CAA de BORDEAUX — 4ème chambre (formation à 3)

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Pouquet a demandé au tribunal administratif de Limoges d’annuler ou, à défaut, de résilier la décision d’attribution de l’appel à projet pour la réalisation d’un programme immobilier sur le site de la caserne Brune – Lot 1A, d’annuler ou, à défaut, de résilier la promesse de vente conclue par la commune de Brive-la-Gaillarde ou par la société publique locale de Brive et son Agglomération, et, enfin, de condamner la commune de Brive-la-Gaillarde ou, à défaut, la société publique locale de Brive et son agglomération, à lui verser la somme de 8 000 euros au titre des frais d’élaboration de sa candidature, outre les intérêts de droit à compter de la présentation de la demande d’indemnisation, soit le 2 octobre 2018, en réparation de son préjudice et outre la capitalisation des intérêts échus.

Par un jugement n° 2101365 du 2 mai 2024, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.


Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 juin 2024 et 19 mars 2025, la société Pouquet, représentée par la SELARL inter-barreaux BRG, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 2 mai 2024 ;

2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Brive-la-Gaillarde la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement :
- c’est à tort que le tribunal administratif a déclaré la juridiction administrative incompétente pour connaître du litige dès lors que, pour conclure le contrat ayant pour objet la construction, la gestion et l’exploitation d’une résidence autonomie répondant aux besoins de la commune de Brive-la-Gaillarde, la société publique locale de Brive et son agglomération (la SPL BA) intervenait en qualité de mandataire de la commune et non comme concessionnaire de cette dernière ;
- le tribunal administratif a statué infra petita en n’examinant pas l’ensemble des missions réalisées par la SPL BA ; en lançant une consultation pour la construction et l’exploitation d’une résidence autonomie, la SPL BA est allée au-delà de la mission d’aménageur foncier dont elle est titulaire, attestant ainsi de sa qualité de mandataire de la commune ;

Sur le bien-fondé du jugement :
- la cession immobilière réalisée dans le cadre de l’appel à projet constituant une cession avec charges de la commune de Brive qui doit être qualifiée de marché public, l’appel à projet est illégal faute d’avoir respecté la réglementation relative aux marchés publics ; d’une part, la SPL BA n’était pas compétente pour lancer la consultation au regard de son objet social et la décision portant sur le choix de l’attributaire ainsi que la promesse de vente n’ont pas été transmises au contrôle de légalité, d’autre part, le marché public n’a pas été alloti en méconnaissance de l’article L. 2113-10 du code de la commande publique ;
- ayant été lésée de façon directe et certaine du fait du non-respect des règles de la commande publique, elle est fondée à obtenir le remboursement des frais d’élaboration de sa candidature d’un montant de 8 000 euros HT.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 février 2025 et 17 avril 2025, la commune de Brive et la société publique locale de Brive et son agglomération (SPL BA), représentées par l’AARPI Adaltys, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Pouquet la somme de 5 000 euros à verser, respectivement, à la SPL BA et à la commune de Brive.

Elles font valoir que :
- la société Pouquet n’est pas recevable à former un recours en contestation de la validité du contrat faute de justifier d’un intérêt lésé ;
- les moyens invoqués par la société Pouquet ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
-le code civil ;
- le code de la commande publique ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.


Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Cazcarra,
- les conclusions de Mme Reynaud, rapporteure publique,
- les observations de Me Pacton, représentant la société Pouquet et celles de Me Halpern, représentant la SPL BA et la commune de Brive.



Considérant ce qui suit :

1. La société Pouquet a déposé, au cours de l’année 2020, une candidature dans le cadre d’une procédure d’appel à projet lancée par la société publique locale de Brive et son agglomération (SPL BA) portant sur la cession d’un lot 1A pour la réalisation et l’exploitation d’une résidence autonomie pour personnes âgées et de logements. Sa candidature ayant été rejetée par courrier du 26 octobre 2020, la société Pouquet a adressé, le 19 août 2021, à la SPL BA et à la commune de Brive une demande indemnitaire préalable afin d’obtenir le remboursement des frais d’élaboration de sa candidature, à laquelle il n’a pas été fait droit. La société Pouquet relève appel du jugement du 2 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision d’attribution de l’appel à projet et de la promesse de vente conclue par la commune de Brive ou par la SPL BA et à la condamnation de la commune de Brive ou, à défaut, de la SPL BA à l’indemniser du préjudice subi.

