Conseil d'Etat — 2ème et 7ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 août et 10 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Ligue des droits de l’homme, l’association SOS Racisme et le Mouvement contre le racisme et pour l’amitié entre les peuples demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’instruction du 12 juin 2025 du ministre d’Etat, ministre de l’intérieur intitulée « Ordre national d’opération LIIC nº 2 dans les gares et dans les trains » ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que l’instruction qu’ils attaquent est entachée :
- d’incompétence faute de se rattacher aux attributions du ministre de l’intérieur ;
- d’incompétence négative faute de préciser les personnes concernées par les opérations de contrôle prescrites et les procédures applicables à ces opérations ;
- de méconnaissance des articles 78-2 du code de procédure pénale, L. 812-2 et L. 812-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et 67 quater du code des douanes relatifs aux contrôles administratifs d’identité et de titre de séjour ;
- de méconnaissance de la liberté d’aller et venir, des principes d’égalité et de non-discrimination, du droit au respect de la vie privée, du droit d’asile et du principe de non-refoulement ainsi que du droit à un recours effectif.


Par une intervention, enregistrée le 5 février 2026, le Groupement d’information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), l’association des avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), le syndicat de la magistrature et le syndicat des avocat.e.s de France (SAF) demandent que le Conseil d’Etat fasse droit aux conclusions de la requête. Ils se réfèrent aux moyens exposés dans la requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 avril 2026, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la requête est irrecevable comme dirigée contre une décision ne faisant pas grief et, subsidiairement, que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’Etat était susceptible d’être fondée sur le moyen, relevé d’office, tiré de ce que l’acte attaqué n’est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir.


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- la Constitution ;
- le traité sur l’Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son quatrième protocole additionnel ;
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
- la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ;
- le code des douanes ;
- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Didier Ribes, conseiller d’Etat,

- les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique,

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de la Ligue des droits de l’homme et autres, et à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat du Groupement d’information et de soutien des immigré.e.s et autres ;



Considérant ce qui suit :

1. La Ligue des droits de l’homme (LDH), l’association SOS Racisme et l’association Mouvement contre le racisme et pour l’amitié entre les peuples (MRAP) demandent l’annulation pour excès de pouvoir de l’instruction du 12 juin 2025 du ministre d’Etat, ministre de l’intérieur adressée aux préfets et intitulée « Ordre national d’opération LIIC nº 2 dans les gares et dans les trains ».
2. Par l’instruction attaquée, le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur a demandé aux préfets qu’« une opération nationale de contrôle des flux », coordonnée par l’état-major opérationnel des frontières, « permettant l’interpellation et le traitement » d’étrangers en situation irrégulière, soit menée « en continu du mercredi 18 juin 2025 à 8h00 au jeudi 19 juin 2025 à 20h00 ». Cette instruction précise que « si le nombre des interceptions est un premier objectif, celui du traitement des procédures doit revêtir une attention prioritaire en privilégiant les réadmissions aux frontières quand elles peuvent être réalisées, la mise en œuvre des procédures Dublin avec les pays partenaires » et en assurant les placements en centres de rétention administrative, en fonction des places disponibles, des étrangers ayant fait l’objet d’obligations de quitter le territoire français. L’instruction indique, dans un paragraphe relatif aux « aspects réglementaires », que « l’ensemble de ces opérations se déroulera en respect des articles 78-2 du code de procédure pénale, L. 812-2 et 812-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et 67 quater du code des douanes ». Elle invite en outre les destinataires de l’instruction à associer « utilement les autorités judiciaires à ces actions ».

Sur l’intervention :

3. Le Groupement d’information et de soutien des immigré.e.s (GISTI) justifie, eu égard à la nature et l’objet du litige, d’un intérêt suffisant à l’annulation de l’instruction attaquée. Par suite, l’intervention collective qu’il a présentée avec l’association des avocats pour la défense des droits des étrangers, le syndicat de la magistrature et le syndicat des avocat.e.s de France est recevable.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l’intérieur :

4. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices.

5. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.

