CAA de BORDEAUX — 3ème chambre - formation à 3

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme S... R... a été regardée comme demandant au tribunal administratif de la Guadeloupe, en premier lieu, d’une part, d’annuler les ordres de recette n° 87, n° 89, n° 90 par lesquels l’ordonnateur du collège Germain Saint-Ruf a mis à sa charge la somme totale de 3 812,27 euros et, à titre subsidiaire, d’annuler la convention d’occupation précaire de logement du 1er mai 2021, d’autre part, de prononcer la décharge des sommes réclamées, et enfin, d’enjoindre, le cas échéant, la restitution des sommes recouvrées, en second lieu, d’annuler les décisions par lesquelles le président du conseil départemental de la Guadeloupe et le chef d’établissement du collège Germain Saint-Ruf ont implicitement refusé de lui communiquer les arrêtés portant modification de la redevance, la délibération du conseil départemental du 4 février 2021 prise pour la fixation de cette redevance, l'avis du service des domaines du 26 juin 2018 et les avis du conseil d'administration de l’établissement scolaire des 18 novembre 2020 et 25 octobre 2021.

Par un jugement n° 2201329 du 2 avril 2024, le tribunal administratif de la Guadeloupe a, d’une part, constaté qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation des décisions implicites refusant de communiquer à la requérante l’avis du conseil d’administration du collège Germain Saint-Ruf convoqué le 25 octobre 2021 et, d’autre part, rejeté le surplus des conclusions de la demande de Mme R....




Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 1er juin 2024 et les 3 janvier et 15 octobre 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, Mme R..., représentée par Me Moutoussamy, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 2 avril 2024 ;

2°) d’annuler la décision par laquelle le directeur du collège Germain Saint-Ruf a augmenté le montant de la redevance de concession de son logement pour utilité de service à 300 euros à compter de septembre 2021 et a refusé de faire application de la concession de logement datée du 4 juillet 2003, et d’annuler les ordres de recette n° 87, n° 89, n° 90 par lesquels l’ordonnateur du collège Germain a mis à sa charge la somme totale de 3 812,27 euros et, à titre subsidiaire, d’annuler la convention d’occupation précaire de logement du 1er mai 2021 ;

3°) de prononcer la décharge des sommes qui lui sont réclamées ;

4°) d’enjoindre au département de la Guadeloupe et au rectorat de la Guadeloupe de lui restituer les sommes recouvrées ;

5°) de mettre à la charge du département de la Guadeloupe et du rectorat de la Guadeloupe le versement d’une somme de 1 300 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le tribunal n’a pas répondu au moyen tiré de l’absence de convention d’occupation précaire signée par le département de la Gironde alors que celle produite en défense par le collège Germain Saint-Ruf était un faux ;
- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la convention d’occupation précaire de logement était conforme à l’article R. 216-17 du code de l’éducation, qu’elle avait été signée par la présidente du conseil départemental et par les parties le 1er mai 2021 et serait donc opposable et pouvait rétroactivement modifier ou abroger la convention du 4 juillet 2003 qui n’était pas illégale ;
- en l’absence de signature de la convention d’occupation précaire de logement par le président du conseil départemental, seule la convention du 4 juillet 2003 est applicable, de sorte que l’augmentation du montant de la redevance est illégale ;
- la somme de 3 812,27 euros ne pouvait lui être réclamée dès lors que les ordres de recette, qui ne lui ont d’ailleurs jamais été notifiés, se fondent sur une convention d’occupation précaire de logement illégale ;
- cette convention est illégale dès lors qu’elle a été signée un jour férié et chômé et qu’elle lui a été présentée la première fois le 28 juin 2021 sans signature de la présidente du conseil départemental dont le mandat a pris fin le 1er juillet 2021 ; la signature apposée sur le projet de convention est un faux, ce que n’a pas contesté le président du conseil départemental qui aurait dû être réputé acquiescer aux faits ;
- la convention est illégale dès lors qu’elle a un effet rétroactif ;
- la convention est également illégale dès lors que la procédure de modification prévue à l’article R. 216-17 du code de l’éducation n’a pas été respectée ; d’une part, aucune proposition de modification du montant de la redevance n’a été adoptée par le conseil d’administration du collège Germain Saint-Ruf ; d’autre part, la délibération du conseil départemental du 4 février 2021 se borne à autoriser la signature de conventions sans mentionner ni les durées, ni les montants, ni les logements concernés et donc sans faire référence à sa propre situation ; enfin, aucun arrêté n’a été pris par le président du conseil départemental pour modifier la nature et la consistance de la concession.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 février 2025, le département de la Guadeloupe, représenté par Me Haas, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de Mme R... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme R... ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au collègue X..., qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de l’éducation ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Duplan,
- et les conclusions de Mme Jaouën, rapporteure publique.



