Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 mai 2025 et le 27 août 2026, la société Domaine du Boucanet et M. G..., représentés par Me Bousquet, demandent à la cour :
1°) d’une part, de réformer les motifs du non-lieu à statuer sur l’action publique prononcé par le jugement de la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Nîmes du 28 février 2025 en ce qui concerne le point de départ du délai de prescription et le fondement légal de l’infraction et, d’autre part, d’annuler ce jugement en ce qu’il statue sur l’action domaniale ;
2°) de rejeter l’ensemble des demandes présentées par le préfet du Gard devant le tribunal ;
3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros, à leur verser chacun, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
Sur la régularité du jugement attaqué :
- le tribunal a statué d’office sur l’action domaniale sans être saisi d’une demande en ce sens du préfet du Gard ni soulever d’office un moyen d’ordre public, ce qui rend le jugement irrégulier.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la délimitation du domaine public maritime :
- la contravention de grande voirie n’est pas constituée dès lors que les ganivelles en litige, qui remplacent les précédentes, ne relèvent pas du domaine public maritime et ne sont pas atteintes par la mer ; ces ouvrages n’ont été atteints par les flots que lors d’une tempête survenue en 2019, constitutive d’un phénomène météorologique exceptionnel ;
- les limites du domaine public maritime correspondent aux lais et relais de la mer tels que délimités par le plan annexé à l’arrêté préfectoral du 9 avril 1979 qui est pourvu de force probante ; or, l’endroit où sont implantées les ganivelles n’a pas été incorporé au domaine public maritime, lequel ne recouvre pas la totalité de la plage.
En ce qui concerne l’action publique :
- le jugement attaqué doit être confirmé en ce qu’il juge que l’action répressive était prescrite ; toutefois, il y a lieu de procéder à une substitution de motifs et de considérer que cette action était prescrite non seulement en raison de l’interruption des poursuites, entre juin 2023 et le 30 juillet 2024, mais également en retenant comme point de départ pour le calcul de la prescription la fin de l’installation des ganivelles dont l’administration reconnaît qu’elle remonte à l’année 2020 ;
- par suite, les poursuites étaient prescrites tant en mars 2023, date de la constatation de l’infraction, qu’en mai 2023, date de l’établissement du procès-verbal relatif à l’infraction ;
- c’est à tort que le tribunal s’est fondé sur les dispositions de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour statuer sur l’action publique alors que ce texte n’institue pas une incrimination et que l’occupation privative du domaine public ne constitue pas une infraction passible d’une contravention de grande voirie ; le seul texte répressif pouvant être appliqué étant le premier alinéa de l’article L. 2132-3 du même code.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 16 juillet 2026, la clôture d’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 27 août 2026 à 12 heures.
Par un courrier du 15 octobre 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’absence d’intérêt donnant qualité à agir de la société Domaine du Boucanet et de M. G..., pour contester les motifs retenus par le jugement pour statuer sur l’action publique dès lors que ce jugement fait droit à l’exception de non-lieu à statuer qu’ils ont opposée en défense et que l’intérêt à relever appel d’un jugement s’apprécie au regard de son dispositif et non au regard de ses motifs.
Des observations, en réponse à ce moyen d’ordre public, produites pour la société Domaine du Boucanet et M. G..., ont été enregistrées le 20 octobre 2026.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de procédure pénale ;
- la loi n° 63-1178 du 28 novembre 1963 ;
- la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 ;
- le décret n° 72-879 du 19 septembre 1972 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme El Gani-Laclautre ;
- les conclusions de Mme Crassus, rapporteure publique ;
- les observations de Me Bousquet, représentant la société Domaine du Boucanet et M. G....
Une note en délibéré, produite pour la société Domaine du Boucanet et M. G..., a été enregistrée le 22 octobre 2026.
