CAA de BORDEAUX — 2ème chambre (formation à 3)

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme K... N... a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d’annuler la décision du 26 octobre 2021 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de la Guadeloupe l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du
3 novembre 2021, jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de rétablissement de la covid-19.

Par un jugement n° 2200019 du 5 juillet 2022, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour avant cassation :


Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2022 et un mémoire enregistré le 9 mai 2023, Mme N..., représentée par la SCP Arvis et Komly-Nallier, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 5 juillet 2022 du tribunal administratif de la Guadeloupe ;
2°) d’annuler la décision du 26 octobre 2021 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de la Guadeloupe l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 3 novembre 2021 ;
3°) de mettre à la charge du CHU de la Guadeloupe une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, en ce qu’il a été refusé d’organiser l’audience en visioconférence, la privant de l’assistance de son conseil, en violation des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatives au droit au procès équitable ;
- ce jugement est également irrégulier, en raison de ce qu’elle a été privée de la possibilité de répliquer au mémoire en défense ;
- l’article 14 de la loi du 5 août 2021 impose à l’administration de procéder à plusieurs vérifications relatives à la situation de l’agent, de sorte qu’elle n’est pas en situation de compétence liée, contrairement à ce qu’a retenu le tribunal pour écarter comme inopérants les moyens tirés de l’irrégularité de la procédure ;
- elle n’a reçu aucune information préalablement à la notification de la décision de suspension et n’a été informée ni de la possibilité d’utiliser ses jours de congés pour différer la suspension, ni des conséquences de la suspension sur ses droits à l’avancement et à pension ; elle n’a jamais reçu notification de la mise en demeure, enfin, elle n’a jamais été reçue en entretien, même après sa suspension, pour lui faire part des moyens permettant de régulariser sa situation ; contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, elle n’a pas été rendue destinataire des notes de service des 10, 15 et 21 septembre 2021 ; dès lors qu’elle n’a pas reçu ces informations préalablement à la suspension, elle a été privée d’une garantie;
- le délai de la mise en demeure de régulariser sa situation, n’a pas été respecté alors que la décision a été prise avant son expiration ;
- elle s’est déclarée gréviste dès le 27 octobre 2021, alors qu’elle n’avait pas reçu la décision envoyée par lettre simple le même jour ;
- elle a transmis un certificat de rétablissement au médecin du travail du CHU le 14 janvier 2022, mais ce n’est que le 21 février 2022 qu’elle a été réintégrée dans ses fonctions ;
- il n’a jamais été établi que la décision de suspension lui aurait été notifiée avant le
26 novembre 2021, le CHU ne pouvait légalement la suspendre de ses fonctions à compter du
3 novembre 2021 ;
- le 3 novembre 2021, date de prise d’effet de la suspension, elle n’avait pas reçu notification de la décision du 26 octobre 2021 ; en prévoyant une date de prise d’effet antérieure à la notification l’administration a méconnu les dispositions de l’article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration selon lesquelles une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l’objet au moment où elle est notifiée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 février et 7 juin 2023, le CHU de la Guadeloupe, représenté par la SELARL Minier, Maugendre et Associées, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme N... une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- l’organisation d’audiences par visioconférence n’est pas un droit, mais une possibilité et la demande doit être présentée dans un délai minimum de sept jours avant l’audience publique ; en refusant de faire droit à la demande du conseil de Mme N..., le tribunal n’a pas méconnu le droit de celle-ci à un procès équitable ;
- Mme N... ne démontre pas que le jugement se serait fondé sur des moyens ou des pièces évoqués dans son mémoire complémentaire qui n’a pas été communiqué ; de plus, l’instruction devait être regardée comme étant rouverte, et Mme N... avait la possibilité de répliquer avant la clôture trois jours francs avant l’audience, comme le précisait l’avis
d’audience ;
- l’article 14 de la loi du 5 août 2021 applicable aux agents des établissements de santé prévoit que l’agent qui ne respecte pas l’obligation vaccinale ne peut plus exercer son activité ; ainsi, l’établissement hospitalier est en situation de compétence liée en ce qu’il ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation pour prononcer la suspension d’un agent qui ne produit pas de justificatif, même si l’entrée en vigueur de cette suspension est différée ;
- l’article 14 de la loi du 5 août 2021 n’impose pas à l’employeur d’informer l’agent de la possibilité d’utiliser des jours de congé avant de prendre une mesure de suspension ; en outre, deux notes de service des 10 et 15 septembre 2021, ainsi qu’un addendum du 21 septembre 2021, envoyés par courriel à tous les agents de l’établissement et publiés sur l’intranet du CHU, ont informé les agents de ce que la non-présentation des justificatifs entraînerait la suspension sans rémunération de l’intéressé ; de plus, par une mise en demeure du 14 octobre 2021 dont Mme N... a refusé la remise en mains propres et qui a été notifiée par voie postale, le directeur général du CHU lui a rappelé les conséquences du non-respect de l’obligation vaccinale ; enfin, il résulte de la rédaction de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 que la mesure de suspension est nécessairement antérieure à l’information de l’agent ;
- jusqu’au dernier mémoire de Mme N..., il ne disposait pas de ses pièces nos 10 à 17 produites à l’appui du mémoire complémentaire de première instance qui n’avait pas été communiqué ; toutefois, si le registre de main courante indique qu’elle s’est déclarée gréviste, un agent gréviste reste soumis à l’obligation vaccinale dès lors qu’il reste en position d’activité et peut reprendre son service à tout moment, et Mme N... continuait à pénétrer dans les locaux de l’établissement ;
- si Mme N... fait valoir qu’elle a été réintégrée tardivement dans ses fonctions après avoir présenté un certificat de rétablissement, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision de suspension, qui s’apprécie à la date à laquelle elle a été prise ;
- Mme N... ne peut utilement se prévaloir de recommandations gouvernementales du
26 novembre 2021, postérieures à la décision de suspension, au demeurant dépourvues de valeur juridique ;
- les décisions de suspension ont été envoyées par courrier simple, et parallèlement remises en mains propres aux agents par voie hiérarchique ; au demeurant, une mesure de suspension peut avoir une prise d’effet rétroactive afin de régulariser la situation de l’intéressé.

