CAA de Paris — 1ère chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Pompes Funèbres Privées a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler, d’une part, l’arrêté du 11 octobre 2022 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés s’est opposé à sa déclaration préalable de travaux n° DP 094 06822M0530 et, d’autre part, l’arrêté n° 094-219400686 20230223 – ARR23P0374URBAM du 24 février 2023 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés l’a mise en demeure d’interrompre les travaux entrepris sur la parcelle cadastrée section CK 73.

Par un jugement nos 2211873, 2303973 du 19 novembre 2025, le tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes après les avoir jointes et avoir admis l’intervention de M. W... dans l’affaire n° 2211873 et refusé d’admettre l’intervention du même dans l’affaire n° 2303973.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 16 janvier 2026 et des mémoires enregistrés le 3 juillet 2026 et le 10 septembre 2026, la société Pompes Funèbres Privées représentée par Me Riquier (SELARL LexCase Société d’avocats), demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement nos 2211873, 2303973 du 19 novembre 2025 du tribunal administratif de Melun ;

2°) d’annuler l’arrêté du 11 octobre 2022 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés s’est opposé à sa déclaration préalable de travaux n° DP 094 06822M0530 et, d’autre part, l’arrêté du 24 février 2023 par lequel il l’a mise en demeure d’interrompre les travaux entrepris sur la parcelle cadastrée section CK 73 ;

3°) d’enjoindre au maire de Saint-Maur-des-Fossés de délivrer le certificat prévu par l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme dans un délai d’un mois à compter de la décision à intervenir assortie d’une astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Maur-des-Fossés le versement d’une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S’agissant de la recevabilité de la requête :
- la requête est recevable dès lors qu’elle ne se borne pas à reproduire ses écritures de première et qu’elle conteste utilement le jugement attaqué ;

S’agissant de la régularité du jugement attaqué :
- le jugement est irrégulier pour avoir omis de statuer sur un moyen, le tribunal administratif de Melun ayant jugé qu’elle n’aurait pas contesté « le bien-fondé des motifs de la décision », alors que ce moyen a été soulevé et débattu ;
- l’intervention de M. C... n’aurait pas dû être admise, ce dernier ne justifiant d’aucun intérêt lui donnant qualité pour agir, qui ne saurait découler de sa qualité de « voisin immédiat du projet », sans recherche s’il justifiait d'une atteinte susceptible d'affecter directement ses conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de sa propriété, et alors en outre qu’il s’est borné à produire une attestation établissant la propriété d’un bien immobilier sis 5, rue Faidherbe sur le territoire de la commune ;

S’agissant de la légalité de la décision en date du 11 octobre 2022
- il bénéficie d’une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, dès lors que le délai d’instruction, qui a commencé à courir le 4 ou le 9 septembre 2022, n’a pas été interrompu par une demande de pièces complémentaires
- la décision est insuffisamment motivée en fait et en droit ;
- les décisions de retrait des décisions tacites de non-opposition à une déclaration préalable, doivent être motivées et précédées d’une procédure contradictoire, dont l’absence l’a privée d’une garantie ;
- elle a été prise par une autorité incompétente pour ce faire, l’arrêté du 10 juillet 2020 donnant délégation à M. H... G..., signataire, n’étant ni joint à la décision ni consultable sur le site internet de la commune et ne prévoyant pas le retrait des décisions d’urbanisme ;
- les motifs retenus dans l’arrêté contesté ne sont pas tirés d’une méconnaissance des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et ne peuvent donc fonder un refus d’autorisation d’urbanisme ;
- les demandes de substitution de motifs sont inopérantes, dès lors que l’administration ne peut utilement présenter une demande de substitution de motifs lorsqu’un refus de délivrer une autorisation d’urbanisme est entaché d’un vice de procédure, et irrecevables, en application du second alinéa de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, comme présentées plus de deux mois après l’enregistrement de la requête ;
- les motifs de l’arrêté sont erronés, dès lors que la commune n’établit pas que l’activité envisagée serait de nature à générer des nuisances liées à la circulation et au stationnement, faute d’assortir à aucun moment ses allégations des précisions utiles ni de produire aucune pièce qui établirait un prétendu risque sur ce point ;
- dès lors, la demande présentée à titre subsidiaire en première instance et tirée de ce que le projet aurait nécessité l’intervention d’un permis de construire ne peut être admise ; en outre, le projet n’emporte aucun changement de destination, car la construction accueillait initialement une association dont les locaux ont bien pour destination un équipement d’intérêt collectif et de services publics ;