Considérant ce qui suit :

1. Mme S... R... bénéficiait d’une concession de logement pour utilité de service, en vertu d’une concession signée le 4 juillet 2003, liée à la nécessité de sa présence en tant qu’adjointe technique des établissements d’enseignement, dans les locaux du collège Germain Saint-Ruf à Capesterre-Belle-Eau (Guadeloupe), lui permettant d’occuper un appartement de type F3, moyennant le versement d’une redevance d’un montant de 117,39 euros. Par courrier du 14 mars 2022, le chef d’établissement du collège a transmis à Mme R... la convention d’occupation précaire de logement datée du 1er mai 2021 lui permettant d’occuper le même logement à compter du 1er septembre 2020 et fixant le montant du loyer à 300 euros, outre les charges locatives d’électricité, de gaz et d’eau. Par ce même courrier, le chef d’établissement a notifié à Mme R... deux factures relatives aux loyers pour les périodes du 1er septembre au 31 décembre 2020 et du 1er janvier au 31 août 2021, pour des montants respectifs de 1 200 euros et 2 400 euros, et une facture d'eau et d’électricité, pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2021, d’un montant de 212,27 euros. Le 11 février 2022, l’agent comptable de l’établissement a émis à l’encontre de Mme R... trois ordres de recette, n° 90, n° 87, et n° 89, d’un montant total de 3 812,27 euros, en vue du recouvrement des sommes correspondant à ces factures. Par des courriers des 30 mars et 27 juillet 2022, Mme R... a contesté ces ordres de recettes et a demandé au président du conseil départemental et au chef d’établissement du collège Germain Saint-Ruf de lui communiquer les arrêtés portant modification de la redevance de son logement, la délibération du conseil départemental du 4 février 2021 prise pour la fixation de cette redevance, l’avis du service des domaines du 26 juin 2018 et les avis du conseil d’administration de l’établissement scolaire des 18 novembre 2020 et 25 octobre 2021. Ses demandes ayant été implicitement rejetées, Mme R... a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d’annuler ces décisions de refus implicite de communication de ces documents administratifs ainsi que les ordres de recette n° 87, n° 89, n° 90, à titre subsidiaire, d’annuler la convention d’occupation précaire de logement du 1er mai 2021, et de prononcer la décharge des sommes réclamées et d’enjoindre, le cas échéant, la restitution des sommes recouvrées. Par un jugement du 2 avril 2024 dont Mme R... relève appel, le tribunal a, d’une part, constaté qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation des décisions implicites refusant de communiquer à la requérante l’avis du conseil d’administration du collège Germain Saint-Ruf convoqué le 25 octobre 2021 et, d’autre part, rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Contrairement à ce que soutient Mme R..., le tribunal a, au point 8 de sa décision, répondu au moyen tiré de l’absence de convention d’occupation précaire signée par le département de la Gironde et de ce que celle produite en défense par le collège Germain Saint-Ruf était un faux. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait irrégulier en raison d’une omission de répondre à ce moyen doit être écarté.

Sur les conclusions à fin d’annulation et de décharge :

3. En premier lieu, la circonstance que les trois ordres de recette litigieux n’auraient jamais été notifiés à Mme R... est sans incidence sur leur légalité.

4. En second lieu, Mme R... conteste, à l’appui de ses conclusions à fin d’annulation des titres de recette en litige et de décharge, la validité de la convention d’occupation précaire de logement datée du 1er mai 2021 en exécution de laquelle ces titres ont été émis.

