Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 10 février 2025, 15 septembre 2025 et 17 septembre 2025, la société Supermarchés Match, représentée par Me Meillard Guguen, demande à la cour :
1°) d’annuler l’arrêté du 10 décembre 2024 par lequel le maire de la commune de Bouxwiller a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation de démolition et autorisation d’exploitation commerciale en vue de l’extension de 1.048 mètres carrés de surface de plancher du magasin existant, situé rue d’Obermodern, et la démolition des auvents existants, ainsi que l’arrêté du 29 janvier 2025 confirmant le refus du 10 décembre 2024 ;
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Bouxwiller de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale de la société Supermarchés Match pour ce projet et de recueillir, à cette fin, un nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat, d’une part, et solidairement de la SNC Lidl et la société Sormardis, d’autre part, les sommes respectives de 3 000 euros et de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saverne, Plaine et Plateau ;
- il ne méconnaît pas les objectifs fixés à l'article L. 752-6 du code de commerce ;
- il ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- il est conforme à l'article UX 2.1 du règlement du plan local d’urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2025, la Commission nationale d’aménagement commercial conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Berthou,
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public,
- et les observations de Me Meillard Guguen, avocate de la société Supermarchés Match.
Considérant ce qui suit :
1. La société Supermarchés Match exploite, sur un terrain situé rue d’Obermodern à Bouxwiller dans le département du Bas-Rhin, un supermarché d’une surface de vente de 1 680 mètres carrés, un point de retrait d’une piste et une station-service. Elle a sollicité, le 5 février 2024, un permis de construire ayant pour objet une augmentation des surfaces de plancher et de vente du magasin, la création d’une piste supplémentaire pour le point de retrait et l’ajout d’un local de stockage dédié aux commandes. La commission départementale d’aménagement commercial du Bas-Rhin s’est prononcée favorablement sur le projet le 15 avril 2024. Saisie par la société Lidl et la société Somardis, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a émis, le 12 septembre 2024, un avis défavorable motivé par l’incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et la méconnaissance des objectifs fixés à l’article L. 752-6 du code de commerce. Par la présente requête, la société Supermarchés Match demande à la cour d’annuler l’arrêté du 10 décembre 2024 par lequel le maire de la commune de Bouxwiller a refusé le permis de construire sollicité et l’arrêté du 29 janvier 2025 par lequel le maire a confirmé ce refus.
Sur la légalité des arrêtés du 10 décembre 2024 et du 29 janvier 2025 :
S’agissant de la compatibilité du projet avec le SCoT :
2. Aux termes du I de l’article L. 752-6 du code de commerce : « L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme.
3. Aux termes de l’article L. 141-2 du code de l’urbanisme : « Le schéma de cohérence territoriale comprend : / (…) / 3° Un document d’orientation et d’objectifs. / (…) ». Dans sa rédaction applicable au litige, l’article L. 141-5 du même code dispose que : « Dans un principe de gestion économe du sol, le document d'orientation et d'objectifs fixe les orientations et les objectifs en matière de : / 1° Développement économique et d'activités, en intégrant les enjeux d'économie circulaire et en visant une répartition équilibrée entre les territoires ; / 2° Préservation et développement d'une activité agricole respectant les sols ainsi que l'environnement et tenant compte des besoins alimentaires ; / 3° Localisations préférentielles des commerces dans les polarités existantes et à proximité des lieux de vie, des secteurs de revitalisation des centres-villes, des transports et préservation environnementale, paysagère et architecturale des entrées de villes. ». Aux termes de l’article L. 141-6 de ce code : « Le document d'orientation et d'objectifs comprend un document d'aménagement artisanal, commercial et logistique déterminant les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire, le commerce de centre-ville et le développement durable. / Il détermine les conditions d'implantation des constructions commerciales et des constructions logistiques commerciales en fonction de leur surface, de leur impact sur l'artificialisation des sols et de leur impact sur les équilibres territoriaux, notamment au regard du développement du commerce de proximité, de la fréquence d'achat ou des flux générés par les personnes ou les marchandises. Ces conditions privilégient la consommation économe de l'espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, la protection des sols naturels, agricoles et forestiers, l'utilisation prioritaire des surfaces vacantes et des friches et l'optimisation des surfaces consacrées au stationnement. (…). ».
