Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme V... Z... a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’État à lui verser la somme totale de 55 000 euros en réparation de préjudices subis dans le cadre de l’examen de sa plainte pour viol du fait de la méconnaissance par la France de ses engagements internationaux en matière de protection des victimes et de lutte contre les violences sexuelles et d’enjoindre à l’État de prendre toutes les mesures nécessaires afin de respecter les exigences tirées du droit international et européen, sous astreinte de 30 000 euros par semestre de retard.
Par une ordonnance n° 2410767 du 20 novembre 2024, la présidente de la 4ème section du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 janvier et 1er août 2025, Mme V... Z..., représentée par Me Tuaillon-Hibon, demande à la Cour :
1°) d’annuler l’ordonnance du 20 novembre 2024 de la présidente de la 4ème section du tribunal administratif de Paris ;
2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le premier ministre, le ministre de l’intérieur et le ministre des affaires étrangères ont implicitement rejeté sa demande indemnitaire ;
3°) de condamner l’État à lui verser les sommes de :
- 25 000 euros en réparation du préjudice de perte de chance de voir sa cause entendue ;
- 10 000 euros en réparation du préjudice moral né de la victimisation judiciaire et de l’absence de prise en charge adéquate pendant la procédure ;
- 10 000 euros en réparation du préjudice moral né de l’enquête qu’elle a dû mener par elle-même pour combler l’inertie des services de police ;
- 10 000 euros en réparation de la violation de la convention du 11 mai 2011 du fait de l’obligation d’épuisement des voies de recours interne au titre de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire ;
4°) d’enjoindre à l’État de prendre toutes les mesures nécessaires afin de respecter les exigences tirées du droit international et européen, sous astreinte de 30 000 euros par semestre à compter de la mise à disposition de l’arrêt à intervenir ;
5°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :
- le signataire de l’ordonnance attaquée n’occupe aucune des fonctions mentionnées par les dispositions du 1° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative ;
- la demande, qui met en cause la carence fautive de l’État à mettre en œuvre ses engagements internationaux, relève à l’évidence de la compétence du juge administratif ;
- l’ordonnance est entachée d’une erreur de fait, dès lors qu’y était jointe la demande indemnitaire préalable ;
- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors que la demande ne remet pas en cause le déroulement de procédures judiciaires ;
Sur la décision implicite de rejet :
- elle est entachée d’un défaut de motivation ;
- elle méconnaît le principe de responsabilité et le principe du droit à la réparation intégrale des dommages ;
Sur la responsabilité de l’État :
- les dispositions des articles 222-22 et suivants du code pénal méconnaissent les stipulations de l’article 36 de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique et celles des articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en ce qu’elles n’intègrent pas le consentement dans la définition du viol et des agressions sexuelles ;
- l’État n’a pas pris les mesures nécessaires, en matière d’accueil, de prise en charge et de soins des victimes de violences sexuelles, pour mettre en œuvre les stipulations des articles 20 et 25 de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, ainsi que les articles 8-3 et 9 de la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité ;
- l’État n’a pas adopté les mesures nécessaires pour garantir les droits des victimes et le respect des obligations d’enquêtes et poursuites effectives spécifiques aux violences sexuelles, en méconnaissance des stipulations des article 5-2 et 50 de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, des stipulations des articles 14 et 17 du pacte international des droits civils et politiques de 1966 et des stipulations des articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- l’État n’a pas adopté les dispositions constitutionnelles nécessaires pour consacrer l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction de genre et n’a pas pris les mesures nécessaires pour permettre une appréciation genrée des violences sexuelles et lutter contre le maintien des stéréotypes de genre, en méconnaissance des articles 2 et 3 du pacte international des droits civils et politiques, de l’article 15-1 de la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, des articles 3, 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que des articles 4-3, 12-1, 13 et 49-2 de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique ;
- l’État n’a pas pris les mesures nécessaires pour protéger l’intimité et la vie privée des victimes de violences sexuelles, ni pour assurer leur prise en charge adéquate, en méconnaissance des articles 12-3, 54 et 56 de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, des articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 22-1 de la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de crimes ;
- l’exigence d’épuisement de toutes les voies de recours interne pour mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire méconnaît la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique ;
- subsidiairement, la responsabilité de l’État est engagée sans faute, pour rupture d’égalité devant les charges publiques, les femmes étant les principales victimes des violences sexuelles ;
Sur le préjudice :
- le préjudice de perte de chance de voir sa cause plaidée devant une juridiction et de n’avoir pu bénéficier d’une prise charge adéquate ni d’un procès équitable doit être évalué à 25 000 euros ;
- le préjudice moral en raison de la victimisation secondaire dont elle a fait l’objet sans avoir pu bénéficier d’une prise en charge adéquate, du déroulement de l’instruction et de la circonstance qu’elle a dû s’investir dans l’instruction pour établir les faits de viol doit être évalué à 20 000 euros ;
- l’exigence d’épuisement des voies de recours internes est à l’origine d’un préjudice spécifique à hauteur de 10 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que l’ordonnance attaquée a été prise par un magistrat qui avait compétence à cette fin et que la demande de Mme Z..., qui met en cause le déroulement de la procédure judiciaire la concernant, ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative.
