Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 février 2025, 6 novembre 2025, 9 décembre 2025, 19 janvier 2026 et 30 janvier 2026, la société par actions simplifiée (SAS) Thynar, représentée par Me Debaussard, demande à la cour :
1°) d’annuler l’arrêté du 10 décembre 2024 par lequel le maire de Plaintel a délivré un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale à la société civile immobilière (SCI) Kybrenn en vue de l’extension de 1 254 m² de la surface de vente d’un magasin à l’enseigne Brico Leclerc et de la création d’un « drive » de deux pistes de ravitaillement et d’une emprise au sol de 29,5 m² au sein d’un ensemble commercial situé zone de Malakoff à Plaintel ;
2°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle justifie d’un intérêt à agir contre l’arrêté attaqué, dès lors que le projet en cause se situe dans sa propre zone de chalandise, à 8 minutes en voiture et 9,7 km de distance de son propre commerce et est aisément accessible par la RD 700 ; il est démontré par l’importance de l’emprise de son magasin sur les communes de la zone de chalandise du projet et par l’importance du chiffre d’affaires réalisé sur ces communes (23,04 % du montant total des ventes du magasin) que le projet aura une incidence significative sur son activité ; la délimitation de la zone de chalandise du projet, en tant qu’elle exclut la commune de Trégueux et le magasin Bricomarché qu’elle exploite, sur la base d’un trajet de 15 minutes aller-retour en voiture, est irrégulière ;
- la décision attaquée a été prise au terme d’une procédure irrégulière en raison de la méconnaissance des dispositions des articles L. 752-17 et R. 752-38 du code de commerce et de l’article L. 211-1 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors que l’avis tacite favorable de la CNAC n’est pas motivé et qu’il n’a pas été apporté de réponse à sa demande de communication des motifs de cet avis ;
- la procédure est également irrégulière en raison de la méconnaissance des dispositions des articles R. 752-35 et R. 752-36 du code de commerce régissant la procédure devant la CNAC, dès lors qu’aucun rapport d’instruction n’a été rédigé ni aucun avis des ministres en charge de l’urbanisme et du commerce recueilli, qu’elle n’a pas été convoquée en vue de son audition devant la CNAC et que les membres de cette instance n’ont eux-mêmes pas été convoqués.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 février 2025, 22 novembre 2025, 17 décembre 2025, 28 janvier 2026 et 2 février 2026 la société civile immobilière (SCI) Kybrenn, représentée par Me Mailhe, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Thynar la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable, dès lors que la SAS Thynar ne justifie pas d’un intérêt à agir contre l’arrêté attaqué, son activité n’étant pas susceptible d’être significativement affectée par le projet en litige, eu égard à la zone de chalandise de ce dernier et à celle de la requérante ;
- les moyens de la SAS Thynar ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juin 2025, la commune de Plaintel, représentée par Me Tréheux, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer en application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, dans l’attente de la régularisation résultant de la reprise de la procédure devant le CNAC.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable, dès lors que la société Thynar ne justifie pas d’un intérêt à agir contre l’arrêté attaqué, puisque son activité n’est pas susceptible d’être significativement affectée par le projet en litige, eu égard à la zone de chalandise de ce dernier et à celle de la requérante ;
- les moyens de la SAS Thynar ne sont pas fondés ; dès lors que son recours devant la CNAC était irrecevable, elle n’avait pas à être convoquée, ni les règles d’instruction de sa demande, de convocation et de consultation des ministres mises en œuvre.
Des observations ont été produites par la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) dans un mémoire enregistré le 29 avril 2026.
Par un courrier du 16 septembre 2026, les parties ont été informées, en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, que la cour était susceptible de surseoir à statuer pour permettre la régularisation des vices tirés du défaut de motivation de l’avis de la commission nationale d’aménagement commercial et de la méconnaissance, devant cette commission, des règles de procédure prévues aux articles R. 752-35 et R. 752-36 du code de commerce.
Il a été répondu à cette information par des mémoires enregistrés les 20 et 21 septembre 2026, présentés respectivement par la société Kybrenn et par la société Thynar.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Vergne,
- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,
- et les observations de Me Debaussart pour la société Thynar, et de Me Tréheux pour la commune de Plaintel.
Un mémoire constitutif d’une note en délibéré, présenté pour la Commission nationale d’aménagement commercial, a été enregistré le 25 septembre 2026.
