Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La société DG immobile a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 4 juillet 2022 par laquelle la directrice générale de l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (EPORA) a exercé le droit de préemption urbain sur les biens cadastrés section AR nos 17, 23 et 24 situés rue Jules Ferry au lieu-dit « Le Pontet », sur le territoire de la commune de Saint-Symphorien-d’Ozon.
Par un jugement n° 2205843 du 3 octobre 2024, le tribunal a annulé cette décision.
Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire enregistrés les 22 novembre 2024 et 28 avril 2026, l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (EPORA), représenté par Me Longqueue, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement et rejeter la demande ;
2°) de mettre à la charge de la société DG immobile la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
– le jugement est irrégulier du fait d’une méconnaissance de l’article R. 711-3 du code de justice administrative ; le sens des conclusions indiquées était imprécis et incomplet, sans indication du ou des moyens d’annulation ;
– la décision contestée n’est pas entachée d’incompétence ; la publicité régulière de la décision du 10 mai 2022 par laquelle le maire de la commune de Saint-Symphorien-d’Ozon a délégué le droit de préemption à l’EPORA est établie ;
– cette décision n’a pas à être notifiée au liquidateur judiciaire ;
– elle n’est pas entachée d’incompétence comme étant fondée sur un motif de développement économique relevant de la compétence de la communauté de communes du pays de l’Ozon ; elle pouvait être prise pour le compte de la commune de Saint-Symphorien-d’Ozon par l’EPORA ;
– elle est suffisamment motivée ;
– un projet justifie l’exercice du droit de préemption ; le déficit du foncier économique de la communauté de communes du pays de l’Ozon justifie la préemption litigieuse ; il y a l’identification du site concerné par la préemption ; la parcelle cadastrée section AR n° 17 est comprise dans le périmètre de la préemption ;
– la décision attaquée n’est pas entachée d’erreurs de fait ;
– la décision de préemption litigieuse ne méconnaît pas les articles 2 et 4 du décret n° 98-923 du 14 octobre 1998 portant création de l'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA) en l’absence de convention entre l’EPORA et la commune de Saint-Symphorien-d’Ozon et de stipulation autorisant l’EPORA à préempter pour le compte de la commune.
Par un mémoire enregistré le 20 avril 2026, la société DG Immobile, représentée par Me Bracq, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de l’EPORA la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par l’EPORA ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention enregistré le 28 avril 2026, et non communiqué, la société Eiffage, représentée par Me Lhéritier, porte des éléments de contestation à la connaissance de la cour.
Elle fait valoir qu’elle s’en remet à la Cour.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de l’urbanisme ;
– le décret n° 98-923 du 14 octobre 1998 portant création de l'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA) ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme Djebiri, première conseillère,
– les conclusions de M. Rivière, rapporteur public,
– et les observations de Me Azogui, pour l’EPORA ainsi que celles de Me Bracq, pour la société DG Immobile.
Vu les notes en délibéré, enregistrées le 1er octobre 2026, présentées pour l’EPORA et la société DG immobile.
Considérant ce qui suit :
1. L’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (EPORA) relève appel du jugement du 3 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision de sa directrice générale du 4 juillet 2022 préemptant les biens cadastrés section AR nos 17, 23 et 24 appartenant à la société Jam, en liquidation, situés rue Jules Ferry au lieu-dit « Le Pontet » à Saint-Symphorien-d’Ozon, qui avaient été adjugés à la société DG immobile par un jugement du tribunal judiciaire de Lyon du 16 juin 2022 à la suite d’une déclaration d’intention d’aliéner reçue en mairie le 15 avril 2022.
Sur l’intervention de la société Eiffage :
2. Une intervention ne peut être admise que si son auteur s’associe aux conclusions de l’une des parties. L’intervention de la société Eiffage, qui ne s’associe aux conclusions d’aucune des parties, ne peut, par suite, être admise.
Sur le fond :
3. D’abord, aux termes de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme appartenant au chapitre Ier intitulé « droit de préemption urbain » du titre Ier du livre II consacré aux « droits de préemption » : « Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (…) en matière de plan local d'urbanisme, emporte [sa] compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. (…) ». Aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit (…) à un établissement public y ayant vocation (…). Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. (…) ».
4. Il en résulte que la substitution d'un établissement public de coopération intercommunale à une commune membre de cet établissement public pour l'exercice des compétences dévolues aux communes en matière de droit de préemption urbain résulte en principe d'une délégation expressément consentie par la commune et que le transfert de plein droit de ces compétences est subordonné à la condition que l'établissement public de coopération intercommunal soit compétent en matière de plan local d'urbanisme.
5. Ensuite, aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut (…) par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) / 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; (…) ».
6. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale (…) les communautés de communes (…). ». Aux termes de l’article L. 5214-16 de ce code : « I. ― La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : 1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; 2° Actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; (…) ».