Les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision de la Cour était susceptible d’être fondée sur les moyens suivants, relevés d’office, et tirés de ce que :
- d’une part, les stipulations des articles 5-2, 12-1, 12-3, 13, 20, 25, 49-2, 50 et 56-1 de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique nécessitent des actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, et ont donc pour objet exclusif de régir les relations entre États, ce dont il résulte qu’elles ne peuvent être utilement invoquées ;
- d’autre part, les dispositions des articles 8-3, 9 et 22-1 de la directive n° 2019/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 ne sont ni précises ni inconditionnelles et ne peuvent dès lors pas davantage être utilement invoquées au soutien des conclusions de la requête ;
- enfin, les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint aux autorités de l’État d’adopter des mesures de nature législative, soit ne relèvent pas de la compétence de l’ordre juridictionnel administratif, soit sont irrecevables.
Par un mémoire, enregistré le 27 juin 2026, Mme Z... soutient que :
- il incombe à l’État de prendre les mesures nécessaires pour donner leur plein effet aux stipulations de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique ;
- les moyens que la Cour envisage de relever d’office ne sont pas des moyens d’ordre public et ne sont pas fondés ;
- un rejet de sa requête sans examen au fond méconnaîtrait l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son préambule, ses articles 1er et 55 et son titre XV ;
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, ratifiée en vertu de la loi n° 83-561 du 1er juillet 1983 et publiée par le décret n° 84-193 du 12 mars 1984 ;
- la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, ratifiée en vertu de la loi n° 2014-476 du 14 mai 2014 et publiée par le décret n° 2015-148 du 10 février 2015 ;
- la directive n° 2019/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité ;
- le code pénal, ensemble la loi n° 92-684 du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions du code pénal relatives à la répression des crimes et délits contre les personne, la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs, la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants et la loi n° 2021-478 du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l'inceste ;
- le code de procédure pénale, ensemble la loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Diémert,
- les conclusions de M. Gobeill, rapporteur public,
- et les observations de Me Tuaillon-Hibon pour Mme Z....
Une note en délibéré, enregistrée le 3 juillet 2026, a été présentée pour Mme Z....
Considérant ce qui suit :
1. Le 11 novembre 2018, Mme V... Z... a porté plainte pour des faits de viol commis dans son sommeil au cours de la nuit du 9 au 10 novembre précédents. Après une enquête de police et l’audition de l’individu mis en cause, cette plainte a été classée sans suite, le 22 novembre 2019, par le procureur de la République. Le 9 janvier 2020, l’intéressée a porté plainte avec constitution de partie civile. Par une ordonnance du 3 septembre 2021, le magistrat chargé de l’instruction a prononcé un non-lieu. Par un courrier du 20 décembre 2023, Mme Z... a formé une demande préalable indemnitaire auprès du Premier ministre, du ministre de la justice, du ministre de l’intérieur et du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, au titre des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de la carence fautive de l’État et de la méconnaissance par ce dernier de ses engagements internationaux. En l’absence de réponse, Mme Z... a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’État à lui verser la somme totale de 55 000 euros et d’enjoindre à celui-ci de prendre toutes les mesures nécessaires afin de respecter les exigences tirées du droit international et européen en matière de protection des victimes et de lutte contre les violences sexuelles. Par une ordonnance du 20 novembre 2024, la présidente de la 4ème section du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :
2. Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative : « (...) les présidents de formation de jugement des tribunaux (...) peuvent, par ordonnance : (...) 2° Rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative (...) ».
