Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SA Ficap a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler le titre exécutoire émis par Orléans Métropole à son encontre le 10 avril 2024 pour un montant de 12 837,86 euros.
Par une ordonnance n° 2402315 du 10 mars 2025, prise sur le fondement des dispositions de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 9 mai 2025, la SA Ficap, représentée par Me Wedrychowski, demande à la cour :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) d’annuler ce titre exécutoire ;
3°) de mettre à la charge de Orléans Métropole le versement d’une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- le titre contesté est insuffisamment motivé pour ne pas préciser la nature de la créance et les bases de liquidation ;
- il est irrégulier pour ne pas préciser la forme juridique de la société, ni le nom des associés ;
- il porte sur une créance n’ayant pas de caractère certain et liquide, qui, dès lors, n’est pas exigible.
La requête a été communiqué à Orléans Métropole, qui n’a pas produit d’observations.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le livre des procédures fiscales ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de justice administrative.
En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par courrier du 29 septembre 2026, que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur le moyen soulevé d’office, tiré de l’irrégularité de l’ordonnance, dès lors que son auteur a estimé à tort que la demande ne comportait que des moyens manifestement non assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, au sens des dispositions du 7° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, ce qui l'a conduit à statuer seul dans une affaire qui aurait dû être jugée en formation collégiale.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Clot,
- et les conclusions de Mme Roux, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. La SA Ficap occupe depuis le 1er octobre 2000 un local « Atelier HA14 » au sein de la pépinière de Saint-Jean-de-Braye (45800) en vertu de conventions d’occupation du domaine public conclues avec Orléans Métropole en contrepartie du paiement d’une redevance mensuelle fixée, dans le dernier contrat conclu pour la période du 1er juillet 2022 au 30 juin 2023, à 2 737,02 euros hors taxes (HT), soit 3 284,42 euros toutes taxes comprises (TTC). Orléans Métropole a informé la société occupante par courrier du 18 avril 2023 du non renouvellement de la convention d’occupation arrivant à terme au 30 juin 2023, dès lors que le site devait être fermé en septembre 2023. La SA Ficap s’étant toutefois maintenue sans titre dans les lieux du 1er juillet au 17 novembre 2023, date à laquelle elle a remis les clés, Orléans Métropole a émis le 10 avril 2024 à son encontre un titre exécutoire portant sur un montant de 12 837,86 euros. La SA Ficap a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler ce titre exécutoire et de lui accorder la décharge du paiement de la somme réclamée. Par une ordonnance du 10 mars 2025, prise sur le fondement des dispositions de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, le président de la 5ème chambre de ce tribunal a rejeté sa demande. La SA Ficap en relève appel.
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :
2. Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative : « Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, les premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller désignés à cet effet par le président de leur juridiction peuvent, par ordonnance : (…) / 7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.(…) ».
3. Pour rejeter, par l’ordonnance attaquée, la demande de la SA Ficap, sur le fondement du 7° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif d’Orléans a estimé que le moyen de légalité externe tiré d’une insuffisance de motivation était manifestement infondé, que celui tiré de l’absence préalable de lettre de relance était inopérant et que le moyen tiré de l’absence de décote n’était pas assorti des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé. En revanche, il a écarté comme mal-fondé le moyen tiré de l’absence de caractère certain de la créance alors que celui-ci n’entrait pas dans le champ des dispositions du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. La demande présentée par la SA Ficap ne relevant d'aucune autre disposition de cet article, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif d’Orléans a méconnu sa compétence en se fondant sur ces dispositions pour rejeter par ordonnance cette demande. Dès lors, l’ordonnance attaquée est irrégulière, et doit être annulée.
4. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SA Ficap devant le tribunal administratif d’Orléans.
Sur les conclusions aux fins d’annulation du titre exécutoire et de décharge :
En ce qui concerne le cadre juridique applicable :
5. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande.
En ce qui concerne la légalité interne du titre :
6. Aux termes de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous (…) ». Aux termes de l'article L. 2125-1 de ce code : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier.». Aux termes de l’article L. 2125-3 du même code : « La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ».
7. L’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l’occupant qui l’oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière. Le gestionnaire du domaine public est fondé à réclamer à ce titre à l’occupant irrégulier une indemnité compensant les revenus qu’il aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période. À cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la dépendance concernée du domaine public.
8. Il résulte de l’instruction que la SA Ficap occupe depuis le 1er octobre 2000 un local « Atelier HA14 » au sein de la pépinière de Saint-Jean-de-Braye (45800) en vertu de conventions d’occupation du domaine public conclues avec Orléans Métropole en contrepartie du paiement d’une redevance mensuelle fixée, dans le dernier contrat conclu pour la période du 1er juillet 2022 au 30 juin 2023, à 2 737,02 euros hors taxes (HT), soit 3 284,42 euros toutes taxes comprises (TTC). Orléans Métropole a informé la société occupante par courrier du 18 avril 2023 du non renouvellement de la convention d’occupation arrivant à terme au 30 juin 2023, dès lors que le site devait être fermé en septembre 2023. Cependant, la SA Ficap s’est maintenue irrégulièrement dans les lieux, du 1er juillet au 17 novembre 2023, date de la remise des clés. Par suite, et compte tenu de ce qui a été dit, Orléans Métropole était fondée à réclamer à la société requérante, au titre de cette période, une indemnité au titre de son occupation, sans droit ni titre, des locaux relevant de son domaine.
