Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société SMACL assurances a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 614 700 euros, avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis par son assurée, la communauté de communes « Granville Terre et Mer », à raison de l’illégalité entachant l’arrêté du 2 septembre 2012 par lequel le préfet de la Manche a déclaré d’utilité publique les acquisitions de terrains et aménagements nécessaires à la création de la zone d’activité dite du Taillais, située sur le territoire des communes de Granville et Yquelon.
Par un jugement n° 2200976 du 5 février 2025, le tribunal administratif de Caen a condamné l’Etat à verser à la société SMACL assurances la somme demandée de 1 614 700 euros, assortie des intérêts au taux légal et des intérêts capitalisés.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 avril et 7 mai 2025, le ministre de l’intérieur, demande à la cour de réformer le jugement n° 2200976 du 5 février 2025 du tribunal administratif de Caen afin de ramener à de plus justes proportions la condamnation prononcée à l’encontre de l’Etat.
Il soutient que :
• le jugement est irrégulier en application de l’article L. 9 du code de justice administrative faute de motiver suffisamment en quoi la faute commise par la communauté de communes à avoir mentionné une estimation sommaire du coût de l’opération incomplète dans le dossier d’enquête publique était de nature à exonérer l’Etat du quart seulement de la responsabilité encourue ;
• c’est à tort que le tribunal a retenu que la faute commise par la communauté de communes à avoir présenté au préfet de la Manche un dossier de demande de déclaration d’utilité publique non conforme au code de l’expropriation pour cause d’utilité publique faute de comporter une appréciation sommaire des dépenses complète était de nature à exonérer l’Etat d’un quart seulement de sa responsabilité car le caractère irrégulier du dossier d’expropriation soumis à enquête publique est aussi imputable à la collectivité expropriante qui a élaboré ce dossier et n’a pas joint une estimation du coût de la réalisation du centre de secours des sapeurs-pompiers de Granville dans l’estimation sommaire des dépenses ; d’autant que le préfet de la Manche avait dû retirer un précédent arrêté de DUP pour la réalisation de la même zone d’activité du Taillais en raison de l’absence d’étude d’impact ;
• le montant de la condamnation de l’Etat est excessif dans la mesure où la communauté de communes expropriante a réalisé une importante plus-value lors de la revente des terrains expropriés dont elle était devenue propriétaire à la suite de l’opération d’expropriation ; si cette plus-value a été prise en compte par le juge judiciaire dans le calcul de l’indemnité d’expropriation versée aux anciens propriétaires évincés, le préjudice net réel subi par la communauté de communes donnant lieu à indemnisation par l’Etat doit être calculé en déduisant cette plus-value.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 octobre 2025, la SMACL Assurances SA, représenté par Me Naux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’Etat sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
• le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à contester la responsabilité prépondérante de l’Etat dans l’illégalité fautive affectant la déclaration d’utilité publique alors que la décision d’exproprier doit être prise à l’issue d’un contrôle de la légalité des étapes procédurales précédant la déclaration d’utilité publique et que le dossier soumis à enquête publique produit par la communauté de communes comprenait exclusivement une estimation du coût d’acquisition des terrains et aucune estimation de la construction de centre de secours des sapeurs-pompiers dont le montant était pourtant connu de l’expropriant ; la circonstance que la communauté de communes a déjà commis une faute dans la constitution d’un précédent dossier d’enquête publique pour le même projet ayant conduit à une précédente DUP du 4 mars 2009 illégale retirée par le préfet de la Manche en raison de l’absence d’étude d’impact n’est pas de nature à exonérer l’Etat de sa responsabilité ;
• il n’est pas établi que la communauté de communes Granville Terre et Mer ait réalisé une plus-value sur la revente des terrains expropriés et, en tout état de cause, le montant du préjudice subi par la communauté de communes inclut bien le montant de la plus-value réalisée sur la revente des terrains puisqu’il est inclus dans le montant de l’indemnité d’expropriation versé aux expropriés ;
• outre le montant de l’indemnité de 1 600 000 euros, la SMACL est en droit d’obtenir la somme de 14 700 euros au titre des frais d’assistance juridique.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des assurances ;
- le code civil ;
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Marion,
- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,
- les observations de Me Fouché, substituant Me Naux, pour la société SMACL Assurances.