3. Les tribunaux de l’ordre judiciaire sont seuls compétents pour connaître d’actions mettant en cause la responsabilité pour faute de l’Etat du fait du fonctionnement du service public de la justice judiciaire. Toutefois, la juridiction administrative est seule compétente pour connaître des actions indemnitaires introduites par les personnes qui entendent rechercher la responsabilité de l’Etat ou de toute autre personne publique du fait de son activité normative, qu’elle soit législative ou réglementaire.
4. Il résulte de l’instruction, et notamment des termes mêmes de la demande indemnitaire préalable adressée par Mme Z... au Premier ministre le 20 décembre 2023, comme de ses écritures de première instance, que la requérante a entendu, en particulier, rechercher la responsabilité de l’État du fait de la méconnaissance, par la législation telle qu’applicable à la date à laquelle elle a porté plainte, de diverses conventions internationales et d’une directive européenne, alors même que son préjudice trouvait son origine, en l’espèce, dans le traitement de sa plainte.
5. Par suite, c’est à tort que la présidente de la 4ème section du tribunal administratif de Paris a, par l’ordonnance attaquée, retenu que l’ensemble des conclusions la requête de Mme Z... échappaient à la compétence de la juridiction administrative.
6. Il y a dès lors lieu, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens touchant à sa régularité, d’annuler l’ordonnance attaquée et, l’affaire étant en état, de statuer par la voie de l’évocation.
Sur les conclusions aux fins d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable :
7. La décision implicite rejetant la demande indemnitaire de Mme Z... a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande de cette dernière qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours de plein contentieux. Ainsi, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée cette décision sont sans incidence sur la solution du litige. Les conclusions tendant à son annulation ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’indemnisation :
En ce qui concerne la définition légale du viol :
8. En premier lieu, aux termes de l’article 36 de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, signée à Istanbul le 11 mai 2011 : « 1. Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour ériger en infraction pénale, lorsqu’ils sont commis intentionnellement : / a) la pénétration vaginale, anale ou orale non consentie, à caractère sexuel, du corps d’autrui avec toute partie du corps ou avec un objet ; / b) les autres actes à caractère sexuel non consentis sur autrui ; / c) le fait de contraindre autrui à se livrer à des actes à caractère sexuel non consentis avec un tiers. / 2. Le consentement doit être donné volontairement comme résultat de la volonté libre de la personne considérée dans le contexte des circonstances environnantes. / 3. Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour que les dispositions du paragraphe 1 s’appliquent également à des actes commis contre les anciens ou actuels conjoints ou partenaires, conformément à leur droit interne ». Le rapport explicatif de la convention commente ainsi cet article : « 193. Dans la mise en œuvre de cette disposition, les parties à la convention sont tenues d’adopter une législation pénale intégrant la notion d’absence de libre consentement aux différents actes sexuels répertoriés dans les alinéas a à c. Les rédacteurs ont cependant laissé le soin aux Parties de décider de la formulation exacte de la législation et des facteurs considérés comme exclusifs d’un consentement libre. Le paragraphe 2 précise seulement que le consentement doit être donné volontairement, comme résultat de la libre volonté de la personne, évaluée dans le contexte des circonstances pertinentes ».
9. Si tout traité ou accord en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi, ses stipulations ne peuvent toutefois être utilement invoquées à l’appui d’une demande tendant à la mise en cause de la responsabilité de l’État que si ce traité ou cet accord remplit les conditions posées à son application dans l’ordre juridique interne par l’article 55 de la Constitution et crée des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir. Sous réserve des cas où est en cause un traité pour lequel la Cour de justice de l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive pour déterminer s’il est d’effet direct, une stipulation doit être reconnue d’effet direct par le juge administratif lorsque, eu égard à l’intention exprimée des parties et à l’économie générale du traité invoqué, ainsi qu’à son contenu et à ses termes, elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers. L’absence de tels effets ne saurait être déduite de la seule circonstance que la stipulation désigne les Etats parties comme sujets de l’obligation qu’elle définit.