Sur la régularité du jugement :

2. D’une part, les contrats conclus entre personnes privées sont, sauf dispositions législatives contraires, des contrats de droit privé, hormis le cas où l’une des parties agit pour le compte d’une personne publique ou celui dans lequel ils constituent l’accessoire d’un contrat de droit public.

3. Le titulaire d’une convention conclue avec une collectivité publique pour la réalisation d’une opération d’aménagement ne saurait être regardé comme un mandataire de cette collectivité. Il ne peut en aller autrement que s’il résulte des stipulations qui définissent la mission du cocontractant de la collectivité publique ou d’un ensemble de conditions particulières prévues pour l’exécution de celle-ci, telles que le maintien de la compétence de la collectivité publique pour décider des actes à prendre pour la réalisation de l’opération ou la substitution de la collectivité publique à son cocontractant pour engager des actions contre les personnes avec lesquelles celui-ci a conclu des contrats, que la convention doit en réalité être regardée, en partie ou en totalité, comme un contrat de mandat, par lequel la collectivité publique demande seulement à son cocontractant d’agir en son nom et pour son compte, notamment pour conclure les contrats nécessaires.

4. Par la convention conclue le 4 novembre 2013, la commune de Brive a chargé la SPL BA d’une opération d’aménagement du site de la caserne Brune, comprenant la construction d’un centre de congrès et de concert, le relogement de services publics ou d’activités et l’accueil d’initiatives privées. Dans ce cadre, la SPL BA s’est vu confier la mission d’acquérir la propriété ou de pendre à bail emphytéotique ou à construction les biens immobiliers bâtis ou non bâtis, ainsi que les droits mobiliers, nécessaires à la réalisation de l’opération, de procéder à toutes études opérationnelles nécessaires à la réalisation du projet, de démolir les bâtiments existants dont la démolition est nécessaire pour la réalisation de l’opération, de mettre en état et d’aménager les sols et réaliser les équipements d’infrastructures propres à l’opération destinés à être remis à la collectivité ou aux autres collectivités publiques ou groupement de collectivités intéressés, aux associations syndicales ou foncières, ainsi qu’aux concessionnaires de service public, de réaliser tous les équipements concourant à l’opération globale d’aménagement ou encore d’assurer l’ensemble des tâches de conduite et de gestion de l’opération. Néanmoins, les stipulations de cette convention prévoient que la SPL BA doit faire agréer par la commune de Brive les utilisateurs des biens immobiliers bâtis ou non bâtis cédés, concédés ou loués, assurer en tout temps une complète information de la commune sur les conditions de déroulement de l’opération, obtenir l’accord de la commune sur les avant-projets sommaires des équipements d’infrastructures ou concourant à l’opération globale d’aménagement, avant-projets présentés selon un échéancier approuvé par la commune. Elles prévoient également la communication par la SPL de toutes les pièces contractuelles et documents que la commune demande et la participation de la commune à la réception des ouvrages, la notification à la commune, en vue de recueillir son accord, des noms et qualités des attributaires éventuels ainsi que du prix et des modalités de paiement, la cession obligatoire à la commune des parcelles acquises à l’extérieur du périmètre de la concession d’aménagement afin de réaliser l’opération et, enfin, la subrogation de plein droit de la commune dans les droits et obligations de la SPL BA dans tous les cas d’expiration de la concession d’aménagement, pour quelque motif que ce soit, à terme ou avant terme.

5. Par ces stipulations, les parties à la convention doivent être regardées comme ayant entendu maintenir la compétence de la commune de Brive, collectivité publique, pour décider des actes à prendre aux divers stades de la réalisation du projet. Il suit de là que, quoique cette convention n’a pas pour seul objet de faire réaliser pour le compte de la commune des ouvrages destinés à lui être remis dès leur achèvement ou leur réception, cette convention a confié à la SPL BA la mission d’agir au nom et pour le compte de la commune.

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 6 du code de la commande publique : « S'ils sont conclus par des personnes morales de droit public, les contrats relevant du présent code sont des contrats administratifs, sous réserve de ceux mentionnés au livre V de la deuxième partie et au livre II de la troisième partie. Les contrats mentionnés dans ces livres, conclus par des personnes morales de droit public, peuvent être des contrats administratifs en raison de leur objet ou de leurs clauses. / (…) ». Aux termes de l’article L. 1121-1 du code de la commande publique : « Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix. / La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés ».