S’agissant de la légalité de l’arrêté en date du 24 février 2023 :
- il est insuffisamment motivé ;
- le projet n’emportait aucun changement de destination et il n’était donc pas soumis à l’obtention d’un permis de construire, contrairement à ce qu’a jugé à tort le tribunal administratif ;
- la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable lui permettait de débuter les travaux, s’il fallait considérer que les travaux constatés constituaient des travaux préparatoires, et le maire, qui n’était pas en situation de compétence liée, ne pouvait légalement prendre un arrêté d’interruption des travaux ;
- les travaux constatés ne constituent pas des travaux préalables à une construction mais ont été réalisés à des fins d’étude, demandée par l’ingénieur béton aux fins de réalisation des plans de l’ascenseur, et sont ainsi dissociables des travaux projetés ;

S’agissant des conclusions à fin d’injonction :
- l’annulation du jugement contesté et des décisions litigieuses implique nécessairement que le certificat prévu par l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme lui soit délivré.


Par des mémoires enregistrés le 27 mai 2026, le 11 août 2026 et le 16 septembre 2026, la commune de Saint-Maur-des-Fossés, représentée par Me Cabanes (SELARL Cabanes Avocats), conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :
- la requérante se borne à reproduire ses écritures de première instance sans critiquer utilement le jugement attaqué ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- elle est recevable et fondée à demander que soient substitués aux motifs de l’arrêté litigieux ceux tirés de la méconnaissance, respectivement, de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et des articles R. 421-14, R. 151-27 et R. 151-28 du même code, dès lors que cette demande a déjà été présentée en première instance.


Par un mémoire en défense enregistré le 13 juillet 2026, le ministre de la ville et du logement conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires en intervention enregistrés le 5 juillet 2026 et le 22 septembre 2026, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. W..., représenté par Me Cofflard, conclut à l’admission de son intervention, au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


Il soutient que le projet aurait nécessité l’intervention d’un permis de construire et qu’il y a donc lieu de faire droit à la substitution de motif présentée par la commune.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.


Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Stéphane Diémert,
- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,
- les observations de Me Riquier, avocat de la société Pompes Funèbres Privées, Me Dupeyron, substituant Mme Q... avocat de la commune de Saint-Maur-des-Fossés et Me Cofflard, avocat de M. C....


Une note en délibéré a été présentée le 25 septembre 2026 pour la commune de Saint-Maur-des-Fossés.



Considérant ce qui suit :

1. La société Pompes Funèbres Privées a déposé une déclaration préalable de travaux n° DP 094 06822M0530 pour la création d’une clôture, d’un escalier extérieur et la création d’une cage d’ascenseur sur un immeuble sis 3, rue Faidherbe à Saint-Maur-des-Fossés (Val-de-Marne). Par un arrêté du 11 octobre 2022 le maire de Saint-Maur-des-Fossés s’est opposé aux travaux déclarés. Le 1er février 2023, un agent commissionné par le maire de Saint-Maur-des-Fossés a constaté que des travaux étaient exécutés en l’absence d’autorisation préalable et, par un courrier du 7 février 2023 le maire a informé la société pétitionnaire de son intention de prendre un arrêté interruptif de travaux sur le fondement de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, qu’il a pris, au nom de l’État, le 24 février 2023. La société Pompes Funèbres Privées a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler, d’une part, l’arrêté du 11 octobre 2022 et, d’autre part, l’arrêté du 24 février 2023. Elle relève appel devant la Cour du jugement du 19 novembre 2025 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté ces demandes après les avoir jointes.








Sur l’intervention de M. Négroni :

2. Est recevable à former une intervention devant le juge du fond toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige. En l’espèce, la qualité de voisin immédiat du projet, qui n’est pas sérieusement contestée, confère à M. C... un intérêt suffisant pour intervenir à l’instance au soutien de la défense de la commune de Saint-Maur-des-Fossés. Son intervention doit donc être admise.