Par un arrêt n° 22BX02611 du 31 octobre 2024, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé ce jugement et la décision du 26 octobre 2021 du directeur général du CHU de la Guadeloupe.

Par une décision n° 500999 du 17 décembre 2025, le Conseil d’État, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé l’affaire devant la cour, où elle a été enregistrée sous le n° 25BX03112.

Procédure après renvoi devant la cour :

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2026, le CHU de la Guadeloupe conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de Mme B... paiement d’une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Rey-Bèthbéder,
- les conclusions de Mme Pruche-Maurin, rapporteure publique,
- et les observations de Me Neven, représentant le centre hospitalier universitaire de Guadeloupe.



Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 26 octobre 2021, le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de la Guadeloupe a suspendu Mme N..., infirmière titulaire en fonction au sein de cet établissement, à compter du 3 novembre 2021 et jusqu’à ce qu’elle satisfasse à l’obligation de vaccination contre la covid-19 prévue par l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. Par un jugement du 5 juillet 2022, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté la demande de Mme N... tendant à l’annulation de cette décision. Par un arrêt du 31 octobre 2024, la présente cour a annulé ce jugement et la décision du 26 octobre 2021. Par une décision n° 500999 du 17 décembre 2025, le Conseil d’État statuant au contentieux a, saisi d’un pourvoi présenté par le CHU de la Guadeloupe, annulé l’arrêt du 31 octobre 2024 de la présente cour et lui a, dans cette mesure, renvoyé l’affaire.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative : « La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe./ La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6./ Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux ». Aux termes de l’article R. 613-3 du même code : « Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction. ». Aux termes de l’article R. 613-4 du même code : « Le président de la formation de jugement peut rouvrir l’instruction par une décision qui n’est pas motivée et ne peut faire l’objet d’aucun recours. Cette décision est notifiée dans les mêmes formes que l’ordonnance de clôture./ La réouverture de l’instruction peut également résulter d’un jugement ou d’une mesure d’investigation ordonnant un supplément d’instruction (…) ».

