Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le groupement foncier agricole (GFA) du Joncas a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler, d’une part, les actes des 29 novembre 2021 et 16 décembre 2021 par lesquels le maire de La Capelle-et-Masmolène a indiqué, par le biais de mentions apposées sur les déclarations d’intention d’aliéner, que la commune « exercera » son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles afin d’acquérir des parcelles situées au lieu-dit « Lamargue » et au lieu-dit « Fangas et Clavières » et, d’autre part, les délibérations n° 61/2021 et n° 62/2021 du 16 décembre 2021, par lesquelles le conseil municipal de La Capelle-et-Masmolène a décidé d’exercer son droit de préemption sur une partie de ces parcelles.
Par un jugement n° 2200642 du 16 avril 2024, le tribunal administratif de Nîmes a annulé les délibérations du conseil municipal de La Capelle-et-Masmolène du 16 décembre 2021 et a rejeté le surplus des conclusions à fin d’annulation présentées par le GFA du Joncas et les conclusions reconventionnelles présentées par la commune et tendant à l’application des dispositions de l’article L. 741-2 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 juin 2024 et le 4 août 2025, la commune de La Capelle-et-Masmolène, représentée par Me Brunel, demande à la cour :
1°) d’annuler les articles 1er et 2 de ce jugement du 16 avril 2024 du tribunal administratif de Nîmes, ainsi que son article 3 en tant qu’il rejette ses conclusions tendant à la suppression des passages injurieux, outrageants et diffamatoires contenus selon elle dans les écritures de première instance du GFA du Joncas ;
2°) de rejeter la demande présentée par le GFA du Joncas ;
3°) de prononcer la suppression des passages injurieux, outrageants et diffamatoires contenus dans les écritures du GFA du Joncas ;
4°) de condamner le GFA du Joncas à lui verser une somme de 1 000 euros à titre de dommages et intérêts en raison de ces passages injurieux, outrageants et diffamatoires ;
5°) de mettre à la charge du GFA du Joncas une somme de 3 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
- le tribunal a méconnu le principe du contradictoire en s’abstenant de mettre en cause les propriétaires concernés par la déclaration d’intention d’aliéner ;
- le jugement est insuffisamment motivé dès lors qu’il n’a pas visé ce moyen et s’est abstenu d’y répondre ;
- le tribunal n’a pas examiné le moyen tiré de l’irrecevabilité de la demande en raison de la pluralité des actes attaqués dans une même requête ;
- le tribunal a dénaturé son moyen tiré du défaut d’intérêt à agir du GFA du Joncas, qui n’est pas repris dans les visas ;
- le tribunal a statué ultra petita et a insuffisamment motivé son jugement en prononçant l’annulation de l’ensemble des délibérations du conseil municipal prises le 16 décembre 2021, y compris celles qui n’étaient pas en lien avec le droit de préemption exercé ;
En ce qui concerne la recevabilité de la demande :
- la demande présentée par le GFA du Joncas est irrecevable dès lors qu’elle vise plusieurs décisions et délibérations différentes qui n’ont pas de lien entre elles ;
- les conclusions dirigées contre les délibérations du conseil municipal sont irrecevables dès lors que ces décisions sont purement confirmatives des décisions prises par le maire les 29 novembre et 16 décembre 2021 ;
- la demande est tardive faute pour le GFA du Joncas d’avoir valablement exercé un recours gracieux contre les décisions attaquées dans le délai de recours ;
- le GFA du Joncas est dépourvu d’intérêt à agir dès lors, en premier lieu, que les délibérations attaquées se bornent à rappeler les décisions prises par le maire et à autoriser celui-ci à demander des subventions auprès du département et de la région, en deuxième lieu, que le GFA ne pouvait licitement se porter acquéreur des parcelles concernées eu égard à son objet et aux règles relatives au contrôle des structures agricoles et, en troisième lieu, que les décisions ne lui sont pas opposables faute de lui avoir été notifiées ;
En ce qui concerne le bien-fondé de la demande :
- les moyens soulevés par le GFA du Joncas sont infondés.