Considérant ce qui suit :
1. La société civile immobilière (SCI) Kybrenn, qui exploite un magasin à l’enseigne Brico Leclerc au sein de la zone d’activités commerciales de Malakoff à Plaintel (Côtes-d’Armor), a présenté le 27 février 2024 un projet en vue de l’extension de son commerce par la création d’une aire de vente extérieure de 1 230 m², d’un auvent et d’un point permanent de retrait de 29,5 m² avec deux pistes de ravitaillement, prévoyant également la mise en place de pavés drainants sur une partie des places de stationnement existantes et l’installation de panneaux photovoltaïques en toiture. Le 21 mai 2024, la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) des Côtes-d’Armor a rendu un avis favorable sur ce projet. La société par actions simplifiée (SAS) Thynar, qui exploite un magasin de commerce de détail à l’enseigne Bricomarché sur le territoire de la commune de Trégueux, située dans le même département, plus au nord, a formé auprès de la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) un recours contre cet avis, auquel il a été répondu le 8 novembre 2024 par une « attestation d’avis tacite » informant la société que, l’avis de la CNAC n’étant pas intervenu avant le 24 octobre 2024, date d’expiration du délai de quatre mois conditionnant la naissance d’une décision implicite, l’avis de la CDAC était confirmé. La SAS Thynar demande l’annulation de l’arrêté du 10 décembre 2024 par lequel le maire de Plaintel, se conformant aux avis de ces instances, a délivré un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale à la société civile immobilière (SCI) Kybrenn.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la SCI Kybrenn :
2. Aux termes de l’article L. 752-17 du code de commerce : « I. - Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'État dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / (...) ».
3. Pour l’application de ces dispositions, tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d’un projet, est susceptible d’être affectée par celui-ci, a intérêt à former un recours devant la commission nationale d’aménagement commercial contre l’autorisation donnée à ce projet par la commission départementale puis, en cas d’autorisation à nouveau donnée par la commission nationale, un recours contentieux. S’il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n’est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale du requérant, d’avoir sur cette activité une incidence significative.
4. Il ressort des pièces du dossier que le magasin de bricolage exploité par la société requérante à Trégueux sous l’enseigne Bricomarché se trouve à 9,7 km du magasin Brico Leclerc exploité par la SCI Kybrenn également situé au sein d’un ensemble commercial à Plaintel d’où il peut être rejoint facilement en moins de dix minutes en empruntant la voie rapide (RD 700). La base de données des porteurs de cartes de fidélité du magasin Bricomarché de Trégueux révèle que 1 784 de ces porteurs sur un total de 5 854, soit 21,9 %, habitent les communes faisant partie de la zone de chalandise du commerce titulaire de l’autorisation d’exploitation commerciale litigieuse. La société requérante produit aussi une étude de caisse réalisée du 12 juin au 24 juin, sur une période, il est vrai assez brève, mais durant laquelle 4370 clients ont été accueillis, et qui révèle que les achats réalisés par des habitants de la commune de Plaintel et des 8 communes les plus proches de celle-ci, constituant la zone de chalandise du magasin Brico Leclerc de Plaintel, au nombre de 864, ont représenté 23,04 % du montant total des ventes du magasin Bricomarché de Trégueux. Une « étude de potentiel », « modélisation des flux de consommation », commandée à l’institut d’études marketing Ropars, réalisée en mai 2024, révèle notamment des taux de pénétration ou taux d’emprise significatifs du magasin Bricomarché de Trégueux, proches ou supérieurs à 10 %, sur les communes assez éloignées de Plaintel (9,8 %), Plédran, (13,8 %), Saint-Julien (15 %), Plaine-Haute (11,5 %) et Saint-Donan (12,3 %), communes pour lesquelles le magasin Brico Leclerc, relativement moins éloigné, bénéficie de taux d’emprise déjà élevés s’élevant par exemple à 49,7 % pour Plaintel, 24,3 % pour Saint-Julien, 47,5 % pour Plaine-Haute et 28,5 % pour Saint-Donan, dont l’accroissement apparaît prévisible, par l’effet d’une autorisation d’extension de 64,7 % de la surface de vente de ce magasin et de la création d’un « drive », qui permettront de proposer une offre de matériaux actuellement absente. Il ressort de ces éléments que les zones de chalandise des magasins Brico Leclerc de Plaintel et Bricomarché de Trégueux se recoupent partiellement, mais de façon substantielle, dans un contexte commercial où, après une croissance forte à partir de 2010, le marché du bricolage marque le pas, de sorte que le projet d’extension du premier magasin est susceptible d’avoir sur l’activité du second une incidence significative, directe et certaine, lui conférant, par suite, un intérêt pour agir à l’encontre de la décision contestée. La fin de non-recevoir opposée par la société Kybrenn ne peut, par suite, qu’être écartée.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la motivation de l’avis tacite de la commission nationale d’aménagement commercial :
5. Aux termes de l’article L. 752-17 du code de commerce : « I. — (...) La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. / (...) ». Aux termes de l’article R. 752-38 du même code : « L'avis ou la décision est adopté à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, la voix du président est prépondérante. L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions ».
6. En vertu de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ». Aux termes de l’article L. 232-4 du même code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. (…) ».
