroz. Il prévoit par ailleurs que les villages dans lesquels les PLUi pourront éventuellement prévoir une densification sont, s’agissant de Plouguerneau, Mogueran, Landevennec et Pen ar Strejou.
21. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette des projets contestés est situé à Plouguerneau au lieu-dit La Grève Blanche, secteur situé entre les lieux-dits Landevennec et Pen ar Stejou, avec lesquels il constitue une urbanisation continue, dense et sur plusieurs rangs. Ce secteur doit dès lors être regardé comme constitutif d’une agglomération ou d’un village existants au sens du premier alinéa de l’article L. 121-8 précité du code de l'urbanisme. Du reste, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des abers, comprenant Plouguerneau, ont inclus dans une même zone UHc tout ou partie des secteurs de Pen ar Stejou, La Grève blanche et Landevennec, dont le terrain d’assiette du projet de Mme J.... Dans ces conditions, sans qu’il y ait lieu de tenir compte du SCOT du Pays de Brest de 2018, incompatible avec l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme en tant que le lieu-dit La Grève Blanche ne figure pas dans la liste des villages et secteurs urbanisés qu’il fixe, il y a lieu de retenir que le tènement en débat est inclus au sein d’une agglomération ou d’un village existants. Enfin la circonstance que le terrain d’assiette du projet serait en espace proche du rivage est sans incidence sur l’application du premier alinéa précité de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Aussi c’est sans méconnaitre cette disposition que le maire de Plouguerneau a délivré les autorisations contestées.
22. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l'urbanisme : « Les plan local d'urbanisme (…) sont compatibles avec : / les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; (…). ».
23. Pour les motifs exposés au point 21, le moyen soulevé par la voie de l’exception tiré de l’illégalité du plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des abers au motif qu’il n’est pas compatible avec le SCOT du pays de Brest en ce qu’il classe, à Plouguerneau, en zone Uhc une partie du lieu-dit La Grève Blanche, dont le terrain d’assiette du projet de Mme J..., doit être écarté.
24. En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ». Et aux termes de l’article 4 relatif aux « conditions de desserte par le réseau public d’assainissement des eaux usées » du chapitre G du titre II applicable à toutes les zones du plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des abers : « (…) Au sein des zones et secteurs U, AU, A et N non couverts par le zonage d’assainissement collectif : / Sous réserve des dispositions de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, tout bâtiment à usage autre qu'agricole doit évacuer ses eaux usées par des canalisations souterraines de caractéristiques suffisantes raccordées au réseau public d'assainissement, s’il existe au droit des parcelles. / En l'absence d'un tel réseau, les nouveaux bâtiments ne seront autorisés que s’ils peuvent être assainis par un dispositif normalisé adapté au terrain et techniquement réalisable conformément aux avis de l'autorité compétente concernée et aux normes fixées par la réglementation en vigueur. La mise en place d’un système d’assainissement est précédée par les études pédologiques requises, par la réalisation de schéma d’assainissement non collectif et s'accompagne de la mise en place de filières adaptées et du contrôle obligatoire des installations (SPANC : Service Public d’Assainissement Non Collectif). / L’évacuation directe des eaux usées dans les rivières, fossés ou égouts pluviaux est interdite. ». Et aux termes de l’article 5 du même document relatif aux « conditions pour limiter l’imperméabilisation des sols, la maitrise du débit et l’écoulement des eaux pluviales et de ruissellement » : « Sauf impossibilité technique avérée, les eaux doivent être gérées à la parcelle. / L’aménageur ou le constructeur doit réaliser les aménagements et installations permettant de limiter l'imperméabilisation des sols et d'assurer en quantité et en qualité la maîtrise de l'écoulement des eaux pluviales. L’ouvrage de régulation devra se situer sur le terrain d’assiette du projet. / (…) Ces aménagements doivent être adaptés à l’opération et à la configuration du terrain et réalisés sur l’unité foncière du projet ou sur une autre unité foncière située à proximité. (…) ».
25. Les lotissements, qui constituent des opérations d’aménagement ayant pour but l’implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l’occupation des sols édictées par le code de l’urbanisme ou les documents locaux d’urbanisme, même s’ils n’ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n’existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d’un lot d’une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l’autorité compétente de refuser le permis d’aménager sollicité ou de s’opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu’elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l’implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d’urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises. Il en va également ainsi, comme il résulte des termes mêmes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, lorsque, compte tenu de la destination de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet et que l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécuté.
26. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette des projets contestés est situé dans un secteur de Plouguerneau dépourvu d’assainissement collectif, situé en cuvette, aux abords de l’océan, et soumis à des remontées d’eau de la nappe phréatique. Diverses pièces au dossier attestent des difficultés nées de cette situation, tant pour la gestion des eaux pluviales que l’assainissement, pour certains des habitants de ce lieu. En l’espèce le projet autorisé qui consiste en un lotissement, et dont les constructions ultérieures seront soumises à de nouvelles autorisations d’urbanisme en fonction de leurs consistances et implantations inconnues à ce stade, a été assujetti par le maire à différentes prescriptions. Il est ainsi précisé dans les deux arrêtés contestés qu’une « étude de sol préalable spécifique à l’assainissement ainsi que des informations sur la gestion des eaux pluviales des projets futurs devront être soumis au SPANC du Pays des abers ; un sondage en période de nappe haute (…) sera fourni au SPANC compte tenu des particularités topométriques et hydrogéologiques du secteur ; l’implantation des constructions sera envisagée en fonction des possibilités d’assainissement sur les terrains d’assiette des projets ». Si l’arrêté du 15 mars 2023 fait état d’un avis négatif du service public d’assainissement non collectif (SPANC) au motif de l’absence d’une étude de sol, l’avis précédemment émis le 9 mai 2022 par le même service était positif sous réserve de la réalisation d’une telle étude. De plus, en 2023, Mme J... a fait réaliser par un cabinet d’étude spécialisé dans la gestion de l’eau deux études portant sur la gestion des eaux pluviales et la définition d’installations d’assainissement non-collectif, en lien avec son projet de réalisation de quatre lots à bâtir. Ces études concluent dans des rapports du 24 mars 2023 à la faisabilité du projet sous conditions, notamment au vu des impératifs résultant des articles 3 et 4 précités du plan local d'urbanisme intercommunal. Si ces études sont postérieures aux décisions contestées elles retracent une situation qui préexistait et les dispositions réglementaires régissant la composition des dossiers de demande des déclarations préalables n’impartissaient pas leur production en amont de ces décisions. En outre, le SPANC, saisi à nouveau, a émis le 7 juin 2023 un avis favorable sans réserve de son responsable, alors même qu’un contrôleur technique de ce service a fait état d’une réserve sur la pérennité des dispositifs à venir sur un secteur moyennement perméable. Ces divers avis spécialisés, dont ceux du SPANC, ne permettent pas d’établir qu’au vu des caractéristiques du projet de lotissement dont le maire de Plouguerneau était saisi, la compatibilité des constructions à venir ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises. Enfin, il ne résulte pas de l’article 4 précité du plan local d'urbanisme intercommunal que la délivrance des autorisations contestées était conditionnée à leur inclusion dans un schéma d’assainissement non collectif. Par suite, c’est sans méconnaitre les dispositions précitées du plan local d'urbanisme intercommunal que les autorisations contestées ont été délivrées. Pour le même motif l’erreur manifeste d'appréciation alléguée au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit être écartée.
27. En sixième lieu, termes de l’article 3 relatif aux « conditions relatives aux voies nouvelles » du chapitre F du titre II applicable à toutes les zones du plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des abers : « Les dimensions et caractéristiques techniques des voies et passages doivent être adaptées à l’importante ou à la destination des constructions qu’elles doivent desservir. / En outre, toute voie nouvelle de desserte de construction doit permettre de satisfaire aux exigences de la sécurité et de desserte de la défense contre l’incendie et de la protection civile (largeur minimale de 3m). ».
28. L’autorisation délivrée le 15 mars 2023 par le maire de Plouguerneau mentionne que les lots A et B autorisés seront accessibles via un chemin rural rejoignant la route de la Grève Blanche. Le projet ne crée ainsi aucune voie propre. Par ailleurs, en admettant que le chemin rural en question serait d’une largeur inférieure à 3 mètres, ce qui n’est pas établi, il ne s’agit pas en l’espèce de la création d’une voie nouvelle au sens de la disposition précitée et nonobstant la mention figurant dans l’arrêté selon laquelle « la voie d’accès aux parcelles aura une largeur minimale de 3 mètres ». Par ailleurs, alors que les autorisations contestées se limitent à prévoir une division de terrain, et au regard de la configuration des lieux et de leur desserte, il n’est pas établi de méconnaissance des dispositions précitées. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées du plan local d'urbanisme intercommunal et de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme cité au point 24 doivent être écartés.