10. Les stipulations de l’article 36 de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique citées ci-dessus, y compris celles de son paragraphe 2 dont la mise en œuvre dépend de celle de son paragraphe 1, requièrent l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers et ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats. Par suite, Mme Z... ne peut utilement en invoquer la méconnaissance à l’appui de ses conclusions.
11. En second lieu, aux termes de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ». Aux termes de l’article 8 de cette convention : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée (...) ».
12. Les articles 3 et 8 de la convention, lus à la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, font obligation aux États parties d’instaurer un cadre législatif et réglementaire permettant de protéger de façon appropriée les individus contre le viol et d’incriminer tout acte sexuel non consenti, y compris lorsque la victime n’a pas opposé de résistance physique.
13. Aux termes de l’article 222-22 du code pénal, dans sa rédaction applicable au litige : « Constitue une agression sexuelle toute atteinte sexuelle commise avec violence, contrainte, menace ou surprise. / Le viol et les autres agressions sexuelles sont constitués lorsqu'ils ont été imposés à la victime dans les circonstances prévues par la présente section, quelle que soit la nature des relations existant entre l'agresseur et sa victime, y compris s'ils sont unis par les liens du mariage. (…) ». L’article 222-22-1 du même code, dans sa rédaction applicable, précise : « La contrainte prévue par le premier alinéa de l'article 222-22 peut être physique ou morale. (...) ». Aux termes de l’article 222-23 de ce code, dans sa rédaction applicable : « Tout acte de pénétration sexuelle, de quelque nature qu'il soit, commis sur la personne d'autrui ou sur la personne de l'auteur par violence, contrainte, menace ou surprise est un viol. / Le viol est puni de quinze ans de réclusion criminelle ».
14. Il ressort des travaux préparatoires à la loi du 23 décembre 1980 relative à la répression du viol et de certains attentats aux mœurs dont est issu l’article 222-23 du code pénal, tel que recodifié par l’effet de la loi n° 92-684 du 22 juillet 1992, et des lois successives qui en ont complété et modifié les dispositions, que le législateur a entendu définir les circonstances objectives propres à caractériser le défaut de consentement de la victime et de nature à surmonter la difficulté pratique d’établir l’absence d’un tel consentement. Si la notion de consentement ne figure pas expressément aux articles 222-22 et 222-23 du code pénal, la jurisprudence de la Cour de cassation s’appuie, de façon très ancienne, sur le défaut de consentement pour qualifier des actes sexuels de viols.
15. Certes, par ses arrêts n° 46949/21 et autres du 24 avril 2025 et n° 30556/22 du 4 septembre 2025, la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que, avant l’adoption de la loi du 6 novembre 2025 modifiant la définition pénale du viol et des agressions sexuelles, la France avait manqué à ses obligations, qui lui imposaient d’instaurer des dispositions incriminant et réprimant les actes sexuels non consentis. Par la nouvelle rédaction de l’article 222-22 du code pénal, issue de cette dernière loi, qui a qualifié d’agression sexuelle « tout acte sexuel non consenti commis sur la personne d'autrui ou sur la personne de l'auteur », le législateur a d’ailleurs souhaité étendre l’incrimination des agressions sexuelles à des comportements qui, auparavant, échappaient à la répression. Toutefois, d’une part, il ressort des travaux préparatoires à cette loi que le législateur a entendu couvrir certains cas de sidération, d’emprise, de liens affectifs ou d’exploitation de la vulnérabilité de la victime, dans lesquels la qualification d’agression sexuelle ou de viol était jusque-là difficilement retenue. D’autre part, il résulte de la jurisprudence de la Cour de cassation, rendue sur le fondement des dispositions du code pénal dans leur rédaction antérieure à l’adoption de la loi du 6 novembre 2025, que des attouchements à caractère sexuel ou une pénétration sexuelle pratiqués sur une personne en profitant sciemment de son sommeil, ainsi que la poursuite de tels agissements alors que la victime se trouve dans un état de sidération, étaient d’ores et déjà regardés comme commis avec surprise et tombaient sous le coup des articles 222-22 et 222-23 du code pénal (Crim., 9 janvier 2019, pourvoi n° 18-82.829 ; 11 septembre 2024, pourvoi n° 23-86.657 ; 26 février 2025, pourvoi n° 24-86.810).