4. Il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les documents d’orientation et d’objectifs (DOO) des SCoT peuvent contenir des normes prescriptives, ces documents, avec lesquels les autorisations délivrées par les commissions d’aménagement commercial doivent être compatibles, doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En matière d’aménagement commercial, s’il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d’aménagement commercial, d’interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d’extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d’implantation préférentielle des activités commerciales, définis en considération des exigences d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il résulte des dispositions du premier alinéa du I de l’article L. 752-6 du code de commerce citées au point précédent qu’il appartient aux commissions d’aménagement commercial, non de vérifier la conformité des projets d’exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des documents d’orientation et d’objectifs des SCoT, mais d’apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs que ces documents définissent, le cas échéant au travers de leur document d’aménagement artisanal et commercial.
5. Le DOO du SCoT du Pays de Saverne Plaine et Plateau, qui comprend un document d'aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL), décrit un objectif de renouvellement de l'attractivité commerciale des centres villes et des cœurs de villages en améliorant la complémentarité à l’échelle des pôles pluri communaux, parmi lesquels figure celui de Bouxwiller, Ingwiller, Obermodern et Wingen-sur-Moder. Il prévoit un renouvellement de l’offre commerciale périphérique en excluant la création de nouveaux secteurs périphériques et en donnant la priorité, pour ce renouvellement, à une complémentarité de fonctions commerciales vis-à-vis de l'offre commerciale des cœurs commerciaux par la limitation de l'implantation de petites cellules commerciales. Il recherche la sobriété foncière en ne permettant ni la création ni l'extension d'espaces commerciaux périphériques hors des espaces construits existants et en favorisant la requalification du bâti. Il requiert également une meilleure articulation des commerces périphériques avec les transports en commun. Le DAACL prévoit en particulier de contenir le développement des commerces existants en périphérie en veillant à leur complémentarité avec les commerces présents dans les centres des villes et des villages. Il indique, pour les extensions des commerces alimentaires ayant une surface supérieure à 1 500 mètres carrés, une limite chiffrée à 25 % de la surface de vente. Il précise également les conditions d’implantation tenant notamment à la recherche d'une compacité des formes bâties permettant d'accroitre la densité urbaine et commerciale, leur maintien dans l’enveloppe urbaine existante, l’optimisation des surfaces liées au stationnement et notamment leur désimperméabilisation ainsi que l’aménagement de modes d’accès alternatifs à la voiture.
6. Il ressort des pièces du dossier que le magasin Supermarchés Match existant, d’une surface de vente de 1 680 mètres carrés, est inclus dans le secteur de la rue d'Obermodern, sur le territoire de la commune de Bouxwiller, identifié dans le DOO comme une zone commerciale périphérique. La commune proche d’Ingviller, appartenant au même pôle pluri-communal que la commune de Bouxwiller, est identifiée dans le DOO comme comprenant un secteur périphérique commercial à restructurer dans lequel se trouve un supermarché à l’enseigne « Super U » d’une surface de vente de 3 318 mètres carrés, dont l’offre est proche du supermarché Match. Ainsi, le projet d’extension litigieux, qui vise notamment à contrer une évasion commerciale de plus de 22 % pour les produits alimentaires, ne participe pas à l’objectif de complémentarité de l’offre au sein du pôle pluri-communal. S’il ne comporte pas de création de galerie marchande ou de boutique supplémentaire, le projet emporte par ailleurs extension de la surface de vente de 38 % et vise notamment à promouvoir les approvisionnements en circuits courts, les produits « préparés et cuisinés par nos pros » ainsi que le « bio », ce qui est susceptible par nature de porter directement atteinte aux commerces de centre-ville et notamment aux sept commerces alimentaires dont une supérette, trois boulangeries, une pâtisserie et deux boucheries présents dans le centre de Bouxwiller. Enfin, le projet est desservi par une seule ligne de bus dont l’arrêt est situé à près de 500 mètres. Dans ces conditions et alors même que l’emprise du projet est déjà artificialisée et reste contenue dans l’enveloppe urbaine et que le parking est entièrement désimperméabilisé, que la société Supermarchés Match n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que la CNAC a retenu l’incompatibilité du projet avec le SCoT.