9. Pour calculer le montant de l’indemnité réclamée par le titre en litige, soit 12 837,86 euros, Orléans Métropole s’est fondé sur les montants de la redevance mensuelle et des charges locatives, acquittées jusqu’alors par la société requérante au titre de la précédente convention d’occupation, en y appliquant un coefficient de majoration et une indexation. Elle a ajouté à la somme de 12 348,66 euros ainsi calculée, le coût du constat d’occupation irrégulière établi à sa demande par un commissaire de justice, pour un montant de 489,20 euros. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la créance réclamée par le titre en litige présenterait un caractère incertain alors que son montant est justifié et explicité avec précisions.
10. La SA Ficap conteste également les modalités de calcul retenues par Orléans Métropole pour déterminer le montant de la créance en litige, estimant que celles-ci résulteraient d’une convention d’occupation non signée des parties, alors que cet établissement public aurait dû appliquer les tarifs fixés par la délibération du conseil communautaire du 15 décembre 2022. Il apparaît cependant que pour déterminer son préjudice tiré de l’occupation irrégulière de ses locaux, Orléans Métropole pouvait, sans commettre d’erreur de droit, se fonder sur les conditions financières de la précédente convention d’occupation conclue signée des deux parties le 5 octobre 2022, contrairement à ce qu’elle prétend, sans être tenue d’appliquer les tarifs fixés par cette délibération, uniquement applicables aux occupations régulières du domaine public communautaire.
11. La société requérante invoque ensuite la vétusté des locaux qu’elle a irrégulièrement occupés pour prétendre au bénéfice d’une décote qui aurait dû s’appliquer sur le montant des loyers et des charges. Toutefois, elle ne produit aucun élément de nature à démontrer la réalité de la vétusté qu’elle invoque, alors que l’indemnité a été calculée sur la base du montant des loyers et des charges qu’elle avait pourtant acceptés en signant le 5 octobre 2022 la précédente convention d’occupation. Ainsi, l’indemnité réclamée par Orléans Métropole par le titre en litige, apparaît comme proportionnée aux avantages que l’occupation du domaine public a procurés à la société requérante. Enfin, si la SA Ficap laisse entendre qu’elle aurait été victime d’une éviction non fondée dès lors que d’autres entreprises continueraient de bénéficier d’une autorisation d’occupation, et que les locaux dont elle bénéficiait auraient ensuite été mis à disposition d’une association, elle ne l’établit nullement.
12. Par conséquent, le moyen tiré de l’absence de caractère certain, liquide et exigible de la créance dont Orléans Métropole a réclamé le paiement par le titre attaqué, doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité externe du titre :
13. Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. / Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. (…) ». En application de ces dispositions, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.
14. En l’espèce, le titre contesté mentionnait qu’il avait pour objet « Indemnité compensatoire pour redevances d’occupation non perçues du 1er juillet 2023 au 30 septembre 2023 – Pépinière Saint Jean de Braye ». Si ce titre était accompagné d’un mémoire « 24DEV00422 » daté du 20 mars 2024 indiquant que la société requérante était redevable d’une indemnité d’occupation des locaux dans lesquels elle s’est maintenue sans droit ni titre, et détaillant le montant de la somme totale réclamée au titre de la réparation du préjudice subi par Orléans Métropole, il est constant que le titre contesté, ne faisait pas référence à ce document alors qu’il n’exposait pas en lui-même les éléments de calcul sur lesquels il se fondait. Par conséquent, la société Ficap est fondée à soutenir que le titre contesté est entaché d’un défaut d’indication des bases de liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il avait été émis.
15. Il résulte de ce qui précède que le titre exécutoire émis le 10 avril 2024 pour un montant de 12 837,86 euros, doit être annulé.
Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions d’Orléans Métropole, dès lors qu’elle est la partie succombante. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge d’Orléans Métropole le versement d’une somme au titre des frais exposés par la SA Ficap et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : L’ordonnance n° 2402315 du 10 mars 2025, du président de la 5ème chambre du tribunal administratif d’Orléans, ainsi que le titre exécutoire émis le 10 avril 2024 pour un montant de 12 837,86 euros, sont annulés.
Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Ficap et à Orléans Métropole.
Copie en sera adressée pour information au comptable public d’Orléans Métropole.
Délibéré après l’audience du 6 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Etienvre, président de chambre,
M. Pilven, président-assesseur,
M. Clot, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2026.
Le rapporteur,
S. Clot
Le président,
F. Etienvre
La greffière,
F. Petit-Galland
La République mande et ordonne au préfet du Loiret, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.