7. Il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 5 et 6 que, eu égard à leur caractère et à leur portée, les avis conformes ou, le cas échéant, les décisions, rendus par les commissions d’aménagement commercial, doivent être assimilés à des décisions au sens du code des relations entre le public et l’administration rappelées ci-dessus. Par suite, il appartient, en cas de demande régulièrement formée, à la CNAC de communiquer les motifs de son avis tacite ou, le cas échéant, de sa décision tacite, à la personne dont le recours administratif préalable obligatoire a été rejeté.
8. Il ressort des pièces du dossier que la commission nationale d’aménagement commercial, en réponse au recours présenté par la SAS Thynar contre la décision de la commission départementale, s’est bornée à adresser à cette société, le 8 novembre 2024, une « attestation d’avis tacite » indiquant que, son avis n’étant pas intervenu avant le 24 octobre 2024, date d’expiration du délai de quatre mois prévu à l’article L. 752-17 du code de commerce, l’avis de la CDAC des Côtes d’Armor était confirmé. La société requérante a présenté à la commission nationale, le 21 novembre 2024, une demande de communication des motifs de sa décision implicite rejetant son recours dirigé contre l’avis favorable émis le 21 mai 2024 par la CDAC des Côtes d’Armor. En s’abstenant de faire droit à la demande de communication de ces motifs dans le délai d’un mois qui lui était imparti par l’article L. 232-4 précité du code des relations entre le public et l’administration, la commission nationale a entaché sa décision implicite d’illégalité.
En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions des articles R. 752-35 et R. 752-36 du code de commerce :
9. Aux termes de l’article R. 752-35 du code de commerce : « La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ». Aux termes du dernier alinéa de l’article R. 752-36 du même code : « Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes. ».
10. Ainsi que la CNAC l’expose elle-même dans ses écritures, le recours présenté devant elle par la SAS Thynar n’a donné lieu ni à la convocation de ses membres à une réunion, ni à l’établissement d’un rapport par le service instructeur, ni au recueil par le commissaire du gouvernement des avis des ministres intéressés, ni à l’audition des parties. Par suite, et alors que, comme il a été dit ci-dessus au point 4, le recours de la SAS Thynar n’était pas irrecevable, l’instruction de ce recours n’a pas été réalisée dans les conditions prévues par les dispositions précitées du code de commerce, qui s’imposaient à la CNAC alors même que, ainsi que le prévoit l’article L. 752-17 du code de commerce, elle pouvait sans irrégularité ne pas prendre une décision expresse sur ce recours, l'absence d'avis valant alors confirmation de l’avis de la commission départementale.
11. La société requérante est donc fondée à soutenir que, les dispositions des articles R. 752-35 et R. 752-36 du code de commerce ayant été méconnues, l’avis de la CNAC a été rendu irrégulièrement.
12. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. Si l’obligation de saisir préalablement la CNAC avant toute introduction d’un recours contentieux ne constitue pas une garantie pour les personnes intéressées, il appartient toutefois à la cour administrative d’appel d’apprécier, au vu de l’ensemble des circonstances de l’espèce si cette irrégularité est susceptible d’avoir eu une incidence sur le sens de la décision attaquée.
13. Aux termes de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté attaqué : « (...) le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. ».
14. Les pièces du dossier ne permettent pas d’exclure que l’irrégularité de la procédure suivie devant la CNAC et de l’avis tacite rendu par celle-ci ait été susceptible d’avoir une influence sur le permis de construire attaqué. Toutefois, ce vice est régularisable par la reprise de la procédure devant la CNAC. Dans ces conditions, il y a lieu de faire usage, comme le demande la commune de Plaintel, des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme afin de permettre, en cas d’avis favorable de la CNAC, la régularisation de l’arrêté du 10 décembre 2024 du maire de Plaintel en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Par suite, il y a lieu de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête et d’impartir à la CNAC un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt pour se prononcer à nouveau sur le recours administratif préalable obligatoire de la SAS Thynar et, au maire de Plaintel, un délai de deux mois pour tirer les conséquences de l’avis qui sera rendu.
D E C I D E :
Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de la société Thynar et il est imparti à la Commission nationale d’aménagement commercial un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt pour se prononcer à nouveau sur le recours de la SAS Thynar et au maire de Plaintel un délai de deux mois pour tirer les conséquences de l’avis rendu.
Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu’en fin d’instance.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée (SAS) Thynar, à la société civile immobilière (SCI) Kybrenn, à la commune de Plaintel et au ministre de l’économie et des finances (Commission nationale d’aménagement commercial).
Délibéré après l'audience du 22 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- M. Vergne, président-assesseur,
- Mme Marion, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2026.
Le rapporteur,
G.-V. VERGNE
Le président,
L. LAINÉ
Le greffier,
C. WOLF
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.