Sur la recevabilité de la requête d’appel :

3. Contrairement à ce que soutient la société requérante, la requête d’appel ne se borne pas à reproduire ses écritures de première mais conteste effectivement tant la régularité du jugement attaqué que la légalité de l’arrêté litigieux en articulant à son encontre de nouveaux moyens. Elle est donc recevable.


Sur la régularité du jugement attaqué :

4. En premier lieu, la société requérante soutient que le jugement est irrégulier pour avoir omis de statuer sur un moyen, le tribunal administratif de Melun ayant jugé qu’elle n’aurait pas contesté « le bien-fondé des motifs de la décision », alors que ce moyen a été soulevé et débattu.

5. Il ressort clairement des écritures de première instance de la société requérante, présentées par ministère d’avocat, que, comme l’ont à bon droit relevé les premiers juges, elle n’a pas expressément soulevé de moyen contestant les éléments de fait et de droit retenus par le maire de Saint-Maur-des-Fossés pour fonder l’arrêté litigieux mais s’est bornée à invoquer l’insuffisance de motivation dudit arrêté, sa « contradiction avec la décision implicite de non-opposition du 4 septembre 2022 », son illégalité « au regard de l’arrêté préfectoral du 2 décembre 2022 autorisant la création d’une chambre funéraire », la méconnaissance des dispositions de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen et des stipulations de l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne, et à faire valoir qu’il a été pris en situation de « conflit d’intérêt ». Par suite, la société requérante ne peut sérieusement soutenir que le tribunal administratif aurait ainsi statué irrégulièrement en omettant d’examiner un moyen qui n’était même pas soulevé.

6. En second lieu la société requérante soutient que l’intervention de M. C... n’aurait pas dû être admise, ce dernier ne justifiant d’aucun intérêt lui donnant qualité pour agir, qui ne saurait découler de sa qualité de « voisin immédiat du projet » sans rechercher s’il justifiait d'une atteinte susceptible d'affecter directement ses conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de sa propriété, et alors en outre qu’il s’est borné à produire une attestation établissant la propriété d’un bien immobilier sis au 5, rue Faidherbe sur le territoire de la commune.

7. Comme il a été dit au point 2, dès lors qu’est recevable à former une intervention devant le juge du fond toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige, la qualité de voisin immédiat du projet, qui n’est pas sérieusement contestée, conférait à M. C... un intérêt suffisant pour intervenir à l’instance. Ainsi, et en tout état de cause, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier pour avoir admis cette intervention.



8. Les moyens tirés de l’irrégularité du jugement attaqué doivent donc être écartés.


Sur la légalité de l’arrêté du 11 octobre 2022 :

En ce qui concerne le cadre du litige :

9. D’une part, aux termes de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme : « Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ». Selon l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme « Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ». L’article R. 423-23 du même code dispose que : « Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (…) ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Selon l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Aux termes de l’article R. 423-41 du même code dans sa rédaction alors applicable : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. ». Enfin, l’article R. 4241 du même code dispose que : « À défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (…) ». Il résulte de ces dispositions qu'à défaut de notification d'une décision d'opposition dans le délai prévu par cet article, l'auteur d'une déclaration de travaux bénéficie d'une décision implicite de non-opposition. Ainsi, la notification ultérieure d'une décision d'opposition, même prise avant l'expiration du délai d'acquisition d'une décision implicite de non-opposition, s'analyse comme un retrait de cette décision implicite.

10. D’autre part, l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme dispose que : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable (…) tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. / Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ».