Par des mémoires en défense enregistrés le 5 septembre 2024 et le 15 juillet 2025, le GFA du Joncas, représenté par Me Cagnon, conclut, dans le dernier état de ses écritures :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce qu’il soit enjoint à la commune de La Capelle-et-Masmolène d’exécuter le jugement en ce qui concerne les frais du litige mis à sa charge par le jugement du tribunal dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
3°) et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de La Capelle-et-Masmolène sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les conclusions de la commune à fin de constat sont irrecevables ;
- les moyens de la commune portant sur la régularité du jugement et sur la recevabilité de la demande de première instance sont infondés ;
- les délibérations attaquées sont entachées d’incompétence dès lors que le conseil municipal s’était dessaisi de sa compétence en matière de préemption au profit du maire, que les compétences urbanisme, environnement et tourisme ont été transférées à la communauté de communes Pays d’Uzès et que seule la société d’aménagement foncier et d’établissement rural était compétente pour faire usage d’un droit de préemption destiné à permettre la réalisation d’un projet de constitution de foncier agricole et sa valorisation ;
- elles sont insuffisamment motivées ;
- elles ont été prises en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, faute pour les conseillers municipaux ayant participé à la réunion d’avoir été suffisamment informés ;
- elles sont entachées d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’aucun des arguments avancés par la commune n’est de nature à justifier la décision de préemption ;
- elles sont entachées d’un détournement de pouvoir et de procédure ;
- les passages de ses écritures dont la suppression est demandée par la commune n’excèdent pas les limites de la controverse entre parties dans le cadre d’une procédure contentieuse.
Par une ordonnance en date du 18 août 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 3 septembre 2025.
Les parties ont été informées le 9 octobre 2026, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions présentées par le GFA du Joncas tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune d’exécuter le jugement attaqué en ce qui concerne les frais de justice, ces conclusions relevant d’un litige distinct de celui soumis à la cour.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Fougères, rapporteure,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Cagnon, représentant le GFA du Joncas, intimé.
Considérant ce qui suit :
1. Le groupement foncier agricole (GFA) du Joncas, qui exerce une activité agricole d’élevage de taureaux de Camargue à La Capelle-et-Masmolène (Gard), a conclu, les 28 octobre et 10 novembre 2021, des compromis de vente avec plusieurs particuliers portant sur des parcelles situées au lieu-dit « Lamargue » et au lieu-dit « Fangas et Clavières » de cette commune. Après que des déclarations d’intention d’aliéner lui soient parvenues, le maire de La Capelle-et-Masmolène a précisé, dans l’encadré réservé au titulaire du droit de préemption que « la commune exercera son droit de préemption » sur ces parcelles. Par deux délibérations n° 61/2021 et n° 62/2021 du 16 décembre 2021, le conseil municipal de La Capelle-et-Masmolène a décidé d’acquérir ces parcelles par voie de préemption et a autorisé son maire à signer tous les documents nécessaires à cet effet et à solliciter des subventions auprès de l’agence de l’eau et du département du Gard. Saisi par le GFA du Joncas d’une demande tendant à l’annulation de l’ensemble de ces actes, le tribunal administratif de Nîmes, par un jugement du 16 avril 2024, a annulé les délibérations du 16 décembre 2021 et rejeté le surplus de ses conclusions à fin d’annulation, rejeté les conclusions présentées par la commune tendant à la suppression de passages injurieux, outrageants et diffamatoires et à la condamnation du GFA du Joncas à lui verser une somme de 1 000 euros à titre de dommages et intérêts à ce titre, et enfin a mis à la charge de la commune une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Par sa requête, la commune de La Capelle-et-Masmolène doit être regardée comme relevant appel des articles 1er et 2 du jugement du 16 avril 2024, ainsi que de son article 3 en tant qu’il rejette ses conclusions tendant à la suppression des passages injurieux, outrageants et diffamatoires contenus dans les écritures de première instance du GFA du Joncas.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, lorsqu’il est saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre une décision de préemption, le tribunal administratif doit appeler dans l’instance la personne publique qui a exercé le droit de préemption ainsi que, sauf à ce que l’un ou l’autre soit lui-même l’auteur du recours, l’acquéreur évincé et le vendeur du bien préempté. Toutefois, le défaut d’une telle communication n’affecte ni la régularité du jugement, ni le respect du caractère contradictoire de la procédure à l’égard des autres parties à l’instance et ne saurait, dès lors, être utilement invoquée par la commune de La Capelle-et-Masmolène à l’appui de son appel. En outre, s’agissant de la mise en œuvre d’un pouvoir propre du juge, la demande de la commune tendant à la mise en cause des propriétaires vendeurs n’avait ni à être visée, ni à être expressément écartée dans les motifs du jugement. Les moyens tirés de la méconnaissance du contradictoire et du défaut de motivation du jugement à ce titre doivent donc être écartés.
3. En deuxième lieu, le tribunal a expressément écarté, au point 7 de son jugement, la fin de non-recevoir soulevée par la commune et tirée de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation présentées contre les délibérations attaquées du 16 décembre 2021 en raison de la pluralité des décisions attaquées, le tribunal retenant l’existence d’un lien suffisant entre les deux délibérations de la commune restant en litige après rejet pour irrecevabilité des conclusions dirigées contre les trois autres actes contestés. Dès lors, la commune appelante n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d’omission de répondre à un moyen ou d’insuffisance de motivation à ce titre.