Considérant ce qui suit :
1. La société Domaine du Boucanet et son gérant, M. G..., exploitent un camping en bordure de mer, implanté sur le terrain cadastré n° 6, sur le territoire de la commune du Grau-du-Roi (Gard). Par un procès-verbal de contravention de grande voirie établi le 31 mai 2023, un agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer du Gard, chargé d’inspecter l’état des plages naturelles concédées par l’État avant l’ouverture de la saison touristique 2023, a constaté la présence persistante de ganivelles implantées dans le sable, en contrebas d’enrochements situés le long de ce terrain de camping. Estimant, sur le fondement de ce procès-verbal de contravention, que ces installations, implantées sur un linéaire de 268,71 mètres, constituent une occupation sans droit ni titre du domaine public maritime constitué des lais et relais de la mer, de nature à porter atteinte à l’intégrité de ce domaine, le préfet du Gard a, en application de l’article L. 774-2 du code de justice administrative, déféré la société Domaine du Boucanet et M. G..., son gérant, comme prévenus d’une contravention de grande voirie, prévue par les articles L. 2122-1, L. 2132-2 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques, et réprimée par l’article L. 2132-26 du même code. Par un jugement du 28 février 2025, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Nîmes, après avoir prononcé un non-lieu à statuer sur l’action publique en raison de sa prescription, a, d’une part, enjoint à la société Domaine du Boucanet et à M. G... de procéder, s’ils ne l’ont pas déjà fait, à l’enlèvement des ganivelles installées en contrebas des enrochements, au plus tard dans le délai de deux mois à compter de la notification dudit jugement et, à défaut, autorisé le préfet du Gard à y procéder d’office aux frais des intéressés et, d’autre part, rejeté le surplus des conclusions de la saisine. La société Domaine du Boucanet et M. G... relèvent appel de ce jugement, d’une part, en ce qui concerne les motifs retenus pour statuer sur l’action publique et, d’autre part, en ce qu’il statue sur l’action domaniale.
Sur la recevabilité de la requête :
2. D’une part, en vertu de l’article 9 du code de procédure pénale, l’action publique tendant à la répression des contraventions se prescrit par une année révolue à compter du jour où l’infraction a été commise. La prescription d’infractions continues ne court qu’à partir du jour où elles ont pris fin. En vertu de l’article 7 de ce code puis, à compter de l’entrée en vigueur de l’article 1er de la loi du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale, de l’article 9-2 du même code, peuvent seules être regardées comme des actes d’instruction ou de poursuite de nature à interrompre la prescription en matière de contraventions de grande voirie, outre les jugements rendus par les juridictions et les mesures d’instruction prises par ces dernières, les mesures qui ont pour objet soit de constater régulièrement l’infraction, d’en connaître ou d’en découvrir les auteurs, soit de contribuer à la saisine du tribunal administratif ou à l’exercice par le ministre de sa faculté de faire appel ou de se pourvoir en cassation. Ces actes d’instruction ou de poursuites interrompent la prescription à l’égard de tous les auteurs, y compris ceux qu’ils ne visent pas.
3. D’autre part, dans l’hypothèse où le juge du premier degré décide qu’il n’y a pas lieu de statuer sur la demande dont il a été saisi par suite de la disparition de l’objet de cette dernière, l’intérêt à relever appel d’un pareil jugement doit être apprécié au regard des conclusions des parties à l’instance. La partie ayant elle-même conclu en cours d’instance à ce qu’il n’y ait lieu de statuer sur la demande est sans intérêt à contester un tel jugement.
4. Dans le cadre de ses observations devant le tribunal, la société Domaine du Boucanet et M. G... ont expressément conclu au non-lieu à statuer sur l’action publique en soutenant que celle-ci était prescrite en application de l’article 9 du code de procédure pénale. En particulier, les appelants ont fait valoir devant le premier juge que les faits poursuivis se situent entre les années 2019 et 2020 et que le procès-verbal n’a été dressé qu’à la fin du mois de mai 2023, soit au-delà du délai de prescription d’un an et que, en tout état de cause, le dernier acte interruptif de prescription avant la saisine du juge correspond à la notification qui leur a été faite, les 9 et 10 juin 2023, du procès-verbal de contravention de grande voirie, soit plus d’un an avant la saisine du tribunal, le 30 juillet 2024. Le tribunal ayant entièrement fait droit, aux points 9 et 10 du jugement attaqué, à l’exception de non-lieu opposée en défense, la société Domaine du Boucanet et M. Houé ne justifient, dès lors, pas d’un intérêt à relever appel du jugement attaqué en tant qu’il prononce un non-lieu à statuer sur l’action publique. Par suite, leur requête doit être rejetée comme irrecevable, dans cette mesure.
