Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier, d’une part, d’annuler la décision du 17 mai 2021 par laquelle le maire de la commune de Mas-de-Londres a tacitement rejeté sa demande de permis de construire une maison individuelle, la décision du 19 août 2021 rejetant son recours gracieux contre cette décision et la décision du 2 septembre 2021 par laquelle ledit maire a refusé de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite et, d’autre part, d’enjoindre audit maire de lui délivrer un tel certificat.
Par un jugement n° 2105531 du 23 mai 2024, le tribunal administratif de Montpellier a, en son article 1er, annulé la décision du 17 mai 2021 portant retrait de permis de construire tacite, la décision du 19 août 2021 rejetant le recours gracieux de M. B... et la décision du 2 septembre 2021 portant refus de délivrer un certificat de permis de construire tacite, en son article 2, enjoint au maire de la commune de Mas-de-Londres de délivrer à M. B... le certificat prévu par les dispositions de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme, correspondant au projet tel que déposé le 18 mars 2021, dans le délai d’un mois, en son article 3, mis à la charge de la commune de Mas-de-Londres le versement d’une somme de 1 500 euros à M. B... au titre de l’article L. 761-1 code de justice administrative et, en son article 4, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la cour :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 18 juillet 2024, le 3 juin 2025 et le 9 septembre 2025, la commune de Mas-de-Londres, représentée par Me Bézard, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Montpellier ;
3°) de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande de première instance était irrecevable dès lors que la décision du 17 mai 2021 portant refus de permis de construire est purement confirmative d’un précédent arrêté de refus de permis de construire du 9 juillet 2020 devenu définitif ;
- le refus de permis de construire pouvait légalement être fondé sur le motif tiré de ce que le maire se trouvait en situation de compétence liée à l’égard de l’avis conforme défavorable du préfet de l’Hérault du 15 mai 2020 ;
- à titre subsidiaire, le maire était en situation de compétence liée pour retirer le permis de construire tacite.
Par trois mémoires en défense, enregistrés le 5 mars 2025, le 2 juillet 2025 et le 23 septembre 2025, M. B..., représenté par Me Pion-Riccio, conclut au rejet de la requête, à l’annulation de la décision du maire de Mas-de-Londres du 17 mai 2021 portant refus tacite de permis de construire ainsi que de la décision du 19 août 2021 rejetant son recours gracieux et de la décision du 2 septembre 2021 portant refus de délivrer un certificat de permis de construire tacite, à ce qu’il soit enjoint audit maire de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite dans un délai de quinze jours à compter de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, enfin, à ce que le versement d’une somme de 5 000 euros soit mis à la charge de la commune de Mas-de-Londres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 9 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 octobre 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Après avoir entendu au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Restino, présidente assesseure, rapporteure,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- les observations de Me Tardami, représentant la commune de Mas-de-Londres, appelante,
- et les observations de Me Bardoux, représentant M. B..., défendeur.
Considérant ce qui suit :
1. M. B... a déposé, le 13 janvier 2021, une demande de permis de construire une maison individuelle de plain-pied d’une superficie de 135 mètres carrés avec un garage accolé sur la parcelle cadastrée section ... à Mas-de-Londres (Hérault). Le 8 février 2021, la commune a adressé à M. B... une demande de pièces complémentaires. Le 18 mars 2021, M. B... a déposé des pièces complémentaires. Le 17 mai 2021, le maire de Mas-de-Londres a tacitement rejeté sa demande au motif qu’il n’avait pas produit l’ensemble des pièces manquantes. Le 5 juillet 2021, M. B... a formé un recours gracieux contre cette décision, qui a été rejeté par une décision du 19 août 2021. Le 31 août 2021, il a demandé au maire de Mas-de-Londres de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite. Par une décision du 2 septembre 2021, le maire de Mas-de-Londres a rejeté cette demande. La commune de Mas-de-Londres relève appel du jugement du 23 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a, en son article 1er, annulé la décision du 17 mai 2021 portant retrait de permis de construire tacite, la décision du 19 août 2021 rejetant le recours gracieux de M. B... et la décision du 2 septembre 2021 refusant la délivrance d’un certificat de permis de construire tacite, en son article 2, enjoint au maire de Mas-de-Londres de délivrer à M. B... le certificat prévu par les dispositions de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme dans le délai d’un mois suivant la notification du jugement, correspondant au projet tel que déposé le 18 mars 2021, en son article 3, mis à la charge de la commune de Mas‑de‑Londres le versement d’une somme de 1 500 euros à M. B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et, en son article 4, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la commune appelante à la demande de première instance :
2. L’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / (…) ». Une décision dont l’objet est le même que celui d’une décision antérieure revêt un caractère confirmatif dès lors que ne s’est produit entretemps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l’appréciation des droits ou prétentions en litige. Les conclusions tendant à l’annulation d’une décision confirmative sont irrecevables lorsque la décision initiale est devenue définitive.