Une note en délibéré présentée par la SMACL Assurances SA a été enregistrée le 23 septembre 2026.
Considérant ce qui suit :
1. A la demande de la communauté de communes du pays granvillais, devenue la communauté de communes « Granville Terre et Mer », le préfet de la Manche a, par un arrêté du 2 septembre 2012, déclaré l’utilité publique les acquisitions de terrains et l’aménagement de la zone d’activité dite du Taillais, située sur le territoire des communes de Granville et Yquelon. Le 25 octobre 2012, il a pris un arrêté portant cessibilité des parcelles appartenant à des propriétaires privés nécessaires à la réalisation de ce projet. Par une ordonnance du 2 novembre 2012, le juge de l’expropriation a ordonné le transfert de propriété de ces parcelles. Par un arrêt du 29 mai 2015, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé le jugement du 21 novembre 2013 du tribunal administratif de Caen rejetant le recours en annulation formé par un propriétaire exproprié contre les arrêtés de déclaration d’utilité publique et de cessibilité et a annulé ces deux arrêtés en raison de l’insuffisance du dossier de demande d’expropriation quant à l’appréciation sommaire des dépenses. Cette annulation a été confirmée par une décision du Conseil d’État du 17 mars 2017. Par trois arrêts définitifs du 17 décembre 2019, le juge de l’expropriation de la cour d’appel de Caen, constatant la perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation et l’impossibilité de restituer les terrains à leurs propriétaires initiaux, a condamné la communauté de communes à verser aux expropriés une indemnisation d’un montant total de 2 177 746,28 euros. La société SMACL assurances, agissant en sa qualité d’assureur subrogé de la communauté de communes, a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 614 700 euros qu’elle a versée à la communauté de communes en réparation des préjudices subis par cette dernière du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique du 2 septembre 2012. Par un jugement du 5 février 2025, le tribunal administratif de Caen a condamné l’État à verser à la société SMACL assurances la somme de 1 614 700 euros, assortie des intérêts au taux légal et des intérêts capitalisés. Le ministre de l’intérieur fait appel de ce jugement et demande à la cour de le réformer afin de ramener la condamnation prononcée à l’encontre de l’État à de plus justes proportions.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Caen a exposé les raisons qui l’ont conduit à estimer que la faute commise par la communauté de communes Granville Terre et Mer dans la constitution du dossier de demande de déclaration d’utilité publique le conduisait à retenir une exonération partielle de la responsabilité de l’Etat à hauteur d’un quart seulement. En particulier, les premiers juges ont estimé que l’illégalité tenant à l’absence d’étude d’impact déjà commise par la communauté de communes Granville Terre et Mer en vue d’aménager la même zone du Taillais par la voie d’une précédente procédure de déclaration d’utilité publique retirée par le préfet de la Manche aurait dû alerter les services de l’Etat sur la fragilité juridique du dossier constitué par la communauté de communes. En outre, le tribunal a estimé qu’il incombait au préfet de se fonder sur la notice explicative et les autres pièces du dossier de demande de déclaration d’utilité publique pour exiger de la communauté de communes qu’elle transmette une estimation des dépenses entraînées par la construction du centre de secours des sapeurs-pompiers de Granville. Par suite, le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à soutenir que le jugement serait entaché d’un défaut de motivation le rendant irrégulier.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la part de responsabilité de l’Etat :
3. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 11-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, alors en vigueur : « L’utilité publique est déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral » et de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur : « L’expropriant adresse au préfet pour être soumis à l’enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.- Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L’appréciation sommaire des dépenses (…) ». Aux termes de l’article R. 12-1 du même code : « Le préfet transmet au greffe de la juridiction du ressort dans lequel sont situés les biens à exproprier un dossier qui comprend obligatoirement les copies : / 1° De l’acte déclarant l’utilité publique de l’opération et, éventuellement, de l’acte le prorogeant (…) ».