11. Il résulte des pièces du dossier, et notamment de la mention portée sur le formulaire CERFA de dépôt de la demande par la société pétitionnaire, que cette demande, datée du 3 août 2022 a été reçue dans les services municipaux le 9 août suivant. S’il est constant que la lettre, en date du 31 août 2022, demandant des pièces complémentaires a été notifiée le 6 septembre suivant à la société pétitionnaire, la commune n’établit pas, comme le soutient ladite société, que l’agent communal signataire dudit courrier avait effectivement reçu délégation de signature à cette fin. Il s’ensuit que cette demande de pièces complémentaires n’a pu avoir pour effet d’interrompre le délai d’instruction d’un mois, lequel a ainsi expiré le 9 septembre 2022, date à laquelle est née, par l’effet des dispositions précitées de l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme, une décision tacite de non-opposition aux travaux objets de la déclaration préalable du 9 août 2022. L’arrêté litigieux du 11 octobre 2022 ne peut dès lors être regardé que comme portant retrait de cette décision implicite de non-opposition, qui est créatrice de droits.

En ce qui concerne la légalité externe :

12. En premier lieu, la société requérante soutient que l’arrêté litigieux est insuffisamment motivé.

13. En vertu du 4° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, doivent être motivées les décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits et, en vertu de l’article L. 211-5 du même code, cette motivation doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ; elle doit permettre à son destinataire d’en comprendre immédiatement, à sa seule lecture, les motifs et, s’agissant comme en l’espèce du retrait d’une autorisation d’urbanisme, elle doit attester de la prise en compte par l'autorité compétente, au vu de la teneur du projet, de l'ensemble des critères prévus par la loi.

14. Il ressort des termes de l’arrêté litigieux que son auteur a, au visa du « code général des collectivités territoriales » et des « articles L. 421-4 et L. 421-6 et suivants » et « R. 421-9 et R. 423-1 et suivants » du code de l’urbanisme, exposé, d’une part, que l’activité envisagée pour le projet « est de nature à générer des nuisances liées à la circulation et au stationnement » et d’autre part, que le conseil municipal « a émis un avis défavorable au projet de création d’une 2ème chambre funéraire » sur le territoire de la commune.

15. D’une part, le visa de l’ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales ne saurait, eu égard à l’absence de toute autre précision sur les dispositions précises de ce code que l’autorité communale a entendu mettre en œuvre, être regardé comme permettant à son destinataire de comprendre immédiatement, à sa seule lecture, les motifs de droit sur lesquels le maire a fondé l’arrêté litigieux.

16. D’autre part, les motifs rappelés au point 14 sont sans aucun lien avec les dispositions législatives et réglementaires visées, de sorte que la motivation de l’arrêté litigieux ne peut être regardée comme satisfaisant aux exigences rappelées au point 13.

17. Le moyen doit donc être accueilli.

18. En deuxième lieu, la société requête soutient que l’arrêté litigieux est intervenu sans avoir été précédé d’une procédure contradictoire, dont l’absence en l’espèce l’a privée d’une garantie.

19. D’une part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». L’article L. 122-1 du même code dispose que : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. ».


20. D’autre part, le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration constitue une garantie pour le titulaire d’une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable que l’autorité administrative entend rapporter.

21. Il est constant que l’arrêté litigieux a procédé au retrait de la décision implicite née le 9 septembre 2022, qui est créatrice de droits et doit donc être motivée au sens et pour l’application des dispositions précitées. Il ressort des pièces du dossier que cet arrêté a été pris sans que la société pétitionnaire ne soit appelée à présenter ses observations dans le cadre d’une procédure contradictoire préalable.

22. Le moyen doit donc être accueilli.

23. En troisième et dernier lieu, la société requérante soutient que l’arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente.

24. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le signataire de l’arrêté litigieux, M. G..., deuxième adjoint au maire, avait reçu délégation de signature de ce dernier aux fins notamment de « « … préparer, instruire, et exécuter les actes de toute nature, prendre des décisions et procéder à toutes les actions relevant de la compétence du maire et relatifs : / à l’urbanisme » et notamment pour signer la « délivrance des autorisations prévues par le code de l’urbanisme » et « la gestion et le suivi des contentieux des autorisations d’urbanisme », cette dernière mention devant être regardée comme concernant aussi le retrait desdites autorisations par un arrêté n° DGS014 du 10 juillet 2020, qui a été, le même jour, transmis au représentant de l’État et affiché et qui a été ultérieurement publié au recueil des actes administratifs de la commune. L’arrêté litigieux a ainsi pu entrer légalement en vigueur alors qu’à la date de la signature, les dispositions de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à celle issue de l’ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021 portant réforme des règles de publicité, d'entrée en vigueur et de conservation des actes pris par les collectivités territoriales et leurs groupements, n’imposaient pas la publication de tels actes sur le site internet des communes de plus de 3 500 habitants.

