Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L’association défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté portant approbation du cahier des charges pour l’exploitation du droit de pêche de l’État dans les eaux mentionnées à l’article L. 435-1 du code de l’environnement dans les Landes et les Pyrénées-Atlantiques pour la période 2023-2027, adopté conjointement par la préfète des Landes et le préfet des Pyrénées-Atlantiques les 20 et 29 juin 2022, en tant qu’il autorise l’usage d’un filet de type araignée ou tramail « mobile » et n’interdit pas explicitement l’usage du filet dérivant.
Par un jugement n° 2201689 du 28 octobre 2024, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté de la préfète des Landes et du préfet des Pyrénées-Atlantiques des 20 et 29 juin 2022 en tant qu’il ne précise pas que les filets de type araignée ou trémail autorisés sont des filets nécessairement fixes (article 1er) et a rejeté le surplus des conclusions de la requête (article 2).
Procédure devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée sous le n° 24BX03079, le 27 décembre 2024, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche demande à la cour d’annuler l’article 1er de ce jugement du 28 octobre 2024.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier en ce qu’il est fondé, pour annuler l’arrêté contesté, sur le moyen tiré de l’absence d’évaluation des incidences Natura 2000, qui n’avait pas été soulevé par l’association de défense des milieux aquatiques ;
- le jugement est entaché d’irrégularité en raison d’une contrariété entre les motifs du jugement, et son dispositif, en ce qui concerne les conclusions à fin d’injonction présentées par l’association DMA ;
- le jugement est insuffisamment motivé ;
- c’est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de l’absence d’évaluation des incidences Natura 2000.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juillet 2025, l’association Défense des milieux aquatiques, représentée par Me Salmon, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce qu’il soit enjoint au préfet de Nouvelle-Aquitaine de mettre en conformité toute décision en respect de l’autorité de chose jugée ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par la requête d’appel n’est fondé.
II. Par une ordonnance du 29 juillet 2025, le président de la cour a décidé l’ouverture d’une procédure juridictionnelle, enregistrée sous le n° 25BX01907, en vue de statuer sur la demande de l’association Défense des milieux aquatiques tendant à l’exécution du jugement n° 2201689 du 28 octobre 2024 du tribunal administratif de Pau.
Par des mémoires, enregistrés les 20 octobre 2025 et 10 septembre 2026, l’association Défense des milieux aquatiques, représentée par Me Salmon, demande à la cour :
1°) d’enjoindre aux préfets des Landes et des Pyrénées-Atlantiques de réviser le chapitre VI, paragraphe A.2.1 du cahier des charges pour l'exploitation du droit de pêche de l'État dans les eaux mentionnées à l’article L. 435-1 du code de l’environnement dans les départements des Landes et des Pyrénées-Atlantiques pour la période 2023-2027, afin qu’il précise que les filets de type araignée ou trémail autorisés sont des filets nécessairement fixes, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les préfets des Landes et des Pyrénées-Atlantiques n’ont pas exécuté le jugement du 28 octobre 2024, comme ils y étaient tenus malgré l’appel formé contre ce jugement.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er octobre 2025 et 9 janvier 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de cette requête.