16. Dans ces conditions, si la définition légale du viol peut être regardée comme ayant présenté, au regard des exigences découlant des articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, des lacunes à la date à laquelle ont été commis les faits dont Mme Z... a été victime, il ne résulte pas de l’instruction, eu égard aux conditions dans lesquelles ils se sont déroulés, que ces lacunes soient la cause directe des préjudices invoqués par la requérante, touchant au déroulement de l’instruction de ses plaintes et à l’issue qui leur a été donnée.
En ce qui concerne l’accueil, la prise en charge et les soins apportés aux victimes de violences sexuelles :
17. En premier lieu, aux termes de l’article 20 de la convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique : « Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour que les victimes aient accès à des services facilitant leur rétablissement. Ces mesures devraient inclure, si nécessaire, des services tels que le conseil juridique et psychologique, l’assistance financière, les services de logement, l’éducation, la formation et l’assistance en matière de recherche d’emploi. / 2 Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour que les victimes aient accès à des services de santé et des services sociaux, que les services disposent des ressources adéquates et que les professionnels soient formés afin de fournir une assistance aux victimes et de les orienter vers les services adéquats ». Aux termes de l’article 25 de cette même convention : « Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour permettre la mise en place de centres d’aide d’urgence pour les victimes de viols et de violences sexuelles, appropriés, facilement accessibles et en nombre suffisant, afin de leur dispenser un examen médical et médico-légal, un soutien lié au traumatisme et des conseils ».
18. Ces stipulations prévoient expressément que les États parties devront adopter des mesures de nature législative ou d’autres mesures afin d’atteindre les objectifs qu’elles fixent. Requérant ainsi l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, elles ont pour objet exclusif de régir les relations entre États. Elles ne peuvent dès lors être utilement invoquées dans le cadre du présent litige.
19. En second lieu, aux termes de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité : « Les États membres prennent des mesures pour mettre en place des services d'aide spécialisés confidentiels et gratuits en plus des services généraux d'aide aux victimes ou dans le cadre de ceux-ci, ou pour permettre aux organisations d'aide aux victimes de faire appel à des entités spécialisées fournissant un tel soutien spécialisé. Les victimes ont accès à ces services en fonction de leurs besoins spécifiques, et les membres de la famille y ont accès en fonction de leurs besoins spécifiques et du degré du préjudice subi du fait de l'infraction pénale commise à l'encontre de la victime ». Aux termes de l’article 9 de cette même directive : « (...) 2. Les États membres encouragent les services d'aide aux victimes à accorder une attention particulière aux besoins spécifiques des victimes qui ont subi un préjudice considérable en raison de la gravité de l'infraction. / 3. À moins qu'ils ne soient fournis par d'autres services publics ou privés, les services d'aide spécialisés visés à l'article 8, paragraphe 3, mettent en place et fournissent au moins : / a) des refuges ou tout autre hébergement provisoire approprié pour les victimes ayant besoin d'un endroit sûr en raison d'un risque imminent de victimisation secondaire et répétée, d'intimidations et de représailles ; / b) un soutien ciblé et intégré aux victimes ayant des besoins spécifiques, comme les victimes de violences sexuelles, de violences fondées sur le genre et de violences domestiques, y compris un soutien posttraumatique et des conseils ».