5. Aux termes de l’article R. 216-4 du code de l’éducation : « Dans les établissements publics locaux d'enseignement relevant de leur compétence en application des articles L. 211-8, L. 213-2, L. 214-6, L. 216-5 et L. 216-6 du présent code (…), la région, le département ou, le cas échéant, la commune ou le groupement de communes attribue les concessions de logement aux personnels de l'Etat exerçant certaines fonctions, dans les conditions fixées par la présente section. / Les concessions de logement sont attribuées par nécessité absolue ou utilité de service, dans les conditions fixées aux articles R. 92 à R. 103 du code du domaine de l'Etat et par la présente section. ». Aux termes de l’article R. 216-15 du même code : « Lorsque tous les besoins résultant de la nécessité ou de l’utilité de service ont été satisfaits, le conseil d’administration, sur le rapport du chef d’établissement, émet des propositions sur l’attribution des logements demeurés vacants. La collectivité de rattachement peut accorder à des personnels de l'Etat, en raison de leurs fonctions, des conventions d’occupation précaire de ces logements. ». Aux termes de l’article R. 216-16 de ce code : « Sur le rapport du chef d'établissement, le conseil d'administration propose les emplois dont les titulaires bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou par utilité de service, la situation et la consistance des locaux concédés ainsi que les conditions financières de chaque concession. ». Enfin, selon l’article R. 216-17 du même code : « Le chef d'établissement, avant de transmettre les propositions du conseil d'administration à la collectivité de rattachement en vue d'attribuer les logements soit par voie de concession, soit par voie de convention d'occupation précaire, recueille l'avis du service des domaines sur leur nature et leurs conditions financières. Il soumet ensuite ces propositions, assorties de l'avis du service des domaines, à la collectivité de rattachement et en informe l'autorité académique ou l'autorité en tenant lieu. / La collectivité de rattachement délibère sur ces propositions. Le président du conseil régional, le président du conseil départemental, le maire ou le président du groupement de communes compétent accorde, par arrêté, les concessions de logement telles qu'elles ont été fixées par la délibération de la collectivité de rattachement. Il signe également les conventions d'occupation précaire. / Toute modification dans la nature ou la consistance d'une concession fait l'objet d'un arrêté pris dans les mêmes conditions. ».

6. D’une part, il est constant que la convention d’occupation précaire autorisant Mme R... à occuper un logement à compter du 1er septembre 2020 a été signée tant par l’intéressée que par le chef d’établissement du collège Germain Saint-Ruf. Mme R..., qui a assorti sa signature de la mention « sous réserve », soutient que son consentement était conditionné à la signature de la présidente du conseil départemental de la Guadeloupe, laquelle signature ne serait finalement jamais intervenue alors que le mandat de l’intéressée s’était achevé le 1er juillet 2021. Toutefois, il n’est d’abord pas établi que la convention n’aurait été soumise à la requérante pour la première fois que le 28 juin 2021 et qu’à cette date, la convention n’était ni datée ni signée par la présidente du conseil départemental. En outre, Mme R... n’apporte aucun élément de nature à considérer que la signature apposée par cette autorité le 1er mai 2021, et qui est accompagnée du tampon du conseil départemental de la Guadeloupe, constituerait un faux. A cet égard, la seule circonstance que la convention a été signée un jour férié et chômé ne permet pas de l’établir ni de remettre en cause la validité de la convention. Est également sans incidence la circonstance que la requérante a déposé une plainte auprès de la procureure de la République du tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre le 5 avril 2024 pour faux en écriture publique, et ce alors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’une suite lui aurait été donnée. Enfin, si le président du conseil départemental de la Guadeloupe a informé la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), qui avait été saisie par Mme R..., que la convention d’occupation précaire n’existait pas, il résulte de l’avis émis par cette commission, le 16 janvier 2024, que le document auquel il est fait référence est le projet de convention d’occupation du logement à compter du 1er septembre 2021, dans le cadre de l’année scolaire 2021/2022, que Mme R... a refusé de signer. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la convention d’occupation précaire l’autorisant à occuper un logement à compter du 1er septembre 2020 serait inexistante faute d’avoir été valablement signée par la présidente du conseil départemental.

7. D’autre part, en vertu de l’article 2 de la convention précitée, signée le 1er mai 2021, le contrat est applicable pour la période comprise entre le 1er septembre 2020 et le 31 août 2021. Contrairement à ce que soutient Mme R..., aucune disposition législative ou réglementaire, non plus aucun principe général du droit, ne fait obstacle à ce que des stipulations d’un contrat produisent des effets rétroactifs entre les parties, à condition que ces effets ne s’étendent pas à des personnes qui ne seraient pas parties au contrat, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité de la convention en raison de ses effets rétroactifs doit être écarté.

8. Enfin, il résulte des dispositions des articles R. 216-16 et R. 216-17 du code de l’éducation, citées au point 5, qu’il appartient à l’organe délibérant de la collectivité territoriale de rattachement de l’établissement d’enseignement d’arrêter, sur la proposition du conseil d’administration de l’établissement, la liste des emplois dont les titulaires bénéficient d’une concession de logement par nécessité absolue de service ou par utilité de service, la situation et la consistance des locaux concédés, ainsi que les conditions financières de chaque concession. En revanche, il résulte de l’article R. 216-15 du même code que l’organe délibérant doit seulement se prononcer, sur la base de la proposition du conseil d’administration de l’établissement, sur l’attribution des logements demeurés vacants, après que tous les besoins résultant de la nécessité ou de l’utilité de service ont été satisfaits, susceptibles d’être accordés à des personnels de l’Etat dans le cadre de conventions d’occupation précaire de ces logements.