7. Enfin, aux termes de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme : « Dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient, l'Etat peut créer des établissements publics fonciers. (…) / Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable, la lutte contre l'étalement urbain et la limitation de l'artificialisation des sols. (…) / Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, (…). / Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis. (…) ». Aux termes de l’article L. 321-4 du même code : « Les établissements publics fonciers de l'Etat peuvent agir par voie d'expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis dans le code de l'urbanisme, dans les cas et conditions prévus par le même code (…) ».
8. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté de communes du pays de l’Ozon aurait, en application du premier alinéa de l'article L. 211-2 précité, reçu une délégation de compétence de la commune de Saint-Symphorien-d’Ozon en matière de droit de préemption urbain. Par ailleurs si, au titre de ses compétences obligatoires, la communauté de communes du pays de l’Ozon est notamment chargée des « actions de développement économique » avec la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire, la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ainsi que la promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme, il n’apparaît pas que, conformément au deuxième alinéa de l'article L. 211-2, elle serait compétente en matière de plan local d'urbanisme, et donc investie d’une compétence de plein droit dans l’exercice du droit de préemption urbain, qu’elle ne tient pas davantage d’autres dispositions législatives. Par suite, et alors même que le bien préempté était destiné à accueillir une activité économique dans le cadre des compétences dévolues à la communauté de communes du pays de l’Ozon au titre du 1° de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, le maire de Saint-Symphorien-d’Ozon, qui avait conservé sa compétence, a pu déléguer à l’EPORA, à l’occasion de l’aliénation des biens cadastrés section AR nos 17, 23 et 24, l’exercice du droit de préemption urbain dont il disposait en vertu d’une délibération du conseil municipal du 9 juin 2020. Dès lors, et comme le soutient l’EPORA, le tribunal a retenu à tort que sa directrice générale n’était pas compétente pour exercer, par la décision attaquée du 4 juillet 2022, et par délégation, le droit de préemption urbain.
9. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés tant devant le tribunal que devant la cour.
10. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision du 10 mai 2022 par laquelle le maire de la commune de Saint-Symphorien-d’Ozon a délégué l’exercice du droit de préemption urbain à l’EPORA a été, comme l’indique le certificat d’affichage, régulièrement publiée. Et il ne résulte d’aucun texte ni principe que la décision règlementaire du 10 mai 2022, pour acquérir un caractère exécutoire, devait, en plus de son affichage et de sa transmission au contrôle de légalité, être notifiée au liquidateur judiciaire. La décision contesté n’est pas, cet égard, illégale.
11. En deuxième lieu, selon l’article 2 du décret, visé plus haut, du 14 octobre 1998 : « Conformément aux dispositions de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, l'établissement est habilité à procéder à toutes acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l'aménagement. Il peut aussi effectuer les études et travaux nécessaires à leur accomplissement et, le cas échéant, participer à leur financement. Ces missions peuvent être réalisées par l'établissement public foncier soit pour son compte ou celui de l'Etat et de ses établissements publics, soit pour celui des collectivités territoriales, de leurs groupements, ou de leurs établissements publics en application de conventions passées avec eux. Pour les opérations passées pour le compte des collectivités territoriales, de leurs groupements, ou de leurs établissements publics, ces conventions prévoient obligatoirement le rachat des biens dans un délai déterminé et, le cas échéant, la garantie de l'emprunt souscrit. » Aux termes de l’article 4 de ce même décret : « Pour la réalisation des missions définies à l'article 2, l'établissement peut recourir aux procédures mentionnées à l'article L. 321-4 du code de l'urbanisme, qu'il s'agisse du recours à l'expropriation ou de l'exercice des droits de préemption et de priorité. Il dispose également du droit de préemption prévu par le 9° de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime. ». La commune de Saint-Symphorien-d’Ozon, la communauté de communes du pays de l’Ozon et l’EPORA ont, dans le cadre des dispositions ci-dessus, conclu le 18 juillet 2018 une convention d’études et de veille foncière dont il résulte notamment que ce dernier établissement « peut, le cas échéant, acquérir des biens immobiliers pour le compte de la Communauté de Communes et dans les conditions exposées ci-après par la présente convention », et dont l’article 7.3 prévoit que : « En sa qualité d'établissement public, l'EPORA peut exercer des prérogatives de puissance publique pour acquérir des biens immobiliers. En application des articles L. 213-3 et L. 240-1 du code de l'urbanisme, la Commune peut déléguer à I'EPORA (…) son droit de préemption, par le biais d'un arrêté de délégation générale ou partielle. Ces délégations peuvent intervenir dès le début de I ‘exécution de la présente convention ou en cours d'exécution ». Par une décision du 10 mai 2022, prise conformément à ces dernières stipulations, le maire de Saint-Symphorien-d’Ozon a donné délégation à la directrice générale de l’EPORA pour exercer, pour le compte de la commune, le droit de préemption urbain. Par suite, aucune méconnaissance du décret du 14 octobre 1998 ne saurait être retenue.
12. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement (…) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations ».
13. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l’occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.
