Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. I... G... a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté du 22 octobre 2020 par lequel le maire de Joué-sur-Erdre a refusé de lui délivrer un permis de construire afin de modifier l’aspect extérieur d’une construction située sur la parcelle cadastrée section ZI n° 27 au lieu-dit La Demenure ;
Par un jugement n° 2012211 du 26 septembre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 novembre 2024 et 1er août 2025, ce dernier non communiqué, M. G..., représenté par Me Cheneval, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;
2°) d’annuler l’arrêté du 22 octobre 2020 du maire de Joué-sur-Erdre ;
3°) d’enjoindre au maire de Joué-sur-Erdre de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai d’un mois suivant la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Joué-sur-Erdre la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté contesté est entaché d’une erreur d’appréciation ; il justifie de l’existence physique de la construction, dont l’essentiel du gros œuvre était déjà édifié, avant les travaux de réhabilitation litigieux, dès lors que l’armature métallique de la maison avait déjà été posée, de même que le toit et certaines cloisons extérieures ;
- la construction en litige, qui conserve tous les éléments de la charpente et de la toiture ainsi que certaines cloisons extérieures, ne saurait être regardée comme une ruine ;
- l’existence légale de la construction n’est pas non plus discutable, en dépit de son caractère inachevé, compte tenu de la nature et de l’importance des travaux effectués avant la caducité du permis de construire qui avait été délivré le 31 octobre 1980 ;
- la construction litigieuse ayant été régulièrement édifiée en application d’un permis de construire, il était fondé à solliciter un permis de construire ne portant que sur les travaux de réhabilitation et non sur l’ensemble de la construction ;
- il justifie d’un droit à construire dès lors que le règlement applicable en zone A autorise la réhabilitation et l’extension des constructions ;
- la caducité du permis de construire délivré en 1980 n’ayant pas pour effet de faire regarder la construction en litige comme édifiée sans autorisation initiale, il est fondé à se prévaloir du bénéfice de la prescription prévue à l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme et à soutenir que la construction n’avait pas à être régularisée par une demande de permis de construire portant sur l’intégralité de la construction.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 avril 2025, la commune de Joué-sur-Erdre, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge de M. G... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par M. G... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Montes-Derouet,
- les conclusions de Mme Dubost, rapporteure publique,
- et les observations de Me Cheneval, pour M. G... et de Me Maudet, substituant Me Camus, pour la commune de Joué-sur-Erdre.
Une note en délibéré, présentée pour M. G..., a été enregistrée le 13 octobre 2026.
Considérant ce qui suit :
1. M. I... G... a déposé, le 31 juillet 2020, une demande de permis de construire afin de modifier l’aspect extérieur d’une construction située sur la parcelle cadastrée à la section ZI sous le n° 27 au lieu-dit La Demenure, sur le territoire de la commune de Joué-sur-Erdre. Par un arrêté du 22 octobre 2020, le maire de Joué-sur-Erdre a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par un jugement du 26 septembre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. G... tendant à l’annulation de l’arrêté du 22 octobre 2020 du maire de Joué-sur-Erdre. M. G... relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. /Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis ». Aux termes de l’article R. 421-13 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : /a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ; / b) Des travaux mentionnés à l'article R. 421-17, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable (…) ».
3. Lorsqu’un permis de construire est en cours de validité et que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, il peut être modifié par la délivrance d’un permis de construire modificatif pour permettre des travaux qui ne doivent pas apporter au projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. Lorsqu’un permis de construire n’est plus valide ou que la construction qu’il autorise est achevée, les travaux entrepris sur cette construction, qui ne peuvent plus faire l’objet d’un permis de construire modificatif, peuvent relever du régime des travaux réalisés sur constructions existantes, prévu par les articles L. 421-1 et R. 421-13 du code de l’urbanisme, à condition que la construction, qu’elle soit ou non achevée, soit suffisamment avancée, qu’elle ait été édifiée conformément à l’autorisation d’urbanisme requise et que les travaux en cause ne soient pas d’une importance telle qu’ils aboutissent à sa reconstruction.
4. Aux termes de l’article L. 421-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : / (…) 5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu alors que celui-ci était requis ; (…) ».
5. Il ressort des termes de la décision contestée que, pour refuser de délivrer à M. G... le permis de construire sollicité, le maire de Joué-sur-Erdre s’est fondé notamment sur les motifs tirés de ce que la demande de permis de construire ne porte pas sur l’ensemble de la construction, que celle-ci, en état de ruine et inachevée, ne peut être regardée comme une construction existante et que le projet est situé en zone agricole.
6. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Joué-sur-Erdre a délivré, le 31 octobre 1980, à M. Z... un permis de construire un immeuble à usage d’habitation sur la parcelle cadastrée à la section ZI sous le n° 27, située au lieu-dit La Demenure. Il ressort également des pièces du dossier que la construction autorisée par ce permis de construire n’a pu être achevée avant que cette autorisation ne soit atteinte de caducité en 1988 et que les travaux, entrepris alors que le permis de construire délivré le 31 octobre 1980 était en cours de validité, se sont limités à monter sur le terrain l’ossature en bois de la construction, surmontée d’une toiture, à l’exclusion de la pose de tout mur extérieur, plancher, porte ou fenêtre. En outre, il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier que M. B..., fils de l’ancien pétitionnaire du projet, a adressé à la commune le 30 juillet 2003, que le terrain d’assiette du projet était à l’abandon depuis 1988 entraînant la dégradation des éléments de la construction alors édifiés. Les attestations produites par M. G..., datées de 2014 et 2017, en vue d’établir l’état d’avancement suffisant de la construction, ne peuvent être prises en compte en ce qu’elles révèlent que des travaux destinés à achever la construction ont été réalisés, sans autorisation d’urbanisme, le permis de construire délivré le 31 octobre 1980 étant, ainsi qu’il a été dit, caduc depuis 1988. Il en résulte qu’à la date de péremption du permis de construire du 31 octobre 1980, la construction restée inachevée n’était pas suffisamment avancée pour être regardée comme une construction existante. Les travaux objets de la demande de permis de construire à laquelle le maire a opposé, par la décision contestée, un refus, ne relevaient dès lors pas du régime des travaux réalisés sur constructions existantes, prévu par les articles L. 421-1 et R. 421-13 du code de l’urbanisme. En outre, la construction étant inachevée, M. G... ne peut utilement invoquer les dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, qui ne trouvent à s’appliquer que si la construction « est achevée » depuis plus de dix ans.
7. Par ailleurs, lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.
8. Il ressort des pièces du dossier que les travaux, pour lesquels le maire a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, visent à remplacer, en façades, les châssis triangulaires de simple vitrage par des ouvertures en double vitrage, à poser en toiture des ardoises naturelles en remplacement des bardeaux de bitume, à rehausser de 60 cm les bas de toit qui se prolongeaient jusqu’au sol, à augmenter de 1,26 m² la surface de plancher et à renforcer l’isolation de l’ensemble de la construction. Ces nouveaux travaux portant sur une construction qui a été achevée sans autorisation d’urbanisme, ainsi qu’il a été dit au point 6, ci-dessus M. G... était tenu de solliciter une autorisation portant sur l’ensemble des éléments de la construction réalisés sans autorisation d’urbanisme et ne saurait, dès lors, davantage réclamer le bénéfice de la prescription définie à l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme.
9. Il résulte des points 7 et 8 ci-dessus que les motifs de la décision contestée, tirés de ce que la construction en litige ne pouvait s’analyser comme une construction existante et de ce que la demande de permis de construire ne portait pas sur l’ensemble des éléments de la construction réalisés sans autorisation d’urbanisme, sont fondés et que le maire était, dès lors, tenu de refuser, ainsi qu’il l’a fait par la décision contestée, de délivrer le permis de construire sollicité relatif, en outre, à une construction qui, sans lien avec le caractère agricole de la zone, méconnaît les dispositions des articles A1 et A2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune applicables au projet qui n’autorisent que les constructions et installations nouvelles nécessaires aux équipements collectifs et aux services publics, les abris pour animaux, ainsi que sous certaines conditions, les extensions, et annexes des bâtiments existants ainsi que les constructions liées à l’exercice d’une activité agricole.
10. Il ressort des pièces du dossier que le maire aurait pris la même décision s’il s’était fondé sur ces seuls motifs de nature à la justifier légalement.
11. Il résulte de tout ce qui précède que M. G... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :
12. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête de M. G..., n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte présentées par l’intéressé doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Joué-sur-Erdre, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. G... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. G... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Joué-sur-Erdre et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. G... est rejetée.
Article 2 : M. G... versera à la commune de Joué-sur-Erdre une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. I... G... et à la commune de Joué-sur-Erdre.
Délibéré après l'audience du 13 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Buffet, présidente de chambre,
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
- Mme Rosemberg, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2026.
La rapporteure,
I. MONTES-DEROUET
La présidente,
C. BUFFET
La greffière,
M. T...
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.