25. Le moyen doit donc être écarté.


En ce qui concerne la légalité interne :

26. En premier lieu, la société requérante soutient que l’arrêté est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que, d’une part, les motifs y exposés ne sont pas tirés d’une méconnaissance des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et ne peuvent donc fonder un refus d’autorisation d’urbanisme et que, d’autre part, ces mêmes motifs sont erronés, la commune n’établissant pas que l’activité envisagée serait de nature à générer des nuisances liées à la circulation et au stationnement, ni n’assortissant à aucun moment ses allégations des précisions utiles ou ne produisant aucune pièce qui établirait un prétendu risque sur ce point.

27. D’une part, il ressort des termes mêmes de l’arrêté litigieux, pris au visa a visé du code général des collectivités territoriales et des « articles L. 421-4 et L. 421-6 et suivants » et « R. 421-9 et R. 423-1 et suivants » du code de l’urbanisme, que le maire de Saint-Maur-des-Fossés s’est cru légalement fondé à retirer la décision tacite de non opposition à déclaration préalable au motif que l’activité envisagée pour le projet « est de nature à générer des nuisances liées à la circulation et au stationnement » et que le conseil municipal « a émis un avis défavorable au projet de création d’une 2ème chambre funéraire » sur le territoire de la commune.

28. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme, applicable aux déclarations préalables en vertu de l’article L. 424-3 du même code et par voie de conséquence aux décisions de retrait d’une décision de non-opposition : « Le permis de construire (…) ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. ».

29. Ni les dispositions invoquées du code de l’urbanisme, ni celles, relevant d’une législation distincte, du code général des collectivités territoriales relatives aux opérations funéraires, ne pouvaient en l’espèce légalement fonder l’arrêté litigieux. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit donc être accueilli.

30. D’autre part, si le maire de Saint-Maur-des Fossés fait valoir en défense que la localisation du projet et les caractéristiques de la voirie particulièrement étroite desservant le site, dans un quartier résidentiel et une zone fortement urbanisée avec un faible nombre places de stationnement, sont de nature à accroître temporairement la congestion dans les zones avoisinantes, il ne conteste pas les nombreux éléments factuels exposés par la requérante, et d’ailleurs dont il ressort que la chambre funéraire sera située dans une zone urbaine comportant des activités artisanales, industrielles et de services, que le projet ne modifie en rien le volume du bâtiment, ni sa capacité d’accueil, que l’association occupant jusqu’alors les locaux en cause réservait les places de parking à ses employés tandis que sept places de parking de la chambre funéraire seront destinées aux familles, augmentant ainsi le nombre de places disponibles pour les visiteurs, que le projet prévoit six places de stationnement ordinaires et une place de stationnement handicapé ainsi qu’une place pour le véhicule funéraire, et ne supprime donc aucun emplacement existant, que l’activité qui sera exercée par elle dans l’immeuble n’est donc pas susceptible d’entraîner un nombre plus important de visiteurs utilisant une voiture, que la commune n’établit pas qu’il en ira autrement, de surcroît dans un quartier où ne sont implantés que des commerces de proximité dont les clients sont des piétons, qu’en outre se trouvent à proximité 426 places de stationnements, en zone bleue, ainsi que trois autres places dans les locaux de son agence, que le quartier ne manque d’ailleurs pas de places de stationnement ainsi que le démontre la délivrance aux commerçants alentour d’autorisations d’installation de terrasses sur des emplacements de stationnement, que le maire de la commune a autorisé la construction de deux immeubles dans le quartier, qu’il existe déjà une structure importante de transports en commun permettant la desserte de la commune par quatre gares du RER A, que le lieu d’implantation du projet est également accessible en bus via le réseau RATP et le réseau SITUS/TRANSDEV et qu’est en cours d’installation la ligne 15 du Grand Paris express, et qu’enfin, la chambre funéraire déjà présente sur le territoire de la commune ne génère pas une augmentation de trafic notable et ne dispose pas d’un nombre supérieur de places de stationnement à celles du projet litigieux. Dans ces conditions, le maire a entaché l’arrêté litigieux d’une erreur d’appréciation.

