Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 25 août 2025, l’établissement public foncier de Normandie (EPFN), représenté par Me Azogui, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée devant le tribunal administratif de Rouen par la SARL Arconance ;
3°) de mettre à la charge de la SARL Arconance le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
L’établissement soutient que :
- le tribunal a entaché son jugement d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation ;
- la décision de préemption du 11 octobre 2022 est suffisamment motivée, dès lors qu’elle indique qu’elle s’inscrit dans la mise en œuvre d’un projet d’opération mixte de logements et d’activités économiques prévu sur les parcelles concernées par la vente ; ce projet dont la réalité ne peut être sérieusement contestée, s’inscrit dans les objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; de plus, ce projet répond aux enjeux prioritaires identifiés dans le projet d’aménagement et de développement durable de la commune de Caudebec-lès-Elbeuf, visant notamment à renforcer l’attractivité de la commune en proposant un habitat diversifié ;
- les moyens invoqués par la société Arconance devant le tribunal administratif de Rouen ne sont pas fondés.
La SARL Arconance, à qui la requête a été notifiée le 28 août 2025, n’a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
• le rapport de M. de Miguel, président assesseur,
• les conclusions de M. Degand, rapporteur public,
• et les observations de Me Azogui représentant l’établissement public foncier de Normandie.
Considérant ce qui suit :
1. Le 7 juillet 2022, la SARL Arconance a acquis l’immeuble situé sur les parcelles cadastrées section AL n°315, 350, 351, 352, 353 et 14 sur le territoire de la commune de Caudebec-lès-Elbeuf. L’Etablissement public foncier de Normandie (EPFN), qui dispose d’une délégation de la commune pour le faire, a décidé le 11 octobre 2022 d’exercer le droit de préemption pour acquérir le bien en cause. Par un jugement du 26 juin 2025, le tribunal administratif de Rouen a annulé la décision du 11 octobre 2022 par laquelle l’EPFN a décidé de préempter et enjoint à cet établissement de proposer à l’ancienne propriétaire d’acquérir son bien dans les conditions de la transaction, ou, à défaut, à la SARL Arconance. L’EPFN relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. L’établissement public foncier de Normandie ne peut donc utilement se prévaloir d’erreurs de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation qu’aurait commises le tribunal administratif pour demander l’annulation du jugement attaqué.
Sur le motif retenu par le tribunal :
3. D’une part, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 (…) / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. ».
4. D’autre part, aux termes de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, dans sa version alors en vigueur : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser./ L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations. »
5. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l’habitat, les exigences résultant de l’article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en œuvre de ce programme, et qu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement du programme local de l’habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d’identifier la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe.
6. Devant la cour, l’EPFN fait état de la conformité de cette préemption aux enjeux prioritaires du plan d’aménagement et de développement durable (PADD) de la commune de Caudebec-lès-Elbeuf, qui prévoit de « renforcer l’attractivité de la commune, en proposant un habitat diversifié et de qualité par la mise en œuvre d’une politique volontariste de production de logements et de densification », le bien préempté se situant entre deux secteurs prioritaires définis par le PADD, l’ilot Victor Hugo et l’ilot Mazagran. Toutefois, la décision contestée du 11 octobre 2022 se borne à indiquer que le droit de préemption est exercé « dans le cadre d’une prospection foncière et d’un futur aménagement d’ensemble dans le secteur délimité entre les rues Mazagran et Victor Hugo » «dans le cadre de la démarche de maîtrise foncière de la ville », qu’elle est fondée sur la volonté de « redynamiser cette zone en créant un ilot dont le but est de permettre de poursuivre la dynamique d’aménagement enclenchée par la municipalité » « pour la politique d’aménagement de la ville » dans le cadre d’une « opération mixte pouvant comprendre des logements et des activés économiques, proche du centre-ville ». Ainsi, la décision contestée s’abstient d’évoquer le PADD lui-même, qui d’ailleurs ne fait aucune référence à une action sur les parcelles concernées mais n’envisage que les ilots Victor Hugo et l’ilot Mazagran voisins . Ni la décision contestée ni d’ailleurs l’EPFN ne font état d’un programme local de l’habitat dans lequel s’inscrirait la décision de préemption en cause, ni davantage d’une délibération délimitant des périmètres déterminés dans lesquels une intervention aurait été décidée pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. Ainsi, cette décision ne peut être regardée comme motivée par référence à une action visée par l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme. D’autre part, les mentions de la décision restent générales et hypothétiques et ne permettent pas d’identifier la nature du projet. Dans ces conditions, une telle motivation ne répond donc pas aux exigences résultant de l’article L. 210‑1 du code de l’urbanisme.
7. Il résulte de tout ce qui précède, que l’EPFN n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé pour défaut de motivation, sa décision du 11 octobre 2022. Par suite, ses conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l’établissement public foncier de Normandie est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’établissement public foncier de Normandie et à la SARL Arconance.
Délibéré après l’audience publique du 10 septembre 2026 à laquelle siégeaient :
• Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,
• M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,
• M. Guillaume Toutias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2026.
Le président assesseur,
Signé : F-X de Miguel
La présidente de la 1ère chambre,
Signé : G. Borot
La greffière,
Signé : N. Roméro
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
Nathalie Roméro