Elle soutient que, par un arrêté des 22 et 31 décembre 2025, les préfets des Landes et des Pyrénées-Atlantiques ont approuvé l’avenant n° 1 au cahier des charges en litige, par lequel le paragraphe « 1 filet de type araignée ou tramail » est supprimé de la liste des engins utilisables sous couvert d'une licence grande pêche, définie au paragraphe A.2.1 du chapitre VI du cahier des charges pour l'exploitation du droit de pêche de l'État dans les eaux mentionnées à l'article L. 435-1 du code de l'environnement et que, par suite, le jugement du tribunal administratif de Pau a reçu une complète exécution.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu
- la directive 92/43/CE du Parlement Européen et du Conseil du 21 mai 1992 ;
- le code de l’environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Carine Farault,
- les conclusions de M. Paul Gasnier, rapporteur public,
- et les observations de Me Salmon, avocat de l’association DMA.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté des 20 et 29 juin 2022, la préfète des Landes et le préfet des Pyrénées-Atlantiques ont approuvé le cahier des charges pour l’exploitation du droit de pêche de l’État dans les eaux mentionnées à l’article L. 435-1 du code de l’environnement dans les Landes et les Pyrénées-Atlantiques pour la période 2023-2027. L’association Défense des milieux aquatiques (DMA) a demandé au tribunal administratif de Pau l’annulation de cet arrêté en tant qu’il autorise l’usage d’un filet de type araignée ou tramail « mobile » et n’interdit pas explicitement l’usage du filet dérivant. Par un jugement du 28 octobre 2024, le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté en tant qu’il ne précise pas que les filets de type araignée ou trémail autorisés sont des filets nécessairement fixes et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. La ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche relève appel de ce jugement en tant qu’il a prononcé cette annulation. Une procédure juridictionnelle à fin d’exécution de ce jugement a d’autre part été ouverte, à la demande de l’association DMA, par une ordonnance du 29 juillet 2025 du président de la cour administrative d’appel de Bordeaux, sous le n° 25BX01907. Ces deux instances concernent le même jugement et il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le ministre soutient que les premiers juges ont annulé l’arrêté en cause en retenant le moyen tiré de l’absence d’évaluation des incidences Natura 2000, qui n’avait pas été soulevé par l’association DMA, et qui n’était pas un moyen d’ordre public.
3. Dans le mémoire en réplique de première instance, enregistré le 2 octobre 2023, l’association Défense des milieux aquatiques, soutient que « L’arrêté litigieux est donc manifestement susceptible d’impacter le site. Or, selon l’article L. 414-4 du code de l’environnement, l’obligation d’évaluation s’impose à toute décision susceptible d’impacter le site, que cet impact soit direct ou indirect, que le texte litigieux autorise l’activité en lui-même ou bien qu’il mette en place les conditions techniques indispensables à la réalisation de l’impact, comme c’est le cas en l’espèce. En se contentant de prétendre qu'il ne serait pas établi que l'utilisation de ces filets aurait un effet significatif sur le maintien dans un état de conservation favorable des espèces de poissons migrateurs, l'administration reconnaît qu'elle n'a pas démontré le contraire. Le préfet ne démontre pas que l'utilisation des filets prévue par le chapitre VI du cahier des charges est compatible avec le maintien dans un état de conservation favorable des espèces communautaires. L'autorisation d'utilisation de filets particulièrement aptes à capturer les espèces protégées est une mesure manifestement incompatible avec leur maintien dans un état de conservation favorable tout comme l'utilisation de filets en travers des rivières qu'elles empruntent. L'administration n'a donc pas respecté les dispositions du paragraphe 1 et 2 de l'article 14 de la directive Habitats, concernant notamment « la réglementation des modes de prélèvement de spécimens » à laquelle appartient l'arrêté litigieux. L'infraction à l'article 14 de la directive Habitats est constituée. L'administration n'a pas davantage respecté les dispositions de la 2nde phrase de 1er alinéa et de la 3ième phrase du 3ième alinéa du V de l'article L414-1 du code de l'environnement : l'arrêté litigieux n'évite pas l'usage d'un engin de pêche manifestement susceptible d'affecter significativement les espèces protégées ». Si l’association DMA poursuit son argumentation, dans ce même mémoire, en indiquant que « En effet, la démonstration selon laquelle la pêche au filet est possible dès lors qu'elle n'aurait pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des espèces qu'elle prélève spécifiquement découle nécessairement qu'une évaluation sérieuse, basée sur les meilleures données scientifiques et réalisée à l'aune du principe de précaution, prévue par l'article 6 de la directive Habitats et l'article L. 414-4 du code de l'environnement. Or, la justice a établi que l'évaluation des incidences NATURA 2000 de cette pêche au filet dans l'Adour n'a jamais été réalisée », elle en déduit seulement que « l'absence d'évaluation des incidences NATURA 2000 prouve qu'il n'est pas démontré que la pêche au filet n'aurait pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des espèces migratrices de l'Adour ». En accueillant, dans ses motifs, au vu de cet argument, le moyen tiré de l’absence d’évaluation des incidences Natura 2000, qu’ils n’avaient au demeurant pas visé, les premiers juges ont soulevé d’office un moyen qui n’était pas d’ordre public. Dès lors, la ministre est fondée à soutenir que le jugement est entaché d’irrégularité à ce titre. Par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés au titre de la régularité du jugement, le jugement attaqué doit être annulé.
4. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l’association DMA devant le tribunal administratif et d’examiner les moyens soulevés par l’association DMA devant le tribunal administratif ainsi que ceux soulevés devant la cour administrative d’appel.
Sur les conclusions à fin d’exécution du jugement attaqué :
5. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’exécution du jugement du tribunal administratif de Pau ont perdu leur objet et qu’il n’y a plus lieu d’y statuer.
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté des 20 et 29 juin 2022 du préfet des Pyrénées Atlantiques et de la préfète des Landes :
6. L’article L. 414-4 du code de l’environnement prévoit que : « I. Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000" : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage. / (…) IV bis. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d’affecter de manière significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes mentionnées aux III et IV fait l’objet d’une évaluation des incidences Natura 2000 sur décision motivée de l’autorité administrative (…) ».
7. Il résulte de ces dispositions, qui ont pour objet de transposer l’article 6 de la directive Habitats, telles qu’interprétées par l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (affaire C-127/02) mais également des arrêts du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C-293/17 et C-294/17), qu’afin de déterminer si des activités sont susceptibles d’être qualifiées de programme ou de projet au sens de cette directive, il importe d’examiner si celles-ci sont susceptibles d’affecter de manière significative le site du réseau Natura 2000. Il résulte de ces mêmes dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans son arrêt du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17), d’une part, que l’exigence d’une évaluation appropriée des incidences d’un tel projet est subordonnée à la condition qu’il y ait un risque qu’il affecte le site concerné de manière significative et, d’autre part, qu’un tel risque existe dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base des connaissances scientifiques en la matière, que le projet en cause puisse affecter les objectifs de conservation de ce site.
8. Il résulte enfin de ces mêmes dispositions que les objectifs de conservation d’un site Natura 2000 sont la conservation ou le rétablissement dans un état favorable à leur maintien à long terme de l’ensemble des habitats naturels et de l’ensemble des populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié sa délimitation, et ne se limitent pas aux orientations et mesures définies par le document d’objectifs mentionné à l’article L. 414-2.
9. Il ressort des pièces du dossier que le bassin versant de l’Adour s’étend sur quatre départements (Gers, Landes, Pyrénées-Atlantiques et Hautes-Pyrénées) et a été désigné par arrêté du 23 septembre 2016 « zone spéciale de conservation » (FR7200724 - L’Adour), laquelle correspond au parcours de l’Adour depuis la limite des départements des Landes et du Gers en amont, jusqu’à l’embouchure sur la commune d’Anglet dans le département des Pyrénées-Atlantiques. Cette zone spéciale de conservation a été définie pour la conservation de plusieurs espèces dont le saumon atlantique, la grande alose, l’alose feinte, la lamproie fluviatile et la lamproie marine. Ce site est, pour l’essentiel, compris dans le champ d’application géographique de l’arrêté litigieux. Il est constant qu’aucune évaluation des incidences n’a été réalisée à l’échelle du bassin de l’Adour.
10. Il ressort des pièces du dossier que la lamproie fluviatile, la lamproie marine, le saumon, la grande alose et l’alose feinte bénéficient d’une protection particulière en tant qu’espèces d’intérêt communautaire, inscrites à l’annexe II de la directive « Habitats », ainsi qu’à l’annexe V de cette même directive. Il ressort des rapportages, que les états membres doivent fournir de manière périodique au titre de cette directive, qu’en France l’état de conservation de ces espèces est qualifié de « défavorable-mauvais ». De plus, le plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) de l’Adour 2022-2027 précise que les éléments, bien que partiels, sur l’état de conservation de la grande alose laissent penser que la situation de l’alose reste préoccupante et continue de s’y dégrader. Ce document conclut également qu’il est probable que l’alose feinte n’ait pas connu une amélioration substantielle de sa situation, tant sur l’état de sa population que sur les tendances de son évolution vis-à-vis des pressions qu’elle subit. En ce qui concerne la lamproie marine le PLAGEMOPI de l’Adour 2022-2027 établit que depuis 2013 le niveau global des captures est en très nette diminution et, pour la lamproie fluviale, que son habitat se situe dans les parties situées en aval des bassins, tant sur les axes principaux que sur leurs affluents, y compris estuariens, dans les mêmes secteurs que certains habitats de la lamproie marine. Or, de fortes pressions existent sur les affluents en matière de qualité et de quantité des eaux, contribuant à altérer la fonctionnalité générale des milieux dans ces secteurs, et donc celle des habitats de la lamproie fluviatile. En outre, l’état de conservation du saumon atlantique y est décrit comme médiocre et sa situation comme fragile.