31. En second lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

32. D’une part, et en tout état de cause, une substitution de motifs ne peut être demandée au juge de l'excès de pouvoir que par l'administration auteur de la décision attaquée. Les écritures de M. C..., qui intervient au soutien de la défense de la commune et qui fait valoir que les travaux objet de la déclaration préalable auraient dû faire l’objet d’un permis de construire doivent en réalité être regardées comme demandant à la Cour de procéder à une substitution de motif. Une telle demande ne peut dès lors qu’être rejetée.

33. D’autre part, l'administration ne peut utilement demander la substitution au motif illégal retenu par la décision contestée d'autres motifs dès lors que la décision est illégale pour une irrégularité de procédure.

34. Dès lors, et sans même qu’il soit besoin de statuer sur son caractère tardif au regard des dispositions du second alinéa de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme issues du 5° du I de l’article 26 de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement, il ne peut être fait droit à cette substitution de motifs, qui ne pouvait être utilement demandée.

35. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 11 octobre 2022 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés s’est opposé à sa déclaration préalable de travaux. Il y a donc lieu de prononcer l’annulation de cet arrêté et, dans cette mesure, du jugement attaqué.


Sur la légalité de l’arrêté du 24 février 2023 :

36. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. (…) Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal ». Aux termes de l’article L. 480-2 du même code : « L'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel.(…) Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. (…) Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager, le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l'arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. (…) ». Aux termes de l’article L. 480-4 dudit code : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé (…) ». Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d’un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l’interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas. En outre, les dispositions du dixième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme prévoyant que le maire doit ordonner l’interruption de travaux entrepris sans permis de construire, celui-ci est nécessairement conduit, lorsqu’il entend faire usage de ces dispositions au motif que les travaux de construction réalisés par le titulaire d’un permis de construire sur le terrain d’assiette du projet ne sont pas autorisés, à confronter ces travaux à l’autorisation délivrée et se livre ainsi à une appréciation des faits. Dès lors, il ne se trouve pas, pour prescrire l’interruption de ces travaux sur ce fondement, en situation de compétence liée.

37. En premier lieu, la société requérante soutient que l’arrêté litigieux est insuffisamment motivé.

38. En vertu du 1° l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, doivent être motivées les décisions qui constituent une mesure de police et, ainsi qu’il a été dit au point 13, cette motivation, qui doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision, doit permettre à son destinataire d’en comprendre immédiatement, à sa seule lecture, les motifs.

39. Il ressort des termes mêmes de l’arrêté litigieux qu’il comporte le visa, notamment, des articles L. 480-1, L. 480-2 et L. 480-4 du code de l’urbanisme et qu’il mentionne la réalisation, sans autorisation, de travaux correspondant à la déclaration préalable. Il est ainsi suffisamment motivé au regard des exigences rappelées au point précédent.

40. Le moyen doit donc être écarté.

41. En deuxième lieu, la société requérante soutient que le projet n’était pas soumis à l’obtention d’un permis de construire puisqu’il n’emportait aucun changement de destination des locaux, contrairement à ce qu’a jugé à tort le tribunal administratif, et que la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable dont elle était titulaire permettait ainsi de débuter les travaux.

42. La légalité d’une autorisation d’urbanisme ne peut être contestée à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir formé contre l’arrêté interruptif de travaux pris après l’expiration du délai de trois mois durant lequel elle peut être retirée.

43. En l’espèce, les premiers juges, après avoir, dans le cadre de l’instance relative à la légalité de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, statué sur les moyens qui leur étaient présentés sans qu’il soit besoin d’examiner la demande de substitution de motif tirée de ce que la nature du projet nécessitait en réalité le dépôt d’une demande de permis de construire, ont, dans le cadre de l’instance relative à la légalité de l’arrêté interruptif de travaux, accueilli un moyen de défense, d’ailleurs présenté par la commune en sa qualité d’intervenante, reprenant la substance de la demande de substitution de motif traitée par prétérition. Ils ont, ainsi, statué sur la légalité de la décision de non-opposition à déclaration préalable dans le cadre d’une instance à l’occasion de laquelle cette légalité ne pouvait plus être remise en cause.