14. D’une part, la décision de préemption ici en cause indique notamment que le bien préempté, qui a été identifié dans le cadre des études de gisements fonciers comme un bien « présentant un potentiel hautement stratégique », est un site industriel de près de 10 000 m2 se trouvant au sein du parc d’activité du Pontet, qui comporte une structure métallique sans bardage ni toiture, sous-évalué, pollué et voué à la démolition pour lequel est envisagée une requalification destinée au développement d’une nouvelle activité économique en lien avec l’artisanat ou la petite industrie, ce projet s’inscrivant dans le cadre de la stratégie globale en matière de développement économique définie par la communauté de communes du pays de l’Ozon, destinée à « renforcer le différenciation et la complémentarité des parcs d’activité » et « programmer une offre économique régulière tant en renouvellement qu’en développement permettant de répondre aux besoins diversifiés des entreprises endogènes et exogènes » et « favoriser leur parcours de développement » et à engager un processus de requalification et d’optimisation des parcs d’activité ». Elle conclut que « la requalification de ce site est donc prioritaire, la réalisation des objectifs poursuivis permettant un projet urbain, d’organiser la mutation, le maintien ou l'extension ou l’accueil des activités économiques, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés, présente un intérêt général » et que « l’acquisition de ces biens objets de la vente sur adjudication est stratégique et nécessaire pour la réalisation des objectifs assignés ». Ainsi, elle précise la nature du projet poursuivi. Le moyen tiré de la méconnaissance des exigences de motivation posées à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme doit donc être écarté.
15. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que l’EPORA, dans le prolongement d’une politique menée depuis plusieurs années en vue de préserver l’attractivité de la zone d’activité des Pontets, a choisi d’engager une action volontariste pour requalifier le site ici en cause, situé au cœur de cette zone, afin de contribuer à sa revitalisation, et destinée à répondre au déficit important de foncier économique. Une étude de gisement foncier de 2017, dont résultait en particulier la nécessité de requalifier les friches et les parcs d’activités vieillissants, peu denses et peu différenciés en termes de vocation, soulignait déjà le caractère stratégique du site du Pontet pour sa reconversion. La convention du 18 juillet 2018 dont il a déjà été question, signée par l’EPORA, la commune de Saint-Symphorien-d’Ozon et la communauté de communes du pays de l’Ozon, destinée à déterminer les modalités de la coopération publique entre ces collectivités, avec pour principal objectif de « conduire les études préalables permettant de préciser le périmètre opérationnel d'initiative publique, la définition du projet ainsi que ses conditions de faisabilité, de financement et de mise en œuvre », a validé un périmètre d’études et de veille foncière portant sur le périmètre « Parc d’activités du Pontet – site Air Liquide ». Le projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme de Saint Symphorien d’Ozon comportait une orientation 3.1 visant à « renforcer l’attractivité économique » et à « répondre aux besoins des entreprises » en privilégiant le densification de la zone du Pontet « dans le but de conforter les deux polarités que sont le centre-ville et la zone du Pontet » et « d’éviter la dispersion des activités, notamment commerciale », et rappelant que le PLU cherche « à limiter l’implantation d’activités économiques en dehors des secteurs stratégiques ». Une autre étude de faisabilité du projet de reconversion du site du Pontet a été réalisée en 2021 à la demande de l’EPORA, qui concernait également le site ici en cause. Dans ce contexte, et alors que l’état du site, notamment son éventuel caractère pollué, demeure sans incidence directe sur l’existence d’un projet, que la parcelle AR 17 est incluse dans l’unité foncière faisant l’objet du droit de préemption, sans pouvoir en être dissociée, et que l’occupation du site par des preneurs de baux commerciaux ne fait pas, par principe, obstacle à leur éviction et à la destruction des bâtiments qu’ils utilisent, dans les respect des règles applicables, il n’apparaît pas que l’EPORA n’aurait pas justifié de la réalité d’un projet d’action et d’aménagement, prévu depuis plusieurs années, répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, en particulier d’ordre économique.
16. Par suite, et sans qu’il soit besoin de statuer sur sa régularité, l’EPORA est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé la décision du 4 juillet 2022.
Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPORA qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société DG Immobile demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
18. Et il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, sur le fondement de ces dernières dispositions, de mettre à la charge de la société DG Immobile le paiement d’une somme à l’EPORA au titre des frais que celle-ci a exposés pour son recours au juge.
DÉCIDE:
Article 1er : L’intervention de la société Eiffage n’est pas admise.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 octobre 2024 est annulé.
Article 3 : La demande présentée par la société DG immobile devant le tribunal administratif de Lyon et ses conclusions devant la cour sont rejetées.
Article 4 : Les conclusions de l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes, la société DG Immobile, la société AJUP, la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à la société Eiffage.
Délibéré après l’audience du 1er octobre 2026, à laquelle siégeaient :
– M. Picard, président de chambre,
– M. Delahaye, président assesseur,
– Mme Djebiri, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2026.
La rapporteure,
C. Djebiri
Le président,
V-M. Picard
La greffière,
N. Lecouey
La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,