6. La circulaire attaquée, qui donne instruction aux préfets, au cours de la période de temps qu’elle définit, de mobiliser les agents dont ils disposent afin de procéder de manière prioritaire à des contrôles d’identité permettant d’identifier des étrangers en situation irrégulière, est susceptible d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de la mettre en œuvre. Elle est, par suite, susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. La fin de non-recevoir opposée par le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur doit, dès lors, être écartée.




Sur la légalité de l’instruction attaquée :

7. Les dispositions des articles 78-2 du code de procédure pénale, L. 812-1 et L. 821-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et 67 quater du code des douanes précisent les conditions dans lesquelles peut être effectué un contrôle de l’identité d’une personne. Elles énumèrent les catégories d’agents habilités à réaliser des contrôles d’identité ainsi que les motifs permettant de procéder à de tels contrôles, en particulier celui de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévues par la loi. Elles précisent les lieux et conditions dans lesquels de tels contrôles peuvent être réalisés et la durée maximale pendant laquelle une opération de contrôle peut être réalisée sur un même lieu et excluent un contrôle systématique des personnes présentes ou circulant dans ce lieu.

8. L’instruction attaquée, qui indique expressément que les opérations de contrôle devront respecter les dispositions des articles 78-2 du code de procédure pénale, L. 812-2 et L. 812-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et 67 quater du code des douanes, n’a eu ni pour objet, ni pour effet de déroger aux règles fixées par ces dispositions pour l’organisation des contrôles d’identité. Il appartenait aux autorités chargées de la mettre en œuvre, sous le contrôle du juge compétent, de respecter les conditions prévues par ces dispositions et les limites qu’elles comportent, en particulier s’agissant du délai pendant lequel une opération peut intervenir sur un même lieu ou des motifs permettant de procéder au contrôle d’une personne déterminée. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que, par cette instruction, le ministre, agissant en sa qualité de chef de service, aurait prescrit aux agents placés sous son autorité pour la lutte contre l’immigration illégale et la fraude documentaire intéressant les ressortissants étrangers de procéder à des contrôles reposant sur un critère discriminatoire. Dès lors, le moyen tiré de ce que l’instruction attaquée méconnaîtrait les dispositions invoquées du code de procédure pénale, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et du code des douanes, notamment en prescrivant des contrôles reposant sur un critère discriminatoire, doit être écarté.

9. Il en découle que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’instruction attaquée méconnaîtrait la liberté d’aller et venir, le droit au respect de la vie privée, les exigences qui découlent des principes d’égalité et de non-discrimination garantis par la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965, l’article 26 du pacte international sur les droits civils et politiques, l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ou l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que, en tout état de cause, le droit à un recours effectif garanti par l’article 13 de la même convention et les stipulations du paragraphe 1er de l’article 2 du quatrième protocole additionnel à cette convention et du paragraphe 1er de l’article 12 du pacte international sur les droits civils et politiques. En outre, contrairement à ce qui est soutenu, il résulte des termes mêmes de l’instruction attaquée qu’elle se borne à prescrire l’application des procédures d’éloignement des étrangers prévues par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, de sorte que le moyen pris de ce qu’elle méconnaîtrait le droit d’asile et le principe de non-refoulement ne peut qu’être écarté.

10. Enfin, le moyen tiré de ce que l’instruction attaquée serait entachée « d’incompétence négative » n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.



11. Il résulte de ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’instruction qu’elles attaquent. Leur requête doit, par suite, être rejetée, y compris les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.



D E C I D E :
--------------


Article 1er : L’intervention collective du Groupement d’information et de soutien des immigré.e.s et autres est admise.

Article 2 : La requête de la Ligue des droits de l’homme et autres est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Ligue des droits de l’homme, première dénommée, pour l’ensemble des requérants, au ministre de l’intérieur et au Groupement d’information et de soutien des immigré.e.s, premier dénommé, pour l’ensemble des intervenants.



Délibéré à l’issue de la séance du 7 octobre 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Alain Seban, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Géraud Sajust de Bergues, conseillers d’Etat, M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire et M. Didier Ribes, conseiller d’Etat-rapporteur.

Rendu le 21 octobre 2026.


Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Didier Ribes

La secrétaire :
Signé : Mme Neriman Durmus




La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.


Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :



ECLI:FR:CECHR:2026:507141.20261021