11. En outre, il ressort des pièces du dossier, en particulier du PLAGEPOMI du bassin de l’Adour 2015-2019 et celui de la période 2022-2027, que la situation des poissons migrateurs, demeure préoccupante, et que, « pour les espèces pour lesquelles la situation est préoccupante à mauvaise, la question des mortalités directes d'origine anthropique, et notamment celle de l'exploitation par la pêche, prend une acuité encore plus marquée que précédemment ». Il ressort également des pièces du dossier que l'exploitation de la grande alose et de la lamproie marine est essentiellement due à la pêche professionnelle fluvio-estuarienne au filet dérivant, ces deux espèces constituant les deux principales espèces en tonnage de captures professionnelles. De même, il n’est pas contesté que le nombre de captures de saumons déclaré par les pêcheurs est important et que la pêche de cette espèce a été prématurément fermée en juillet 2024 dans le bassin de l’Adour, en vue de préserver son état de conservation.
12. Eu égard à l’ensemble de ces éléments, il ne peut être exclu que l’usage des filets dérivants sera susceptible d’affecter de manière significative ce site et notamment l’état de conservation de ces poissons, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans ou projets. Si le ministre fait valoir que le document d’objectifs (DOCOB) du site Natura 2000 de l’Adour ne mentionne pas l’activité de pêche en litige et qu’il indique seulement des objectifs généraux visant à « maintenir un bon état de conservation » et à « préserver et restaurer l’hydrosystème Adour » ainsi qu’à « assurer l’animation du site et développer sa connaissance », il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 8 que les objectifs de conservation d’un site Natura 2000 ne se limitent pas aux orientations et mesures définies par le DOCOB, mais couvrent la conservation ou le rétablissement dans un état favorable à leur maintien à long terme de l’ensemble des habitats naturels et de l’ensemble des populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié sa délimitation. Il s’ensuit que le cahier des charges en litige, dans son chapitre VI, paragraphe A.2.1, qui a autorisé l’usage des filets « mobiles » de type « araignée » ou « tramail », qui peut être interprété comme autorisant l’utilisation de filets dérivants devait être précédé sur ce point d’une évaluation d’incidences sur ce site Natura 2000 en application de l’article L. 414-4 du code de l’environnement.
13. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que l’arrêté de la préfète des Landes et du préfet des Pyrénées-Atlantiques des 20 et 29 juin 2022 doit être annulé en tant qu’il ne précise pas que les filets « mobiles » de type « araignée » ou « tramail » qu’il autorise, sont nécessairement fixes.
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :
14. Eu égard au motif d’annulation retenu, l’exécution de l’arrêt n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite ces conclusions doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’association DMA et non compris dans les dépens.
décide :
Article 1er : Le jugement n° 2201689 du tribunal administratif de Pau du 28 octobre 2024 est annulé.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d’exécution du jugement tribunal administratif de Pau du 28 octobre 2024.
Article 3 : L’arrêté de la préfète des Landes et du préfet des Pyrénées-Atlantiques des 20 et 29 juin 2022 est annulé en tant qu’il ne précise pas que les filets « mobiles » de type « araignée » ou « tramail » qu’il autorise, sont nécessairement fixes.
Article 4 : L’Etat versera à l’association DMA une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l’association Défense des milieux aquatiques et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature.
Copie en sera adressée au préfet des Landes et au préfet des Pyrénées-Atlantiques.
Délibéré après l’audience du 12 octobre 2026 à laquelle siégeaient :
- Mme Fabienne Zuccarello, présidente,
- M. Nicolas Normand, président-assesseur,
- Mme Carine Farault, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2026.
La rapporteure,
C. FARAULT
La présidente,
F. ZUCCARELLO
La greffière,
V. SANTANA
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.