44. Par ailleurs, le maire de la commune de Saint-Maur-des-Fossés ne pouvait légalement, après avoir relevé que les travaux en cause correspondent à ceux nécessaires à la mise en œuvre du projet faisant l’objet du dossier de déclaration préalable, se fonder sur l’absence de toute autorisation d’urbanisme pour ordonner la suspension des travaux, alors que, comme il a déjà été dit, la société pétitionnaire bénéficiait d’une décision tacite de non-opposition née le 9 septembre 2022.

45. En troisième et dernier lieu, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de justice administrative, aucun des autres moyens articulés à l’encontre de l’arrêté litigieux n’est, en l’état de l’instruction, de nature à fonder son annulation.

46. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est également fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 24 février 2023 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés l’a mise en demeure d’interrompre les travaux entrepris sur la parcelle cadastrée section CK 73.

47. Par suite, il y a lieu de prononcer l’annulation des articles 3 et 4 du jugement attaqué.


Sur les conclusions à fin d’injonction :

48. L’article R. 424-13 du code de l’urbanisme dispose que : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ».

49. Dès lors que le délai de trois mois prévu à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, pendant lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés disposait de la possibilité de retirer la décision de non-opposition à déclaration préalable est désormais expiré, l'annulation du retrait de ladite décision implique nécessairement que l'administration délivre le certificat prévu par les dispositions précitées de l'article de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, que cette annulation ait été prononcée pour un vice de légalité externe ou interne. Il y a donc lieu de lui enjoindre d’y procéder dans le délai d’un mois à compter de la mise à disposition du présent arrêt.


Sur les frais de l’instance :

50. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune Saint-Maur-des-Fossés, qui succombe dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice.

51. M. C..., qui n’a pas la qualité de partie à l’instance, ne peut davantage invoquer le bénéfice de ces mêmes dispositions.


52. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune Saint-Maur-des-Fossés le versement à la société requérante de la somme de 2 000 euros qu’elle réclame sur ce même fondement.



DÉCIDE :


Article 1er : L’intervention de M. A... C... est admise.

Article 2 : Les articles 3 et 4 du jugement nos 2211873, 2303973 du 19 novembre 2025 du tribunal administratif de Melun sont annulés.

Article 3 : L’arrêté du 11 octobre 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Maur-des-Fossés a retiré la décision tacite, née le 9 septembre 2022, de non-opposition à déclaration préalable n° DP 094 06822M0530 présentée par la société Pompes funèbres privées pour la création d’une clôture, d’un escalier extérieur et la création d’une cage d’ascenseur sur un immeuble sis 3, rue Faidherbe, est annulé.

Article 4 : L’arrêté n° 094-219400686 20230223 – ARR23P0374URBAM du 24 février 2023 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés a mis en demeure la société Pompes funèbres privées d’interrompre les travaux entrepris sur la parcelle cadastrée section CK 73, est annulé.

Article 5 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Maur-des-Fossés de délivrer à la société Pompes funèbres privées le certificat, prévu article R. 424-13 du code de l’urbanisme, attestant de la délivrance d’une autorisation tacite, née le 9 septembre 2022, de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 094 06822M0530.

Article 6 : La commune de de Saint-Maur-des-Fossés versera à la société Pompes funèbres privées une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 7 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de la Saint-Maur-des-Fossés et de M. C... fondées sur l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.



















Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pompes funèbres privées, à la commune de Saint-Maur-des-Fossés, au ministre de la ville et du logement et à M. A... C....
Copie en sera adressée au préfet du Val-de-Marne.



Délibéré après l’audience du 24 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Ivan Luben, président de chambre,
- M. Stéphane Diémert, président-assesseur,
- Mme Hélène Brémeau-Manesme, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 octobre 2026.





Le rapporteur,
S. DIÉMERT

Le président,
I. LUBEN





La greffière,
C. POVSE

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.