20. Pour la transposition de ces dispositions, la loi du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne a inséré dans le code de procédure pénale, notamment, des articles 10-2 à 10-5 qui détaillent les obligations pesant sur les officiers et les agents de police judiciaire pour informer les victimes de leurs droits et prévoient, dès que possible, une évaluation personnalisée des victimes, afin de déterminer si elles ont besoin de mesures spécifiques de protection au cours de la procédure pénale. Le décret du 26 février 2016 relatif aux droits des victimes, qui a inséré les articles D. 1-3 à D. 1-12 dans le même code, a précisé le déroulement de cette évaluation, laquelle peut être approfondie, avec l’accord de l’autorité judiciaire compétente. Elle est alors réalisée par une association d’aide aux victimes, qui peut mettre en œuvre des mesures sociales tendant à la protection de la victime ou une assistance juridique. En outre, les unités médico-judiciaires, prévues par la circulaire des ministres de la justice, de l’intérieur et du travail du 27 décembre 2010 relative à la mise en œuvre de la réforme de la médecine légale et implantées dans les établissements publics de santé, assurent sur réquisition judiciaire l’examen médico-légal des victimes aux fins de constatation des lésions et traumatismes et permettent une prise en charge psychologique des victimes. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que n’auraient pas été prises les dispositions nécessaires à la transposition des article 8, paragraphe 3, et 9 de la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012.
En ce qui concerne les conditions d’une enquête et de poursuites effectives :
21. En premier lieu, aux termes de l’article 5, paragraphe 2, de la convention du 11 mai 2011 sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique : « Les Parties prennent les mesures législatives et autres nécessaires pour agir avec la diligence voulue afin de prévenir, enquêter sur, punir, et accorder une réparation pour les actes de violence couverts par le champ d'application de la présente Convention commis par des acteurs non étatiques ». Aux termes de l’article 50 de cette convention : « 1. Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour que les services répressifs responsables répondent rapidement et de manière appropriée à toutes les formes de violence couvertes par le champ d'application de la présente Convention en offrant une protection adéquate et immédiate aux victimes. / 2. Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour que les services répressifs responsables engagent rapidement et de manière appropriée la prévention et la protection contre toutes les formes de violence couvertes par le champ d'application de la présente Convention, y compris l'emploi de mesures opérationnelles préventives et la collecte des preuves ».
22. Les stipulations précitées des articles 5, paragraphe 2, et 50 de la convention du 11 mai 2011, qui requièrent l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre États. Par suite, leur méconnaissance ne peut être utilement invoquée dans le cadre du présent litige.
23. En second lieu, les articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, lus à la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, font obligation aux États parties d’appliquer les dispositions pénales incriminant tout acte sexuel non consenti au travers d’enquêtes et de poursuites effectives.
24. En outre, aux termes de l’article 14 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté le 16 décembre 1966 : « 1. Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. (...) ». Aux termes de l’article 17 de ce même pacte : « 1. Nul ne sera l'objet d'immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d'atteintes illégales à son honneur et à sa réputation. / 2. Toute personne a droit à la protection de la loi contre de telles immixtions ou de telles atteintes ».
25. D’une part, le code pénal comporte à la section 3, intitulée « Du viol, de l’inceste et des autres agressions sexuelles » du chapitre II du titre II de son livre II, des dispositions incriminant les faits de viol et d’agression sexuelle. Par ailleurs, le code de procédure pénale prévoit au titre XIX, intitulé « De la procédure applicable aux infractions de nature sexuelle et de la protection des mineurs victimes » de son livre IV des dispositions spécifiques régissant l’instruction et les investigations en matière de violences sexuelles et les dispositions de l’article 706-3 du même code prévoient la possibilité pour les victimes d’agression sexuelle ou de viol d’obtenir la réparation intégrale des dommages subis. Ainsi, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le droit pénal français ne prévoirait pas de dispositions spécifiques et adaptées à la poursuite des faits d’agression sexuelle et de viol, en méconnaissance des stipulations des articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et des articles 14 et 17 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, lesquelles n’imposent pas de modalités particulières d’action du ministère public.
26. D’autre part, si la requérante soutient que, dans la pratique, les enquêtes réalisées pour des faits de violences sexuelles seraient « aléatoires », « peu respectées » et « suivies de loin par le parquet », elle critique ainsi le fonctionnement du service public de la justice judiciaire, dont il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître.
En ce qui concerne la garantie de l’égalité devant la loi, la prise en considération du genre des auteurs et des victimes de violences sexuelles et la lutte contre les stéréotypes :
27. En premier lieu, la suprématie conférée par l’article 55 de la Constitution aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle. Dès lors, la requérante ne saurait soutenir que la carence de l’État à adopter des dispositions de nature constitutionnelle pour mettre le droit français en complète conformité avec les engagements internationaux de la France, à la supposer établie, engagerait la responsabilité de l’État devant le juge national.