4. Il résulte de l’instruction que par une décision du 17 mars 2017, le Conseil d’État a jugé que la cour administrative d’appel de Nantes avait par une appréciation souveraine exempte de dénaturation jugé que l’arrêté du 2 septembre 2012 déclarant d’utilité publique les acquisitions de terrains et les aménagements nécessaires à la réalisation de la zone d’activités du Taillais avait été pris à l’issue d’une procédure irrégulière, au motif que le coût des travaux de relocalisation dans cette zone du centre de secours des sapeurs-pompiers de Granville n’avait pas été pris en compte dans l’estimation sommaire des dépenses figurant au dossier soumis à enquête publique, en méconnaissance des dispositions du I de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique alors en vigueur. Le ministre de l’intérieur ne conteste pas le principe de la responsabilité de l’État mais soutient que la faute commise par la communauté de communes Granville Terre et Mer à ne pas avoir fait figurer le coût de la construction du centre de secours de sapeurs-pompiers de Granville par le service départemental d’incendie et de secours de la Manche, que la communauté de communes expropriante connaissait, était de nature à exonérer l’État de sa responsabilité à hauteur d’au moins 50 % au lieu du pourcentage de 25 % retenu par le tribunal. Il résulte toutefois des dispositions précitées du code de l’expropriation que la procédure d’expropriation soumise à enquête publique est élaborée sous la responsabilité du représentant de l’État dans le département et que seul le préfet peut déclarer l’utilité publique de l’opération envisagée par l’autorité expropriante. Par suite, le préfet a omis d’exercer son devoir de contrôle du dossier soumis à enquête publique. La circonstance que la communauté de communes a déjà commis une faute dans la constitution d’un précédent dossier de demande de déclaration de l’utilité publique en omettant de réaliser une étude d’impact n’est pas de nature à exonérer le préfet de la Manche de sa responsabilité alors que ce dernier aurait dû au contraire être plus vigilant dans son contrôle de la régularité du dossier soumis à enquête publique. Par suite, la faute commise par la collectivité expropriante ne saurait exonérer l’État de sa responsabilité dans une proportion excédant 25 %.
En ce qui concerne l’évaluation du préjudice subi par la communauté de communes :
5. Aux termes de l’article L. 223-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Sans préjudice de l’article L. 223-1, en cas d’annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation. Après avoir constaté l'absence de base légale de l'ordonnance portant transfert de propriété, le juge statue sur les conséquences de son annulation. ». Aux termes de l’article R. 223-6 du même code : « Le juge constate, par jugement, l’absence de base légale du transfert de propriété et en précise les conséquences de droit. / I. Si le bien exproprié n’est pas en état d’être restitué, l’action de l’exproprié se résout en dommages et intérêts (…) ». Il résulte par ailleurs de la jurisprudence de la Cour de cassation que l’exproprié qui ne peut se voir restituer le bien dont il a été illégalement dépossédé a droit à des dommages et intérêts qui comprennent notamment la valeur actualisée du bien, prenant ainsi en compte l’éventuelle plus-value acquise par ledit bien depuis la date à laquelle il a fait l’objet d’une expropriation, sous déduction de l’indemnité principale de dépossession allouée à l’exproprié.
6. Il résulte de l’instruction que, par trois arrêts du 17 décembre 2019, la cour d’appel de Caen a condamné la communauté de communes Granville Terre et Mer à verser des dommages et intérêts d’un montant global de 2 177 746,28 euros aux consorts R... et autres, aux dames W... et aux consorts C... et autres en dédommagement de leurs terrains non restituables, d’une surface totale de 38 552 m2. Dans ce montant global de dommages et intérêts, est incluse la somme de 1 880 664 euros correspondant à la plus- value résultant de la différence entre la « valeur actuelle », à la date du 17 décembre 2019, des parcelles expropriées et les indemnités principales de dépossession allouées par le juge de l’expropriation. Pour déterminer le montant de cette plus-value calculé à partir d’un prix de vente moyen estimé à 60 euros du m2 à la date des arrêts en cause, le juge judiciaire s’est fondé sur le constat que les terrains à usage de prairie expropriés à l’origine inconstructibles avaient fait l’objet de travaux de viabilisation ou étaient désormais viabilisables, étant situés dans une zone d’urbanisation future de la commune d’Yquelon dans laquelle ils sont situés. Le ministre de l’intérieur soutient que la communauté de communes Granville Terre et Mer n’a pas subi de préjudice du fait de sa condamnation à verser aux expropriés les plus-values des terrains constatées en 2019 dans la mesure où elle en aurait été bénéficiaire. Il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier du mémoire en