Sur la régularité du jugement attaqué :
5. Aux termes de l’article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l’amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n’appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l’intégrité ou de l’utilisation de ce domaine public, soit d’une servitude administrative mentionnée à l’article L. 2131-1. / Elles sont constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative ». L’article L. 2132-20 du même code dispose que : « La procédure des contraventions de grande voirie est régie par les dispositions du chapitre IV du titre VII du livre VII du code de justice administrative ». Dans le cadre de la procédure prévue par les articles L. 774-1 à L. 774-13 du code de justice administrative, le contrevenant peut être condamné par le juge, au titre de l’action publique, à une amende ainsi que, au titre de l’action domaniale, à remettre lui-même les lieux en état en procédant à la destruction des ouvrages construits ou maintenus illégalement sur la dépendance domaniale ou à l’enlèvement des installations. L’article L. 774-2 de ce code énonce que : « Dans les dix jours qui suivent la rédaction d’un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. (...) / Il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d’instance ».
6. Il incombe aux autorités compétentes, en cas de manquement aux textes ayant pour objet la protection de l’intégrité ou de l’utilisation du domaine public, de dresser un procès-verbal constatant les faits, de notifier au contrevenant la copie de ce procès-verbal puis d’adresser l’acte de notification au juge des contraventions de grande voirie auquel il appartient de décider de la poursuite et de la répression de l’infraction, tant au titre de l’action publique que de l’action domaniale. Si cette obligation trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont ces autorités ont la charge, notamment dans les nécessités de l’ordre public, celles-ci ne sauraient légalement s’y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative.
7. Lorsqu’il est saisi par le préfet d’un procès-verbal constatant une occupation irrégulière du domaine public, et alors même que la transmission n’est ni assortie, ni suivie de la présentation de conclusions tendant à faire cesser l’occupation irrégulière et à remettre le domaine public en l’état, le juge de la contravention de grande voirie est tenu d’y faire droit sous la seule réserve que des intérêts généraux, tenant notamment aux nécessités de l’ordre public, n’y fassent obstacle.
8. Dès lors qu’il relève de l’office du juge des contraventions de grande voirie de statuer sur un procès-verbal constatant une telle contravention alors même que sa transmission n’est ni assortie, ni suivie de la présentation de conclusions tendant à faire cesser l’occupation irrégulière et à remettre le domaine public en l’état, et que le domaine public est inaliénable et imprescriptible en vertu de l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Nîmes a, en statuant sur l’action domaniale, exercé son office et n’a en conséquence ni soulevé un moyen d’ordre public devant être préalablement communiqué aux parties ni fait droit à des conclusions dont le tribunal n’était pas saisi. Par suite, le jugement attaqué n’est entaché d’aucune irrégularité en tant qu’il statue sur l’action domaniale.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige :
9. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 2132‑3 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d’amende ».
10. Il appartient au juge administratif, saisi par l’autorité gestionnaire du domaine public d’un procès-verbal accompagné ou non de conclusions de la personne publique tendant à l’évacuation de cette dépendance, d’ordonner les mesures nécessaires à la conservation et au maintien de l’intégrité de ce domaine. L’action domaniale tend à assurer la remise du domaine public maritime naturel dans un état conforme à son affectation publique, en permettant aux autorités chargées de sa protection d’ordonner au propriétaire d’un bien irrégulièrement construit, qu’il l’ait ou non édifié lui-même, sa démolition, ou de confisquer des matériaux.
11. Aux termes de l’article 2 de la loi du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime, en vigueur jusqu’au 30 juin 2006 : « Peuvent être incorporés au domaine public maritime, sous réserve des droits des tiers, les lais et relais de la mer faisant partie du domaine privé de l’État à la date de la promulgation de la présente loi ». Aux termes de l’article 2 du décret du 19 septembre 1972 portant modification de la loi du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime et fixant les procédures d’incorporation et de déclassement des lais et relais de la mer : « L’incorporation au domaine public maritime des lais et relais de la mer ayant fait partie du domaine privé de l’État à la date de promulgation de la loi susvisée du 28 novembre 1963 est prononcée par arrêté préfectoral, après avis du directeur des services fiscaux et du directeur départemental de l’équipement ou de l’ingénieur en chef du service maritime ». Aux termes de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, en vigueur depuis le 1er juillet 2006 : « Le domaine public maritime naturel de l’État comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; (…) / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l’État à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (…) ». L’acte d’incorporation, sous réserve des droits des tiers, de lais et relais de mer au domaine public maritime, pris sur le fondement des dispositions précitées de l’article 2 de la loi du 28 novembre 1963 et de l’article 2 du décret du 19 septembre 1972, n’a pas un caractère réglementaire, de sorte que son illégalité ne peut être invoquée par la voie de l’exception que dans le délai du recours contentieux. Par suite, l’appartenance au domaine public maritime de terrains incorporés à ce domaine en application de ces dispositions ne peut plus être contestée, après l’expiration du délai de recours contentieux contre l’arrêté d’incorporation, autrement qu’au regard de la qualité de propriétaire de l’État. En particulier, le caractère de lais et relais de la mer de tels terrains ne peut plus être contesté.