28. En deuxième lieu, aux termes de l’article 4, paragraphe 3, de la convention du 11 mai 2011 sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique : « La mise en œuvre des dispositions de la présente Convention par les Parties, en particulier les mesures visant à protéger les droits des victimes, doit être assurée sans discrimination aucune, fondée notamment sur le sexe, le genre, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, l'orientation sexuelle, l'identité de genre, l'âge, l'état de santé, le handicap, le statut marital, le statut de migrant ou de réfugié, ou toute autre situation ». Les articles 12, paragraphe 1, 13 et 49, paragraphe 2, de cette convention prévoient que les États parties prennent notamment « les mesures nécessaires pour promouvoir les changements dans les modes de comportement socioculturels des femmes et des hommes en vue d’éradiquer les préjugés, les coutumes, les traditions et toute autre pratique fondés sur l’idée de l’infériorité des femmes ou sur un rôle stéréotypé des femmes et des hommes », promeuvent ou conduisent, « régulièrement et à tous les niveaux, des campagnes ou des programmes de sensibilisation, (...) le cas échéant, pour accroître la prise de conscience et la compréhension par le grand public des différentes manifestations de toutes les formes de violence couvertes par le champ d'application de la présente Convention et leurs conséquences sur les enfants, et de la nécessité de les prévenir », assurent « une large diffusion parmi le grand public d’informations sur les mesures disponibles pour prévenir les actes de violence couverts par le champ d’application de la (...) Convention » et « prennent les mesures législatives ou autres nécessaires, conformément aux principes fondamentaux des droits de l'homme et en prenant en considération la compréhension de la violence fondée sur le genre, pour garantir une enquête et une poursuite effectives des infractions établies conformément à la (...) Convention ». Ces stipulations nécessitent l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, et ont ainsi pour objet exclusif de régir les relations entre États. Elles ne peuvent, dès lors, être utilement invoquées dans le cadre du présent litige.
29. En dernier lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, les stipulations des articles 2 et 3 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, de l’article 15, paragraphe 1, de la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et des articles 3, 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’imposent pas aux États parties de modifier leur législation pour y introduire une référence au « caractère systémique, lié au genre de l’auteur et au genre de la victime » des violences sexuelles ni de prendre des dispositions, notamment par voie d’instructions générales données aux services d’enquêtes, pour éviter les « préjugés » et les « stéréotypes » sexistes.
En ce qui concerne la protection de l’intimité et de la vie privée des victimes d’agression sexuelle et leur prise en charge :
30. En premier lieu, en vertu des stipulations des articles 12, paragraphe 3, 54 et 56 de la convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique du 11 mai 2011, d’une part, toutes les mesures prises conformément à son chapitre III relatif à la prévention tiennent compte et traitent des besoins spécifiques des personnes rendues vulnérables du fait de circonstances particulières, et placent les droits de toutes les victimes en leur centre et, d’autre part, les États parties « prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour que, dans toute procédure civile ou pénale, les preuves relatives aux antécédents sexuels et à la conduite de la victime ne soient recevables que lorsque cela est pertinent et nécessaire » et « pour protéger les droits et les intérêts des victimes, (...) à tous les stades des enquêtes et des procédures judiciaires, en particulier : / a) en veillant à ce qu’elles soient, ainsi que leurs familles et les témoins à charge, à l’abri des risques d’intimidation, de représailles et de nouvelle victimisation (…) ». Ces stipulations nécessitent l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, et ont ainsi pour objet exclusif de régir les relations entre États. Elles ne peuvent, dès lors, être utilement invoquées dans le cadre du présent litige.
