Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Monsieur G... Q... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 23 décembre 2021 par lequel le maire de la commune de Vélieux a refusé, au nom de l’Etat, de lui délivrer un permis de construire pour la construction d’une habitation, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux contre cet arrêté.
Par un jugement n° 2202869 du 6 juin 2024, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 juillet 2024 et 8 juillet 2025, M. G... Q..., représenté par Me Conquet, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 6 juin 2024 ;
2°) d’annuler l’arrêté du maire de Vélieux en date du 23 décembre 2021 portant refus de permis de construire, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux en date du 19 avril 2022 ;
3°) d’enjoindre au préfet de l’Hérault et au maire de Vélieux de lui délivrer, au nom de l’Etat, le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat et de la commune de Vélieux, la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.
Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :
• l’arrêté du 23 décembre 2021 refusant la délivrance du permis de construire est entaché d’un défaut de motivation ;
• en application des dispositions combinées des articles R. 423-22 et R. 423-38 du code de l’urbanisme, le maire de Vélieux ne pouvait lui opposer le caractère incomplet de la demande de dossier de permis de construire en l’absence de pièce complémentaire ;
• l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation quant aux conditions fixées par l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme puisque le projet de construction est desservi par un chemin communal et un accès privé de 2 m 80 de large, accès principal à la construction, ce qui est suffisant au regard des dispositions précitées du code de l’urbanisme ;
• la décision portant refus de délivrance du permis de construire est entachée d’une erreur d’appréciation en ce qu’elle retient à tort que la parcelle du pétitionnaire est un massif boisé, soumis de ce fait à une autorisation de défrichement et, en tout état de cause, la taille de la parcelle étant inférieure au seuil fixé par les dispositions du 1° de l’article L. 342-1 du code forestier, elle n’est pas soumise à une autorisation de défrichement ;
• c’est à tort que dans la décision rendue sur le recours gracieux, la commune de Vélieux a invoqué les dispositions de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme et le tribunal administratif de Montpellier a commis une erreur de droit en jugeant que la construction projetée ne serait pas réalisée en continuité de l’urbanisation existante ;
• le classement de la parcelle en cause en zone d’aléa moyen pour le risque incendie après le porter à connaissance de la direction départementale des territoires et de la mer de l’Hérault en date de décembre 2021 est purement informatif et ne peut motiver un refus de permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme et, en tout état de cause, cette analyse des services de l’Etat est erronée dans la mesure où la parcelle cadastrée sous le n° B 56 est bien accessible, comme la parcelle voisine qui ne fait pas l’objet du même classement et sur laquelle sont pourtant construites deux maisons.
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 avril 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par M. Q... ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 9 juillet 2025, la clôture d’instruction a été fixée dans cette affaire au 30 juillet 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
• le code forestier ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Zabka, rapporteur,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
• et les observations de Me Conquet, représentant M. Q..., requérant.
Considérant ce qui suit :
1. M. Q... a déposé le 4 avril 2021, auprès des services de la commune de Vélieux (Hérault), une demande de permis de construire pour la construction d’une maison d’habitation de 64 m2 sur la parcelle cadastrée section B n° 56. Par un arrêté du 23 décembre 2021, le maire de Vélieux, agissant au nom de l’Etat, a refusé d’accorder le permis sollicité par M. Q.... Ce dernier a formé contre cette décision un recours gracieux en date du 17 février 2022, rejeté le 14 avril 2022. M. Q... relève appel du jugement n° 2202869 du 6 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ces décisions.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne les motifs de l’arrêté attaqué :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l'urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / (…) ».
2. L’arrêté du 23 décembre 2021 du maire de Vélieux vise le code de l’urbanisme et notamment son article R. 111-5, rappelle la situation géographique du site d’implantation du projet et la surface de planchée créée et mentionne que le projet ne respecte pas les dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme en ce qu'il n'est pas desservi par une voie ayant les caractéristiques suffisantes pour le passage notamment des véhicules de secours. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté contesté doit être écarté.
3. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-5 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic ». Les conditions de desserte d’un projet de construction doivent être appréciées, d’une part, au regard de l’importance de ce dernier, de sa destination ou des aménagements envisagés, mais aussi, d’autre part, au regard des risques que présentent les accès pour la sécurité des usagers des voies publiques ou des personnes qui les utilisent, compte tenu notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de la densité du trafic.
4. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est desservi par un chemin privé d'environ 180 mètres de longueur, le reliant à la route départementale n° 179. Ce chemin en terre, recouvert d'herbe rase, présente une largeur de 4 mètres tant à son débouché, sur la route départementale, qu’en son point le plus étroit. Il n'est pas contesté qu'une aire de retournement d'un diamètre de 6 mètres est aménagée à l'extrémité de la parcelle en cause. Si le maire de la commune de Vélieux et le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation soutiennent en défense que ces caractéristiques rendraient difficile la circulation des véhicules, en particulier des engins de lutte contre l'incendie, il ne ressort pas des pièces du dossier que la largeur ainsi constatée serait insuffisante à cet égard, compte tenu notamment de l'importance limitée du projet de construction envisagé, lequel porte sur une maison individuelle de 64 m² de surface de plancher. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le débouché du chemin sur la route départementale présenterait, en lui-même, un risque pour la sécurité des usagers. Dans ces conditions, M. Q... est fondé à soutenir que le maire de Vélieux a entaché sa décision d'une erreur d’appréciation en opposant à sa demande de permis de construire le motif de refus tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme.
5. En troisième et dernier lieu, si l’arrêté en litige fait état de ce que « le dossier souffre d'un manque de pièces, notamment une autorisation de défrichement mais qu'il est toutefois suffisamment constitué pour pouvoir statuer sur la demande », il est constant que cette simple mention ne constitue pas un motif de rejet opposé à M. Q..., de telle sorte que le moyen par lequel le requérant le conteste en soutenant que le maire ne pouvait lui opposer le caractère incomplet de son dossier est sans incidence sur la légalité de l’acte attaqué.
En ce qui concerne les demandes de substitution de motif :
6. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
7. Pour la première fois en défense, dans le cadre de la première instance, le préfet de l’Hérault a fait valoir que la demande de permis de construire déposée par M. Q... méconnaît les dispositions des articles R. 111-2, L. 122-5 et L. 425-6 du code de l’urbanisme et qu’elle aurait dû être précédée d’une autorisation de défrichement.
8. Aux termes de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme : « L’urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants, sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes (…) ». L’article L. 122 5-1 du même code prévoit que : « Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux. ». Aux termes de l’article L. 122-6 de ce code : « Les critères mentionnés à l'article L. 122-5-1 sont pris en compte : / (...) b) Pour l'interprétation des notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale ».
9. Il résulte de ces dispositions que l’urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d’urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les « groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants » et qu’est ainsi possible l’édification de constructions nouvelles en continuité d’un groupe de constructions traditionnelles ou d’un groupe d’habitations qui, ne s’inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L’existence d’un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l’existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble.
10. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Vélieux est classée en zone de montagne et que le projet de construction est situé dans un espace boisé, distant de 46 mètres du centre-bourg de la commune, situé au sud de la parcelle d’assiette du projet et de 37 mètres d’une première habitation isolée située au nord-est. Celle-ci est d’ailleurs séparée du projet par une végétation dense, comme en attestent les photos satellites produites au dossier par les parties. La parcelle devant accueillir le projet de construction, d’une superficie de 3 910 m2, est constituée d’arbres et végétaux divers, à l’exception d’une construction de taille limitée à son extrémité sud. Eu égard au faible nombre de constructions existantes au nord du projet et à leur faible densité, la parcelle d’assiette du projet en litige ne peut être considérée comme située en continuité de l’urbanisation existante au sens des dispositions précitées. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme, opposé pour la première fois en défense par le préfet de l’Hérault dans le cadre de la première instance, est de nature à justifier le refus de permis de construire.
11. Il résulte de l’instruction que le maire de Vélieux, agissant au nom de l’Etat, aurait pris la même décision s’il s’était fondé initialement sur le motif, cité au point 11 du présent arrêt, tiré de la violation de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme, qui ne prive le pétitionnaire appelant d’aucune garantie procédurale. Dès lors, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres motifs invoqués à titre de substitution par le préfet de l’Hérault, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif présentée par cette autorité.
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. Q... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :
13. Le présent arrêt, qui rejette la demande du requérant tendant à l’annulation des décisions en litige, n’appelle aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par l’intéressé doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. Q... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. La commune n’étant pas partie s’agissant d’un permis délivré au nom de l’Etat, les conclusions présentées sur le même fondement à son encontre ne peuvent également qu’être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. Q... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. G... Q... et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera dressée à la préfète de l’Hérault.
Délibéré après l’audience du 1er octobre 2026 à laquelle siégeaient :
M. Grimaud, président,
Mme Restino, présidente-assesseure,
M. Zabka, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2026.
Le rapporteur,
N. Zabka
Le président,
P. Grimaud
La greffière,
R. Brun
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.