En ce qui concerne la délimitation du domaine public maritime :
12. En premier lieu, il résulte de l’instruction que, par un arrêté du 9 avril 1979, le préfet du Gard a incorporé au domaine public maritime de l’État les lais et relais de la mer situés sur le territoire de la commune du Grau-du-Roi, ce qui inclut l’ensemble de la plage naturelle du Boucanet située le long du terrain de camping exploité par les appelants. Il résulte des énonciations du procès-verbal du 23 mars 2023, des plans et des différentes photographies produites que des ganivelles ont été implantées dans le sable de la plage naturelle du Boucanet, en contrebas d’enrochements eux-mêmes situés sur cette plage et qui ne relèvent pas du terrain d’assiette du camping. Sur ce point, il ressort du plan ayant servi à l’arrêté préfectoral du 9 avril 1979, du plan cadastral versé au dossier, du plan établi en 2002 annexé à l’arrêté de concession de la plage naturelle du Boucanet et des précédentes lettres d’avertissement adressées au gérant du camping par la direction départementale des territoires et de la mer, le 27 octobre 2020 et le 23 novembre 2022, que les ganivelles se situent bien en dehors des limites cadastrales du terrain de camping, lequel n’inclut pas la plage naturelle du Boucanet et se trouve soumis à un important phénomène érosif. Or, il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas davantage démontré que l’exploitant du camping disposerait d’un titre l’autorisant à installer de tels aménagements sur le domaine public maritime constitué de la plage naturelle du Boucanet, l’arrêté préfectoral du 9 avril 1979 ayant eu pour effet d’intégrer dans le domaine public maritime l’ensemble des lais et relais de cette plage naturelle qui a été concédée à la commune du Grau-du-Roi par un arrêté du préfet du Gard du 7 novembre 2018 pour une durée de dix ans. Par suite, ces ganivelles ont été irrégulièrement installées sur le domaine public naturel de l’État constitué des lais et relais de la plage du Boucanet.
13. En second lieu, les appelants font valoir que les ganivelles en litige ne sont pas atteintes par les plus hautes mers à l’exception d’une seule fois, en 2019, lors d’une tempête constitutive d’un phénomène météorologique exceptionnel. Toutefois, il n’a jamais été soutenu par l’administration que les ganivelles auraient été implantées sur le rivage de la mer au sens du 1° de l’article L. 2111‑4 du code général de la propriété des personnes publiques. A cet égard, une telle circonstance, qui concerne la délimitation du domaine public maritime constitué du rivage de la mer au sens du 1° de l’article L. 2111‑4 du code général de la propriété des personnes publiques précité, est sans incidence sur la délimitation du domaine public maritime constitué des lais et relais de la mer, effectuée au cas d’espèce sur le fondement du 3° du même article. Par suite, les appelants ne peuvent utilement se prévaloir de la délimitation du domaine public par le rivage de la mer à l’appui de leur contestation de l’action domaniale.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Domaine du Boucanet et M. G... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, la magistrate désignée par le tribunal administratif de Nîmes, après avoir dit qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur l’action publique, a enjoint à ces derniers de procéder, s’ils ne l’ont pas déjà fait, à l’enlèvement des ganivelles installées en contrebas des enrochements, au plus tard dans le délai de deux mois à compter de la notification dudit jugement et, à défaut, autorisé le préfet du Gard à y procéder d’office aux frais des intéressés. Par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.
D E C I D E :
Article 1 : La requête de la société Domaine du Boucanet et de M. G... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée Domaine du Boucanet, à M. Q... G... et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Copie en sera adressée au préfet du Gard.
Délibéré après l’audience du 22 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Faïck, président,
M. Teulière, président-assesseur,
Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2026.
La rapporteure,
N. El Gani-Laclautre
Le président,
F. Faïck
La greffière,
E. Ocana
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.