3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 9 juillet 2020, le maire de Mas-de-Londres a rejeté une précédente demande de permis de construire une maison sur la parcelle cadastrée section ... présentée le 12 mai 2020 par l’intimé. Toutefois, la commune appelante ne justifie pas de la notification de cet arrêté à l’intimé. Ainsi, l’arrêté du 12 mai 2020 n’était pas devenu définitif lorsque M. B... a saisi le tribunal administratif en vue d’obtenir l’annulation de la décision tacite de rejet du maire Mas-de-Londres du 17 mai 2021, de telle sorte que cette décision ne saurait en tout état de cause être regardée comme confirmative du refus de permis de construire intervenu le 9 juillet 2020.
4. En second lieu, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». Selon l’article L. 424-2 du même code : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction ».
5. Il résulte de ces dispositions et de celles des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme prises pour leur application qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non‑opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.
6. A ce titre, l’article R. 431-4 du code de l’urbanisme prévoit que : « La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 (…) / Pour l’application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu’il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente ».
7. Par ailleurs, aux termes de l’article R. 423-23 du même code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : / (…) b) Deux mois pour (…) les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle (…) » et aux termes de son article R. 423-39 : « L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ».
8. Il ressort des pièces du dossier que la demande de pièces complémentaires adressée à l’intimé le 8 février 2021 portait sur l’incohérence du formulaire de demande de permis quant à la surface de plancher créée, le caractère incomplet du plan de masse des constructions quant à l’emprise de la servitude de passage pour accéder au domaine public, l’absence de l’attestation de conformité du projet d’installation d’assainissement non collectif, du formulaire attestant de la prise en compte de la réglementation thermique et de l’arrêté autorisant la division foncière en vue de construire sur le lot assiette du projet.
9. D’une part, il est constant que l’intimé a transmis, le 18 mars 2021, à la commune appelante le formulaire de demande de permis de construire purgé de son incohérence quant à la surface de plancher créée, un plan de masse indiquant l’emplacement de la servitude de passage permettant d’accéder à une voie ouverte à la circulation publique, l’attestation de conformité du projet d’installation d’assainissement non collectif et le formulaire attestant de la prise en compte de la réglementation thermique. D’autre part, si l’intimé n’a pas produit l’arrêté autorisant la division foncière du terrain d’assiette du projet, cette pièce n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Ainsi, le délai d’instruction de deux mois prévu par les dispositions précitées du b) de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme a commencé à courir à compter du 18 mars 2021, conformément aux dispositions précitées du c) de l’article R. 423-39 du même code.
10. La commune appelante n’établissant ni même n’alléguant que la première présentation du pli recommandé contenant la décision du maire de Mas-de-Londres du 17 mai 2021 signifiant à M. B... le rejet tacite de sa demande de permis de construire serait intervenue avant la naissance, le 18 mai 2021, du permis tacite dont M. B... était titulaire au terme de la procédure exposée au point 9 du présent arrêt, cette décision doit être regardée comme procédant au retrait du permis tacitement acquis à M. B....
11. Il en résulte que la décision du 17 mai 2021 du maire de Mas-de-Londres n’a pas le même objet que son arrêté du 9 juillet 2020 rejetant la précédente demande de permis de construire de M. B... et qu’elle ne saurait dès lors, pour ce motif également, être regardée comme confirmative de l’arrêté du 9 juillet 2020.
12. Par suite, la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance de M. B... doit être écartée.
En ce qui concerne l’existence d’une situation de compétence liée du maire de Mas‑de‑Londres :
13. Lorsque la délivrance d’une autorisation d’urbanisme est subordonnée à l’avis conforme d’une autre autorité, le refus d’un tel accord s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation. Par suite, lorsque la demande qui a fait l’objet d’un refus d’accord a donné lieu à une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou à un permis de construire, d’aménager ou de démolir tacites, l’autorité compétente pour statuer sur cette demande est tenue, dans le délai de trois mois prévu à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, de retirer la décision de non opposition ou d’autorisation tacite intervenue en méconnaissance de ce refus.
14. Aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : « Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) sur une partie du territoire communal non couvert par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu ; (…) ». Ces dispositions imposent au maire ou au président de l’établissement de coopération intercommunale de consulter pour avis conforme le préfet. Aux termes de l’article L. 111-3 du même code : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». L’article L. 111-4 de ce code énumère les exceptions à cette règle. Ces dispositions interdisent en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions.
15. Il est constant que le territoire de la commune appelante n’était pas couvert par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document en tenant lieu à la date d’édiction de la décision portant retrait de permis de construire tacite du 17 mai 2021.
16. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de l’Hérault, saisi sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, a émis le 15 mai 2020 un avis conforme défavorable sur la demande de permis de construire présentée par l’intimé le 12 mai 2020, estimant que le projet se situait en dehors des parties urbanisées de la commune, aboutissant ainsi au rejet de la demande de permis de construire présentée par M. B... par l’arrêté du 9 juillet 2020 mentionné au point 3 du présent arrêt. Toutefois, saisi sur le fondement des mêmes dispositions, le préfet de l’Hérault a émis, le 13 janvier 2021, un avis conforme favorable sur la demande de permis de construire présentée par l’intimé le même jour, estimant que le projet ne soulevait aucune remarque au titre de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme. Si la commune appelante soutient que cet avis conforme ne saurait bénéficier à M. B... dès lors qu’il a été émis sur un projet distinct de celui ayant donné lieu à la délivrance du permis tacite né le 18 mai 2021, au motif qu’avant la production de pièces complémentaires par l’intimé le 18 mars 2021, ce projet était accompagné d’un projet de division foncière, il ressort au contraire des pièces du dossier que l’avis du préfet de l’Hérault daté du 13 janvier 2021 sous la référence 034 152 21 M 0002 mentionnait que le terrain d’assiette avait une superficie de 25 219 mètres carrés et ne faisait pas état de l’existence d’un projet de division foncière. Par ailleurs, la commune n’établit ni même n’allègue que le projet ayant donné lieu à la délivrance du permis tacite le 18 mai 2021 serait implanté sur un compartiment différent du terrain d’assiette. Ainsi, la commune appelante n’est pas fondée à soutenir que cet avis conforme favorable ne s’appliquerait pas au projet de l’intimé et que son maire aurait été en situation de compétence liée en raison de l’avis conforme défavorable émis par le préfet de l'Hérault le 15 mai 2020, lequel est au demeurant intervenu dans un contexte différent. Par suite, le maire de la commune appelante ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour retirer le permis tacite né au profit de l’intimé le 18 mai 2021. Par conséquent, contrairement à ce que soutient la commune, les moyens soulevés par l’intimé à l’appui de ses conclusions à fin d’annulation devant le tribunal administratif n’étaient pas inopérants. Pour le même motif, la commune n’est pas fondée à demander une substitution de motifs tirée de la compétence liée de son maire pour fonder les décisions opposées à M. B....
17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mas-de-Londres n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a, en son article 1er, annulé la décision du 17 mai 2021 de son maire portant retrait de permis de construire tacite, la décision du 19 août 2021 de cette autorité portant rejet du recours gracieux contre ce retrait et la décision du 2 septembre 2021 portant refus de délivrer un certificat de permis de construire tacite, en son article 2, enjoint au maire de délivrer à M. B... le certificat prévu par les dispositions de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme dans le délai d’un mois suivant la notification du jugement, correspondant au projet tel que déposé le 18 mars 2021, en son article 3, mis à la charge de la commune le versement d’une somme de 1 500 euros à M. B... au titre de l’article L. 761-1 code de justice administrative et, en son article 4, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Sur les conclusions à fin d’annulation et d’injonction sous astreinte présentées par M. B... :
18. Dès lors que les premiers juges ont déjà fait droit aux conclusions à fin d’annulation et d’injonction présentées par l’intimé, ses conclusions à fin d’annulation et d’injonction présentées à nouveau en appel ne peuvent être que rejetées.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Mas-de-Londres et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros à verser à M. B... à ce titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Mas-de-Londres est rejetée.
Article 2 : La commune de Mas-de-Londres versera une somme de 1 500 euros à M. B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de M. B... est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mas-de-Londres et à M. A... B....
Délibéré après l’audience du 1er octobre 2026, où siégeaient :
M. Grimaud, président de chambre,
Mme Restino, présidente assesseure,
M. Zabka, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2026.
Le président,
P. Grimaud
La présidente-assesseure,
V. Restino
La greffière,
R. Brun
La République mande et ordonne à la préfète de l’Hérault en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.