Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme C... K... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 6 juillet 2021 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire de Toulouse a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ainsi que le rejet de son recours gracieux contre cette décision, et de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse les dépens et la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 2200001 du 23 mai 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du directeur général du centre hospitalier universitaire de Toulouse du 6 juillet 2021 et le rejet du recours gracieux de Mme K... et mis à sa charge la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 juillet 2024 et le 29 août 2025, le centre hospitalier universitaire de Toulouse, représenté par Me Sabatté, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 23 mai 2024 ;
2°) de rejeter la demande présentée par Mme K... devant le tribunal administratif de Toulouse ;
3°) de mettre à la charge de Mme K... la somme de 2 000 euros à lui verser sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'un défaut de motivation et d'une erreur de droit ;
- les motifs de la demande de protection fonctionnelle de Mme K... ne sont pas établis en fait et n’entrent pas en droit dans le champ de la protection fonctionnelle ; deux infirmières, affectées sur l’unité où Mme K... a été prise en charge, alertées par l’intéressée qui leur a confié ses difficultés, ont légitimement été amenées à consulter son dossier médical ; les autres professionnels ayant pris connaissance d’éléments non médicaux du dossier de l’appelante, sans être directement impliqués dans sa prise en charge, n’ont consulté que certaines sections de ce dossier, à savoir les transmissions narratives qui constituent un ensemble de moyens destinés à communiquer entre membres de l'équipe soignante, afin d’assurer la continuité des soins ; il s’agit de données paramédicales et non médicales ;
- la dégradation des conditions de travail de l’agente n’est pas établie ;
- la décision contestée de refus de bénéfice de la protection fonctionnelle peut être légalement fondée sur un autre motif, tiré de ce que l’administration avait déjà pris les mesures appropriées à la situation dénoncée par Mme K... ;
- Mme K..., qui se défendait seule en première instance, n’a pas justifié avoir engagé un quelconque frais en lien avec la procédure menée ; c’est à tort que le jugement a mis la somme de 1 500 euros à sa charge au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2025, Mme C... K..., représentée par Me Kosseva-Venzal, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au centre hospitalier universitaire de Toulouse de lui accorder la protection fonctionnelle, et à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les moyens soulevés par le centre hospitalier universitaire de Toulouse ne sont pas fondés ;
- sa demande de protection fonctionnelle est justifiée en fait comme en droit tant par les agissements illicites de ses collègues qui ont consulté sans son accord son dossier médical en violation du secret médical, que par les conséquences graves de tels agissements sur ses conditions de travail et sa santé ;
- il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs présentée par le centre hospitalier universitaire de Toulouse, qui n’a pas pris les mesures appropriées à sa situation.
Par une ordonnance du 20 août 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 30 septembre 2025 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Thomas, présidente assesseure,
- les conclusions de Mme Torelli, rapporteure publique,
- les observations de Me El Yacoubi, substituant Me Sabatté, avocat du centre hospitalier universitaire de Toulouse,
- et les observations de Me Kosseva-Venzal, avocate de Mme K....
Considérant ce qui suit :
1. Mme K..., aide-soignante au centre hospitalier de Toulouse, recrutée par contrat à compter du 18 novembre 2019, a sollicité le 1er juin 2021 le bénéfice de la protection fonctionnelle en faisant état de la consultation illicite de son dossier médical par des collègues. Cette demande a été rejetée par une décision du directeur général du centre hospitalier universitaire de Toulouse du 6 juillet 2021. Le centre hospitalier universitaire de Toulouse relève appel du jugement du 23 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette décision ainsi que le rejet du recours gracieux de Mme K... contre cette décision.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable et désormais codifié aux articles L. 134-1 et L. 134-5 du code général de la fonction publique : « I. - A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. (...) / IV. La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. »
3. Par ailleurs aux termes de l’article 26 de la même loi : « Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. / Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions (…). » Enfin, l’article L. 1110-4 du code de la santé publique, dans sa version alors applicable, prévoit que : « I.- Toute personne prise en charge par un professionnel de santé, un établissement ou service, un professionnel ou organisme concourant à la prévention ou aux soins dont les conditions d'exercice ou les activités sont régies par le présent code, le service de santé des armées, un professionnel du secteur médico-social ou social ou un établissement ou service social et médico-social mentionné au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant. / Excepté dans les cas de dérogation expressément prévus par la loi, ce secret couvre l'ensemble des informations concernant la personne venues à la connaissance du professionnel, de tout membre du personnel de ces établissements, services ou organismes et de toute autre personne en relation, de par ses activités, avec ces établissements ou organismes. Il s'impose à tous les professionnels intervenant dans le système de santé. / II.