défense produit par le préfet de la Manche en première instance, que la communauté de communes Granville Terre et Mer a pris en charge les travaux d’aménagement de 24 984 m2 de terrain afin de permettre la construction par le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de la Manche du nouveau centre de secours et d’incendie de Granville puis a transféré gratuitement ce terrain viabilisé au SDIS de la Manche. La communauté de communes a, par ailleurs, aménagé à raison d’un coût de 12,41 euros par mètre carré une surface de terrain de 4 850 m2 qu’elle a revendu au restaurant Buffalo Grill, réalisant ainsi une plus-value nette de seulement 133 812 euros. Enfin, la communauté de communes a conservé sans réaliser de travaux d’aménagement le restant du terrain exproprié représentant une surface de 8 718 m2. Dans ces conditions, alors que la communauté de communes n’a bénéficié d’aucune plus-value sur le terrain cédé au SDIS de la Manche et sur le reliquat de terrain non aménagé mais a au contraire exposé 310 051,44 euros de travaux d’aménagement du terrain destiné à accueillir le centre de secours et d’incendie, le dommage subi par la communauté de communes Granville Terre et Mer correspond à l’indemnité de 2 177 746,28 euros versée en application des arrêts de la cour d’appel de Caen du 17 décembre 2019 aux expropriés, déduction faite de la plus-value nette de 133 812 euros réalisée lors de la cession du terrain au restaurant Buffalo Grill mais augmenté du coût de l’aménagement du terrain destiné à la construction du centre de secours incendie de 310 051,44 euros soit une somme de 2 353 985,72 euros. Si la compagnie d’assurance intimée, subrogée dans les droits de la communauté de communes Granville Terre et Mer, fait valoir qu’elle a exposé en outre une somme de 14 700 euros au titre des frais de l’assistance juridique à son assurée, elle n’établit pas, en tout état de cause, que ces prestations d’assistance juridique n’ont pas déjà été rémunérées par les primes d’assurance acquittées par la communauté de communes Granville Terre et Mer en application de son contrat d’assurance. Dès lors, eu égard à la faute commise par la communauté de communes Granville Terre et Mer de nature à exonérer l’Etat du quart de sa responsabilité, le préjudice subi par cette dernière s’établit à la somme de 1 765 489,29 euros, soit les trois quarts de 2 353 985,72 euros.
En ce qui concerne l’indemnisation due à l’assureur subrogé :
7. Aux termes de l’article L. 121-12 du code des assurances : « L'assureur qui a payé l'indemnité d'assurance est subrogé, jusqu'à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de l'assuré contre les tiers qui, par leur fait, ont causé le dommage ayant donné lieu à la responsabilité de l'assureur. (…) ». Il résulte de ces dispositions que le versement par l'assureur de l'indemnité à laquelle il est tenu en vertu du contrat d'assurance le liant à son assuré le subroge, dès cet instant et à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de son assuré contre le tiers responsable du dommage. Par suite, l'assureur a seul qualité pour agir et obtenir, s'il l'estime opportun, la réparation du préjudice qu'il a indemnisé.
8. Le préjudice de 1 765 489,29 euros subi par la communauté de communes Granville Terre et Mer ayant été indemnisé par la société d’assurances intimée à hauteur d’un montant de 1 614 700 euros, la société SMACL assurances, subrogée dans les droits de la communauté de communes, est fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser cette somme de 1 614 700 euros.
En ce qui concerne les intérêts et la capitalisation des intérêts :
9. Cette somme de 1 614 700 euros sera assortie des intérêts au taux légal à compter de la date du 29 décembre 2021 de réception de la réclamation indemnitaire préalable par le préfet de la Manche et des intérêts capitalisés à compter de la date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, soit le 29 décembre 2022, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
10. Il résulte de tout ce qui précède, que le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Caen a condamné l’État à verser à la société SMACL assurances la somme de 1 614 700 euros assortie des intérêts au taux légal et des intérêts capitalisés.
Sur les frais liés au litige :
11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société SMACL assurances et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête du ministre de l’intérieur est rejetée.
Article 2 : L’État versera la somme de 1 500 euros à la société SMACL Assurances SA au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et à la société SMACL Assurances SA.
Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Manche.
Délibéré après l’audience du 22 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- M. Vergne, président-assesseur,
- Mme Marion, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2026.
La rapporteure,
I. MARION
Le président,
L. LAINÉ
Le greffier,
C. WOLF
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.