4. En troisième lieu, le tribunal, après avoir visé la fin de non-recevoir soulevée par la commune et tirée de l’absence d’intérêt pour agir du GFA du Joncas, l’a écartée au point 12 de son jugement au motif que celui-ci a la qualité d’acquéreur évincé. Une telle motivation est suffisante, quand bien même elle ne répond pas expressément à l’argument de la commune selon laquelle ce groupement ne pouvait légalement se porter acquéreur des parcelles en litige. À supposer que, comme le prétend la commune appelante, le tribunal aurait, en dédoublant ce moyen entre l’intérêt à agir du GFA et la qualité de sa représentante pour introduire le recours, dénaturé les écritures de la commune, il n’appartient pas au juge d’appel de censurer une telle dénaturation sur le terrain de la régularité du jugement mais seulement, le cas échéant, au stade de l’examen du bien-fondé de celui-ci.
5. En quatrième et dernier lieu, si le tribunal administratif a prononcé, dans le dispositif de son jugement, l’annulation des délibérations du conseil municipal de La Capelle-et-Masmolène du 16 décembre 2021, sans préciser le numéro des délibérations concernées, l’annulation prononcée ne peut s’entendre, eu égard aux visas et aux motifs de ce jugement, que comme portant sur les délibérations n° 61/2021 et n° 62/2021 décidant d’acquérir par voie de préemption les parcelles faisant l’objet des compromis de vente conclus par le GFA du Joncas demandeur. Aussi, et à supposer que d’autres délibérations auraient été adoptées ce même jour, ce que la commune appelante ne justifie pas au demeurant, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait statué, sans le motiver, au-delà des demandes qui lui étaient présentées, ne peut qu’être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande :
6. En premier lieu, les délibérations attaquées, bien que portant sur des parcelles appartenant à des propriétaires différents, ont été prises le même jour pour les mêmes motifs et ont fait obstacle à l’acquisition de parcelles par un même acquéreur évincé, en l’occurrence le GFA du Joncas. Dès lors, les conclusions à fin d’annulation dirigées à l’encontre de ces deux délibérations présentaient entre elles un lien de connexité suffisant pour être soumises au tribunal administratif dans une requête unique. La circonstance que les conclusions dirigées contre les mentions portées par le maire dans les formulaires de déclaration d’intention d’aliéner, qui au demeurant présentaient également un lien de connexité suffisant avec les conclusions dirigées contre les autres actes attaqués, aient été déclarées irrecevables est sans incidence sur la connexité unissant l’ensemble des conclusions présentées par le demandeur de première instance.
7. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la commune de La Capelle-et-Masmolène, les seules mentions, apposées par le maire dans l’encadré des formulaires de déclaration d’intention d’aliéner destinées à l’autorité titulaire du droit de préemption, selon lesquelles « la commune exercera son droit de préemption sur ces parcelles » ne constituent pas des décisions de préemption et, faute d’avoir été précisées dans un courrier concomitant, ne sont pas non plus de nature à révéler des décisions prises par le maire en ce sens. En revanche, les délibérations attaquées, par lesquelles le conseil municipal décide « d’acquérir par voie de préemption » les parcelles concernées par les deux premiers compromis de vente conclus par le GFA du Joncas, constituent des décisions de préemption faisant grief. La commune n’est donc pas fondée à soutenir que les conclusions dirigées contre ces délibérations seraient irrecevables au motif que celles-ci constitueraient des décisions purement confirmatives de décisions prises par son maire.
8. En troisième lieu, la commune de La Capelle-et-Masmolène réitère en appel, dans des termes similaires et sans critique utile du jugement, son moyen tiré de la tardiveté de la demande de première instance. En l’absence de nouveaux éléments de droit ou de fait pertinents de nature à remettre en cause l’analyse faite et la motivation retenue par le tribunal administratif, il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 10 et 11 du jugement attaqué.
9. En quatrième et dernier lieu, les délibérations attaquées, qui ne sont pas confirmatives ainsi qu’il a été dit au point 7 du présent arrêt, font grief au GFA du Joncas en sa qualité d’acquéreur évincé, alors même qu’elles ne lui ont pas été notifiées. Cette qualité d’acquéreur évincé, qui résulte de sa seule participation aux compromis de vente portant sur les parcelles objet de la préemption, ne peut utilement être remise en cause par la commune au motif que les statuts du groupement ne lui permettraient pas, à ses dires, de signer licitement ces compromis de vente. L’appelante n’est pas davantage fondée, pour contester l’intérêt à agir de l’intimé, à se prévaloir de la méconnaissance des articles L. 331-2 et suivants du code rural et de la pêche maritime relatifs au contrôle des structures des exploitations agricoles, lesquels mettent en œuvre une législation indépendante de celle relative au droit de préemption en litige.