29. En septième lieu, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. (…). ».
30. Il ressort des pièces du dossier qu’à l’occasion de l’instruction du dossier portant sur la seconde déclaration préalable présentée par Mme J..., le service de la régie eau et assainissement de la communauté de commune du Pays des Abers a indiqué, dans un avis du 15 février 2023, que le projet nécessitait une extension du réseau d’eau potable, passant a priori sous la voie publique existante, avant son raccordement au réseau existant rue de Krukelle. Si la commune soutient en défense qu’en réalité cette extension ne serait pas nécessaire dès lors que de simples branchements pourraient suffire, ceci ne repose sur aucun élément ou avis technique. Par ailleurs s’il peut être admis que ladite communauté de communes s’est prononcée favorablement sur cette demande d’extension du réseau d’eau potable compte-tenu des termes de l’avis du 15 février 2023, ainsi que la commune, eu égard à l’autorisation délivrée, aucun délai n’a été donné sur la date de réalisation des travaux, la commune se bornant à indiquer en défense que cela se fera après la demande de viabilisation des deux lots à bâtir. Dans ces conditions, et eu égard aux principes rappelés au point 25, c’est en méconnaissance de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme, moyen soulevé pour la première fois en appel, que l’arrêté du 13 mars 2023 du maire de Plouguerneau est intervenu.
31. En dernier lieu, si M. et Mme G... font également valoir que l’arrêté contesté du 6 mai 2022 du maire de Plouguerneau méconnaitrait également les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme, les pièces du dossier n’établissent pas que le projet autorisé de lotissement concernant les seuls lots C et D nécessiterait des travaux d’extension du réseau d’eau potable. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cette disposition doit, concernant cet arrêté du 6 mai 2022, être écarté.
32. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme G... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande d’annulation de l’arrêté du 6 mai 2022 du maire de Plouguerneau et de la décision de cette même autorité rejetant leur recours gracieux formé contre cette décision.
Sur les conséquences du vice entachant le seul arrêté du 13 mars 2023 :
33. Aux termes de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. ». Aux termes de l’article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre (…) une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. ».
34. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée, sont susceptibles d’être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme. Le juge n’est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d’une part, si les conditions de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme sont réunies et qu’il fait le choix d’y recourir, d’autre part, si le bénéficiaire de l’autorisation lui a indiqué qu’il ne souhaitait pas bénéficier d’une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.
35. Le vice mentionné au point 30, tiré de ce que l’arrêté du 13 mars 2023 est intervenu en méconnaissance de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme, est susceptible de faire l’objet d’une mesure de régularisation, laquelle n’implique pas nécessairement, en l’état des pièces au dossier, d’apporter au projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer, en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, et de fixer à Mme J... et à la commune de Plouguerneau un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt aux fins de produire à la cour la mesure de régularisation nécessaire.
D E C I D E :
Article 1er : Les conclusions de la requête de M. et Mme G... dirigées contre l’arrêté du 6 mai 2022 du maire de Plouguerneau et, dans cette mesure, la décision implicite du maire de cette commune rejetant leur recours gracieux, sont rejetées.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de M. et Mme G... jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois, à compter de la notification du présent arrêt, imparti à Mme J... et à la commune de Plouguerneau pour notifier à la cour une autorisation d’urbanisme régularisant le vice tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme affectant l’arrêté du 13 mars 2023 du maire de Plouguerneau concernant les lots A et B en ce qu’il ne prévoit pas le délai et la collectivité publique ou le concessionnaire de service public en charge des travaux d’extension du réseau d’eau potable.
Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu’en fin d’instance.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié .
Délibéré après l'audience du 24 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Rimeu, présidente de chambre,
- M. Rivas, président assesseur,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2026.
Le rapporteur,
C. RIVAS
La présidente,
S. RIMEU
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.