- Un professionnel peut échanger avec un ou plusieurs professionnels identifiés des informations relatives à une même personne prise en charge, à condition qu'ils participent tous à sa prise en charge et que ces informations soient strictement nécessaires à la coordination ou à la continuité des soins, à la prévention ou à son suivi médico-social et social. / III.- Lorsque ces professionnels appartiennent à la même équipe de soins, au sens de l'article L. 1110-12, ils peuvent partager les informations concernant une même personne qui sont strictement nécessaires à la coordination ou à la continuité des soins ou à son suivi médico-social et social. Ces informations sont réputées confiées par la personne à l'ensemble de l'équipe. / Le partage, entre des professionnels ne faisant pas partie de la même équipe de soins, d'informations nécessaires à la prise en charge d'une personne requiert son consentement préalable, recueilli par tout moyen, y compris de façon dématérialisée, dans des conditions définies par décret pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. » Le secret médical couvre l’ensemble des informations d’ordre privé, médicales ou non, concernant une personne prise en charge, venues à la connaissance, dans l’exercice de leurs activités, des professionnels de santé ainsi que des autres personnels intervenant dans le système de santé. Par suite et en particulier, contrairement à ce que soutient le centre hospitalier universitaire de Toulouse, les transmissions narratives figurant au dossier médical d’une personne prise en charge, quand bien même celles-ci ne comporteraient aucune indication relevant du diagnostic médical, font partie intégrante des informations couvertes par le secret médical. Ce secret s’impose en particulier non seulement aux professions médicales mais également aux personnels relevant du livre III de la quatrième partie du code de la santé publique, et notamment aux aides-soignants, quand bien même cette profession ne dispose pas de code de déontologie.
4. D’une part, entrent dans le champ des dispositions du IV de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 les atteintes volontaires à l’intégrité physique comme à l’intégrité psychique de la personne. D’autre part, la violation du secret médical par un professionnel intervenant dans le système de santé, en méconnaissance de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique, doit être regardée comme une atteinte, en toute connaissance de cause, au droit de la personne prise en charge au respect de la vie privée. Il en résulte que la violation du secret médical par un professionnel intervenant dans le système de santé constitue une atteinte volontaire à l’intégrité de la personne, au sens du IV de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifié à l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique.
5. Pour rejeter la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme K..., le directeur général du centre hospitalier universitaire de Toulouse s'est fondé sur le motif tiré de ce que cette demande n'entrait pas dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983.
6. Il ressort des pièces du dossier que Mme K... a saisi le directeur général du centre hospitalier universitaire de Toulouse d'une demande de protection fonctionnelle en raison de la consultation, sans son accord, par des collègues, d’éléments de son dossier médical, à l'occasion de deux hospitalisations dont elle a fait l'objet, le 22 décembre 2020 et le 23 avril 2021. Indépendamment des faits qui se sont produits le 23 avril 2021, il ressort de l’étude de situation produite par le centre hospitalier universitaire qu’à l’occasion de l’hospitalisation de Mme K... au service des urgences vitales du centre hospitalier universitaire de D... à la suite d’un malaise cardiaque pendant son service de la nuit du 22 décembre 2020, onze infirmières et aides-soignantes, affectées au service d’accueil médico-traumatique et au service de l’unité d’hospitalisation de courte durée du centre hospitalier universitaire de Purpan, où l’intéressée effectuait sa vacation lors de son accident, ont intentionnellement consulté des informations couvertes par le secret médical, notamment les transmissions narratives figurant au dossier médical de cette dernière, alors qu’il n’est pas sérieusement soutenu par le centre hospitalier universitaire de Toulouse, qu’elles auraient participé à sa prise en charge médicale ou auraient fait partie de la même équipe de soins que celle qui était chargée de sa prise en charge. Ces consultations répétées du dossier médical de Mme K..., entre le 22 et le 24 décembre 2020, intervenues ainsi en dehors du cadre légal fixé par les dispositions précédemment citées, constituent des violations du secret médical, ce que ne pouvaient ignorer les personnels de santé en cause. En l’espèce, compte tenu du nombre particulièrement élevé de collègues ayant illégalement consulté le dossier médical de Mme K... et affectées sur le même site de l’hôpital Purpan que cette dernière, les informations couvertes par le secret médical la concernant ont été largement divulguées dans son environnement professionnel. Ce contexte professionnel délétère a, au vu d’un certificat médical du 10 mai 2021, concouru à l’aggravation de l’état de santé psychique de l’intéressée. Les agissements en cause, tenant à des violations réitérées, délibérées et en toute connaissance de cause, du secret médical, ayant eu des répercussions sur l’état de santé psychique de l’agente sont constitutifs d’une atteinte volontaire à l'intégrité de la personne, au sens et pour l'application des dispositions précitées du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983. Il suit de là que l'autorité compétente a fait une inexacte application de ces dispositions en refusant à Mme K... la protection fonctionnelle qu'elle sollicitait, au motif que sa demande n’entrerait pas dans le champ d’application de cet article.
7. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
8. Dans sa requête, le centre hospitalier universitaire demande de substituer au motif initialement retenu celui tiré de ce que des mesures appropriées avaient déjà été prises, de sorte qu’accorder à Mme K... le bénéfice de la protection fonctionnelle n’était plus justifié. Toutefois, s’il a diligenté une enquête administrative, il ne justifie pas, à la date de la décision contestée, d’un accompagnement de Mme K..., qui indiquait dans sa demande solliciter le bénéfice de la protection fonctionnelle afin de déposer plainte et d’agir en justice. Les mesures disciplinaires dont il se prévaut sont postérieures à cette décision, ne concernent que deux agentes parmi celles qui ont illégalement consulté son dossier médical le 23 avril 2021, et ne portent pas sur les consultations illégales lors de l’hospitalisation du 22 décembre 2020. Dans ces conditions, le motif invoqué par le centre hospitalier universitaire de Toulouse en défense n’est pas de nature à fonder légalement la décision de refus contestée. Par suite, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs demandée.
9. Il résulte de tout ce qui précède que le centre hospitalier universitaire de Toulouse n’est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 6 juillet 2021 portant refus du bénéfice de la protection fonctionnelle, ainsi que le rejet du recours gracieux de Mme K... contre cette décision.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. »
11. L’exécution du présent arrêt implique nécessairement, eu égard à ses motifs, qu’il soit enjoint au centre hospitalier universitaire de Toulouse de faire droit à la demande de Mme K... sollicitant le bénéfice de la protection fonctionnelle pour déposer plainte et agir en justice, et ce dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
En ce qui concerne les frais non compris dans les dépens de première instance :
12 Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » Ces dispositions laissent au juge administratif le soin d’apprécier, compte tenu de l’équité, s’il y a lieu ou non de condamner la partie perdante à payer à l’autre partie la totalité ou une fraction des sommes exposées par celle-ci et non comprises dans les dépens, et ne confèrent ainsi à la partie qui demande à en bénéficier aucun droit à en obtenir l’application en sa faveur.
13. Mme K..., qui n’était pas représentée par un avocat devant le tribunal administratif de Toulouse, n’allègue pas, ni devant le tribunal administratif de Toulouse ni devant la cour, avoir exposé de frais en première instance et non compris dans les dépens. Dans ces conditions, le centre hospitalier universitaire de Toulouse est fondé à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont mis à sa charge la somme de 1 500 euros à verser à Mme K... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
En ce qui concerne les frais non compris dans les dépens en appel :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme K..., qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que le centre hospitalier universitaire de Toulouse demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse la somme de 1 500 euros à verser à Mme K... à ce même titre.
D E C I D E :
Article 1er : Les conclusions présentées par Mme K... devant le tribunal administratif de Toulouse sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 2 : Le jugement n° 2200001 du tribunal administratif de Toulouse du 23 mai 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du centre hospitalier universitaire de Toulouse devant la cour est rejeté.
Article 4 : Il est enjoint au centre hospitalier universitaire de Toulouse d’accorder à Mme K... le bénéfice de la protection fonctionnelle, dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.
Article 5 : Le centre hospitalier universitaire de Toulouse versera à Mme K... la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier universitaire de Toulouse et à Mme C... K....
Délibéré après l'audience du 6 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Massin, président,
Mme Thomas, présidente assesseure,
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2026.
La rapporteure,
S. Thomas
Le président,
O. Massin
La greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.