En ce qui concerne la légalité des délibérations attaquées :
10. En premier lieu, la commune de La Capelle-et-Masmolène ne formule aucune critique sur le premier motif d’annulation retenu par les premiers juges, selon lequel le conseil municipal, qui s’était dessaisi de l’exercice de son pouvoir de préemption au profit du maire par la délibération du 6 juin 2020, affichée le 11 juin 2020 et dont il n’était pas soutenu qu’elle aurait été rapportée, n’était pas compétent pour prendre les décisions attaquées. Ce motif ne peut, dès lors qu’être confirmé.
11. En second lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 113-8 du code de l’urbanisme : « Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2 ». Aux termes de l’article L. 215-1 de ce code : « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article. / Dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme approuvé, les zones de préemption sont créées avec l'accord de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme (…) ». Aux termes de l’article L. 215-7 du même code : « La commune peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas son droit de préemption : (…) 3° Dans les cas où ni le conservatoire ni l'établissement public chargé d'un parc national ou d'un parc naturel régional n'est compétent (…) ».
12. D’autre part, l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose que « doivent être motivées les décisions qui (…) imposent des sujétions ».
13. Ainsi qu’il a été dit au point 7 du présent arrêt, les délibérations attaquées constituent des décisions individuelles de préemption, prises en application de l’article L. 215-7 du code de l’urbanisme, qui imposent des sujétions. La commune de La Capelle-et-Masmolène n’est donc pas fondée à soutenir que ces délibérations n’avaient pas à être motivées.
14. En outre, la commune appelante ne conteste pas les motifs du jugement attaqué selon lesquels les délibérations en litige sont insuffisamment motivées, faute de comporter une référence à l’acte portant création de la zone de préemption concernée et d’indiquer les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption. Ce motif d’annulation ne peut, dès lors, qu’être confirmé également.
15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées par le GFA du Joncas, que la commune de La Capelle-et-Masmolène n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé les délibérations de son conseil municipal n° 61/2021 et n° 62/2021 du 16 décembre 2021 et a mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre des frais liés au litige.
Sur la demande tendant à la suppression de certains passages des écritures et à la condamnation du GFA du Joncas à verser 1 000 euros à la commune :
16. En vertu des dispositions de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l’article L. 741-2 du code de justice administrative, les cours administratives d’appel peuvent, dans les causes dont elles sont saisies, prononcer, même d’office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires.
17. Les passages dont la suppression est demandée par la commune de La Capelle-et-Masmolène n’excèdent pas le droit à la libre discussion et ne présentent pas un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire. Dès lors, le tribunal n’a pas fait une inexacte application de ces dispositions en refusant de procéder à leur suppression. Pour les mêmes motifs, il n’y a pas lieu de supprimer lesdites écritures reprises en appel. Par voie de conséquence, les conclusions en dommages-intérêts formulées au titre de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
18. Aux termes de l’article L. 911-4 du code de justice administrative : « En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. / Toutefois, en cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel. / Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte (…) ».
19. Si le GFA du Joncas soutient, sans être contredit en défense, que la commune de La Capelle-et-Masmolène s’est abstenue d’exécuter l’article 2 du jugement attaqué mettant à sa charge le versement d’une somme de 1 500 euros au titre des frais de justice, ses conclusions tendant à ce que la cour enjoigne à la commune d’exécuter le jugement du 16 avril 2024 soulèvent un litige distinct de celui soumis au tribunal administratif de Nîmes. Ce litige relève donc de la procédure instituée par les dispositions des articles L. 911-4 et suivants du code de justice administrative. Elles doivent, dès lors, être rejetées comme irrecevables.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le GFA du Joncas, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de La Capelle-et-Masmolène la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, le GFA du Joncas est fondé, dans les circonstances de l’espèce, à demander qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de La Capelle-et-Masmolène à ce titre.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de La Capelle-et-Masmolène est rejetée.
Article 2 : Les conclusions à fin d’injonction présentées par le GFA du Joncas sont rejetées.
Article 3 : La commune de La Capelle-et-Masmolène versera une somme de 2 000 euros au GFA du Joncas sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Capelle-et-Masmolène, au groupement foncier agricole du Joncas, à M. G... et Mme N... et à M. Z....
Délibéré après l’audience du 15 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Grimaud, président,
Mme Restino, présidente-assesseure,
Mme Fougères, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2026.
La rapporteure,
A. Fougères
Le président,
P. Grimaud
La greffière,
R. Brun
La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.