7. L’appel à projet lancé par la SPL BA porte sur la réalisation d’une opération immobilière qui a pour objet principal l’exploitation d’une résidence autonomie pour personnes âgées. La structure privée titulaire du contrat se rémunèrera par l’exploitation de la résidence autonomie et par la vente de logements. Dès lors que le titulaire du contrat doit assumer une part significative du risque d’exploitation, le contrat en litige est une concession de service au sens des dispositions précitées.


8. Il résulte de ce qui précède que la convention portant sur le lot 1A de la caserne Brune en litige est un contrat administratif par détermination de la loi et relève, par suite, de la compétence de la juridiction administrative. La société Pouquet est dès lors fondée à demander l’annulation du jugement du 2 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté cette demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

9. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Pouquet devant le tribunal administratif de Limoges.

Sur la validité du contrat :

10. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée par les tiers au contrat et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné qu'à l'occasion d'un recours de pleine juridiction en contestation de validité du contrat. Le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Le tiers agissant en qualité de concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif ne peut ainsi, à l'appui d'un recours contestant la validité de ce contrat, utilement invoquer, outre les vices d'ordre public, que les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec son éviction.

11. Saisi par un tiers de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'Etat dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci. Il peut enfin, s'il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu'il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice découlant de l'atteinte à des droits lésés.

12. En vertu des règles rappelées ci-dessus, la société Pouquet, candidat évincé, doit être regardée comme présentant un recours en contestation de validité de la convention portant sur le lot 1A pour la réalisation et l’exploitation d’une résidence autonomie pour personnes âgées et de logements.

13. En premier lieu, aux termes de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : « I.-La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : / 1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; (…) ».

14. La société Pouquet soutient que dès lors qu’en application de ces dispositions, la compétence en matière d’aménagement et de développement économique a été transférée à la communauté d’agglomération, la SPL BA ne pouvait, au nom de la commune, lancer l’appel à projet litigieux. Toutefois, l’opération litigieuse d’aménagement du site de la caserne Brune ne porte pas sur la création et l’aménagement d’une zone d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique ou aéroportuaire. Par suite, le moyen doit être écarté.

15. En deuxième lieu, les moyens tirés de la méconnaissance des obligations de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés publics ainsi de l’absence d’allotissement, tel qu’il est prévu par l’article L. 2113-10 du code de la commande publique en vertu duquel les marchés sont passés en lots séparés, sont inopérants dès lors que le contrat en litige n’est pas un marché public.

16. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales : « I.-Sont transmis au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement, dans les conditions prévues au II : / 1° Les délibérations du conseil municipal (…) 4° Les conventions relatives aux emprunts (…) ainsi que les contrats de concession, dont les délégations de service public, et les concessions d'aménagement ; (…) ».

17. D’une part, il résulte de ces dispositions que la décision portant sur le choix de l’attributaire d’un contrat de concession n’est pas au nombre de celles qui sont soumises à obligation de transmission au préfet. Le moyen tiré du défaut de transmission de cette décision au contrôle de légalité doit donc être écarté.

18. D’autre part, à supposer le moyen soulevé, la circonstance que le contrat de concession n’aurait pas été transmis aux services de la préfecture ne constitue ni un manquement aux règles applicables à la passation du contrat en rapport direct avec l’éviction de la société Pouquet ni un vice d’ordre public. Par suite, la société Pouquet n’est pas recevable à soulever un tel moyen.


19. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de sa demande, que la société Pouquet n’est pas fondée à contester la validité de la convention litigieuse. Ses conclusions indemnitaires doivent, par voie de conséquence, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Brive, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Pouquet demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Pouquet une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Brive et à la SPL BA au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.




décide :


Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Limoges du 2 mai 2024 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la société Pouquet devant le tribunal administratif de Limoges ainsi que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La société Pouquet versera une somme globale de 1 500 euros à la commune de Brive et à la SPL BA au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pouquet, à la commune de Brive et à la société publique locale de Brive et son Agglomération.


Délibéré après l’audience du 15 septembre 2026 à laquelle siégeaient :

Mme Munoz-Pauziès, présidente de chambre,
Mme Beuve-Dupuy, présidente-assesseure,
Mme Cazcarra, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2026.


La rapporteure,




L. CAZCARRA
La présidente,




F. MUNOZ-PAUZIÈS
La greffière,




L. MINDINE


La République mande et ordonne au préfet de la Corrèze en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.