31. En deuxième lieu, les articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, lus à la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, font obligation aux États parties de protéger les droits des victimes, les autorités judiciaires devant veiller dans la conduite de la procédure à protéger l’image, la dignité et la vie privée des victimes présumées de violences sexuelles et à éviter d’exposer les femmes à une victimisation secondaire en utilisant des propos culpabilisants et moralisants propres à décourager la confiance des victimes dans la justice. L’article 22, paragraphe 1, de la directive 2012/29/UE du 25 octobre 2012 dispose que : « Les États membres veillent à ce que les victimes fassent, en temps utile, l’objet d’une évaluation personnalisée, conformément aux procédures nationales, afin d’identifier les besoins spécifiques en matière de protection et de déterminer si et dans quelle mesure elles bénéficieraient de mesures spéciales dans le cadre de la procédure pénale (…) en raison de leur exposition particulière au risque de victimisation secondaire et répétée, d’intimidations et de représailles ».
32. D’une part, l’article 39 quinquies de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse dispose que : « Le fait de diffuser, par quelque moyen que ce soit et quel qu'en soit le support, des renseignements concernant l'identité d'une victime d'une agression ou d'une atteinte sexuelles ou l'image de cette victime lorsqu'elle est identifiable est puni de 15 000 euros d'amende. / Les dispositions du présent article ne sont pas applicables lorsque la victime a donné son accord écrit ». L’article 306 du code de procédure pénale dispose que : « (…) Lorsque les poursuites sont exercées du chef de viol (...), le huis clos est de droit si la victime partie civile ou l'une des victimes parties civiles le demande ; dans les autres cas, le huis clos ne peut être ordonné que si la victime partie civile ou l'une des victimes parties civiles ne s'y oppose pas. (…) ». Ces dispositions permettent d’assurer la protection de la vie privée. En outre, ainsi qu’il a été dit au point 20, le code de procédure pénale, notamment à ses articles D. 1-3 à D. 1-12, dans leur rédaction applicable au litige, prévoit une évaluation personnalisée en vue de la mise en œuvre de mesures de protection spécifiques de la victime au cours de la procédure pénale. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions législatives et réglementaires nécessaires au respect des obligations découlant des articles 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à la transposition de l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2012/29/UE du 25 octobre 2012 n’auraient pas été prises.
33. D’autre part, si la requérante critique la conduite des procédures judiciaires relatives aux violences sexuelles, il n’appartient pas, en tout état de cause, à la juridiction administrative de se prononcer sur le fonctionnement du service public de la justice judiciaire.
En ce qui concerne l’exigence d’épuisement des voies de recours interne pour invoquer le bénéfice des dispositions de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire :
34. En soutenant que, dès lors que la mise en œuvre de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire, en vertu duquel l’État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice, est subordonnée à l’épuisement de toutes les voies de recours internes, il en résulte une méconnaissance de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, la requérante n’assortit pas ce moyen des précisions suffisantes pour permettre à la Cour d’en apprécier le bien-fondé.
En ce qui concerne la responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques :
35. La responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. Elle peut également se trouver engagée sur le même fondement, lorsqu’une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.
36. Mme Z... soutient, à titre subsidiaire, que la responsabilité de l’État du fait des lois et des mesures légalement prises est engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, en faisant valoir que les femmes sont les principales victimes des violences sexuelles. Toutefois, le préjudice que pourraient subir les femmes victimes de violences sexuelles ne peut, en tout état de cause, être regardé comme revêtant un caractère spécial.
37. Il résulte de tout ce qui précède que Mme Z... n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité de l’État devrait être engagée à son endroit. Ses conclusions à fin indemnitaire doivent donc être rejetée, de même, par voie de conséquent, que celles tendant à ce qu’il soit enjoint à l’État de prendre toutes les mesures de nature à mettre fin au dommage ou à en pallier les effets.
Sur les frais liés au litige :
38. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Les conclusions de la requête fondées sur ces dispositions doivent donc être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : L’ordonnance du 20 novembre 2024 de la présidente de la 4ème section du tribunal administratif de Paris est annulée.
Article 2 : La demande présentée par Mme Z... devant le tribunal administratif de Paris et le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme V... Z... et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l’audience du 2 juillet 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Fombeur, présidente de la Cour,
- M. Luben, président de chambre,
- M. Diémert, président-assesseur.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 novembre 2026.
Le rapporteur,
S. DIÉMERT
La présidente,
P. FOMBEUR
La greffière,
Y. HERBER
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.