9. Il résulte de l’instruction, notamment des pièces qui ont été régulièrement produites par le collègue Germain Saint-Ruf, défendeur en première instance, en tant qu’auteur des titres de recettes en litige, que, par une délibération du 4 février 2021, la commission permanente du conseil départemental de la Guadeloupe a autorisé la présidente de cet organe à « régulariser les concessions individuelles de logements de fonction » dans les collèges publics du département au titre de l’année scolaire 2020-2021 et a approuvé la répartition de ces logements, dont celui de Mme R..., mentionné dans un tableau annexé à la délibération. La circonstance que cette délibération ne vise pas l’avis des services des domaines n’est pas de nature à l’entacher d’illégalité, tout comme le fait que le tableau annexé ne mentionne ni la durée des concessions ni les montants des loyers, l’assemblée délibérante n’étant pas tenue de se prononcer sur ces points, ainsi qu’il en résulte de ce qui a été dit au point précédent.

10. Il résulte également de l’instruction, notamment des visas de la convention d’occupation précaire en litige, que la délibération du 4 février 2021 a été prise sur proposition d’une délibération du conseil d’administration du collège Germain-Saint-Ruf du 18 novembre 2020. Certes, en réponse à la demande de communication de ce document formulée par Mme R..., le principal du collège a indiqué qu’il n’a pu être retrouvé. Toutefois, cette circonstance ne permet pas, à elle seule, d’établir que la procédure serait entachée d’irrégularité dès lors que, d’une part, le conseil d’administration avait, lors de sa séance du 6 décembre 2018, adopté le principe d’attribution d’un logement de fonction à titre précaire et révocable à Mme R... dans le cadre d’une convention d’occupation et que, d’autre part, le conseil départemental de la Guadeloupe a pu se prononcer sur la base de l’avis du service des domaines qui avait été saisi par le chef d’établissement du collège Germain-Saint-Ruf et qui a, le 30 juin 2020, évalué le montant du loyer mensuel à 446 euros sur la base de la valeur locative du logement concédé à Mme R... dans le cadre de la convention d’occupation précaire en litige. Cette évaluation est d’ailleurs supérieure au montant du loyer qui a finalement été fixé à 300 euros dans la convention en litige afin de tenir compte de la vétusté du logement. Il résulte en revanche de ce qui a été dit au point 8 que le conseil d’administration de l’établissement n’était pas tenu de se prononcer sur les conditions financières de la convention d’occupation précaire du logement occupé par Mme R....

11. En outre, contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions du dernier alinéa de l’article R. 216-17 du code de l’éducation, applicables aux seules concessions de logement, n’imposaient pas que la modification du montant du loyer soit entérinée par arrêté, et ce alors que la consistance du logement de type F3, qu’occupe Mme R... depuis 2003 n’avait pas été modifiée.

12. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la convention aurait été conclue en méconnaissance des articles R. 216-16 et R. 216-17 du code de l’éducation doit être écarté dans toutes ses branches.



13. Il s’ensuit que la requérante, qui ne conteste pas avoir été redevable des loyers, pour les périodes du 1er septembre au 31 décembre 2020 et du 1er janvier au 31 août 2021, et des charges locatives, pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2021, n’est pas fondée à contester la validité de la convention d’occupation précaire de logement datée du 1er mai 2021 à l’appui des ses conclusions à fin d’annulation des ordres de recette émis à son encontre le 11 février 2022 et de décharge du paiement des sommes correspondantes.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme R... n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté le surplus de sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Guadeloupe et du rectorat de la Guadeloupe, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que Mme R... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme R... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département de la Guadeloupe et non compris dans les dépens.





DECIDE :




Article 1er : La requête de Mme R... est rejetée.


Article 2 : Mme R... versera au département de la Guadeloupe une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme S... R..., au chef d’établissement du collège Germain Saint-Ruft et au président du conseil départemental de la Guadeloupe.


Délibéré après l’audience du 17 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

- Mme Butéri, présidente de chambre,
- Mme De Paz, présidente-assesseure,
- M. Duplan, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2026.



Le rapporteur,




A. DUPLAN

La présidente,




K. BUTÉRI



La greffière,




A. DETRANCHANT



La République mande et ordonne au ministre de l’éducation nationale en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.