S’agissant de l’atteinte aux objectifs fixés par l’article L. 752-6 du code de commerce :
7. Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce : « (…) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; (…) ».
8. D’une part, il ressort des pièces du dossier que, entre 2011 et 2021, la population de la zone de chalandise du projet a baissé de 1,7 % et celle de la commune de Bouxwiller de 7,1 %. Dans ce contexte de décroissance démographique, la commune de Bouxwiller connaît une vacance commerciale de 14 % ayant justifié la mise en place d’un programme de revitalisation de la centralité « Petite Ville de Demain » et d’une opération de revitalisation de territoire (ORT) ayant notamment pour objet d’assurer une offre commerciale locale et de proximité. L’extension projetée, qui, comme il a été dit au point 6 du présent arrêt, est de nature à entrer en concurrence avec les commerces alimentaires présents, se ferait au détriment de la revitalisation du tissu commercial du centre-ville. Par ailleurs, le projet est mal desservi en transport public par une seule ligne de bus avec un arrêt situé à près de 500 mètres. Il induit une extension du terrain d’assiette du centre commercial par l’utilisation d’une parcelle attenante. Enfin, s’il est prévu que le parc de stationnement existant soit réduit d’une place, cette réduction s’accompagnerait d’une augmentation des capacités générales de stationnement par la mutualisation du parking limitrophe de la maison de l’intercommunalité comprenant 21 emplacements de stationnement après réalisation du projet. Au regard de l’ensemble de ces circonstances, la société Supermarchés Match n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que la CNAC a émis un avis conforme défavorable sur son projet en raison de la méconnaissance de l’objectif légal lié à l’aménagement du territoire.
9. D’autre part, si l’avis litigieux est également fondé sur l’atteinte à l’objectif légal de développement durable, il ressort des pièces du dossier que la CNAC aurait pris la même décision si elle s’était fondée sur le seul motif tiré de l’atteinte à l’objectif légal lié à l’aménagement du territoire, qui suffit à lui seul à fonder son refus.
10. Il résulte de ce qui précède qu’en émettant un avis défavorable à la délivrance de l’autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, la Commission nationale d'aménagement commercial n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne les objectifs fixés en matière d’aménagement du territoire.
11. Il résulte de l’instruction que le sens de l’avis de la Commission nationale d'aménagement commercial aurait été le même si elle s’était fondée sur les seuls motifs tirés de l’incompatibilité du projet avec le SCoT et avec les objectifs fixés par l’article L. 752-6 du code de commerce en matière d’aménagement du territoire. Il suit de là que le maire de la commune de Bouxwiller était tenu de refuser le permis de construire litigieux.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Supermarchés Match n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par les arrêtés contestés, le maire de la commune de Bouxwiller a refusé le permis de construire sollicité.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
13. L’exécution du présent arrêt n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions présentées à fin d’injonction par la société Supermarchés Match ne peuvent qu’être rejetées.
Sur les frais de l’instance :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, de la SNC Lidl et de la société Sormardis, qui ne sont pas parties perdantes, les sommes que la société Supermarchés Match demande au titre des frais exposés pour l’instance et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Supermarchés Match est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Supermarchés Match, à la SNC Lidl, à la société Sormardis et à la Commission nationale d’aménagement commercial.
Copie en sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.
Délibéré après l’audience du 18 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Wurtz, président,
- Mme Antoniazzi, présidente-assesseure,
- M. Berthou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 octobre 2026.
Le rapporteur,
Signé : D. BERTHOU
Le président,
Signé : C. WURTZ
Le greffier,
Signé : F. LORRAIN
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,
F. LORRAIN