3. Il ressort des pièces du dossier que, alors que la date de clôture de l’instruction avait été fixée par ordonnance du président de la formation de jugement au 31 mars 2022 à 12 heures, un mémoire complémentaire a été produit le 31 mars à 9 h 05, soit avant la clôture de l’instruction, et n’a pas été communiqué au CHU de la Guadeloupe. En outre, un mémoire en défense a été produit par le CHU de la Guadeloupe le 30 mars 2022 et a été communiqué à Mme N... par un courrier daté du même jour invitant la requérante à produire, le cas échéant, un mémoire en réplique « dans les meilleurs délais ». Cependant, un mémoire complémentaire a été produit par le CHU de la Guadeloupe le 31 mars 2022, après la clôture de l’instruction, et communiqué le même jour à Mme N.... En conséquence et bien que ce courrier de communication comportait une mention rappelant que cette affaire était clôturée en date du 31 mars 2022, mention qui n’était pas susceptible d’induire en erreur la requérante, représentée par un avocat, l’instruction avait été rouverte. Dès lors, le tribunal n’a pas méconnu les exigences qui découlent des dispositions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative et qui sont destinées à garantir le caractère contradictoire de l’instruction.

4. En second lieu, le refus du président du tribunal d’entendre le conseil de la requérante - qui le demandait au seul motif que son cabinet était dans l’impossibilité d’organiser un déplacement en Guadeloupe à la date de l’audience concernée - par un moyen de communication audiovisuelle lors de l’audience au cours de laquelle son affaire a été appelée, le 8 octobre 2024, à laquelle Mme N... était présente, n’est pas de nature, dans les circonstances de l’espèce, à avoir méconnu le droit à un procès équitable garanti par les stipulations du § 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Sur la légalité de la décision du CHU de la Guadeloupe en date du 26 octobre 2021 :

5. Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, dans sa rédaction alors en vigueur : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) ». Aux termes de l’article 13 de cette même loi, en sa rédaction alors applicable : « I. - Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. (…) ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « B. - À compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d’un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / (…) / III. - Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. À défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. (…) ».

6. En adoptant, pour l’ensemble des personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique, à l’exception de celles y effectuant une tâche ponctuelle, le principe d’une obligation vaccinale à compter du
15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l’épidémie de covid-19 accompagné de l’émergence de nouveaux variants et compte tenu d’un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des personnes qui y étaient hospitalisées. Il en résulte que l’obligation vaccinale prévue par les dispositions législatives précitées s’impose à toute personne travaillant régulièrement au sein de locaux relevant d’un établissement de santé mentionné à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique, quel que soit l’emplacement des locaux en question et que cette personne ait ou non des activités de soins et soit ou non en contact avec des personnes hospitalisées ou des professionnels de santé.

7. En premier lieu, il est constant que Mme N... est infirmière titulaire au sein du service d’hémodialyse du CHU de la Guadeloupe depuis le 1er janvier 2015. Dès lors, elle ne saurait utilement invoquer le défaut d’exercice de fonctions entrant dans le champ d’application de la loi du 5 août 2021, alors qu’elle exerce bien son activité au sein d’un des établissements mentionnés par l’article 12 de la loi du 5 août 2021.

8. En deuxième lieu, il ressort des dispositions précitées que l’employeur, qui constate que l’agent ne peut plus exercer son activité en application du I de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, informe celui-ci sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi, ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Cette information, qui doit intervenir à compter du constat d’impossibilité d’exercer de l’agent, est nécessairement personnelle et préalable à l’édiction de la mesure de suspension. Toutefois, cette procédure d’information préalable n’impose pas une obligation pour l’employeur de tenir un entretien, ni d’informer l’agent de la possibilité d’utiliser des jours de congés payés afin de différer la suspension dont il est susceptible de faire l’objet.

9. Il ressort des pièces du dossier que les notes de service adressées par le CHU de la Guadeloupe à chaque membre du personnel les 10, 15 et 21 septembre 2021 comportaient l’information requise par les dispositions de l’article 14 de la loi du 5 août 2021. De plus, Mme N... a été destinataire d’un courrier nominatif de mise en demeure le 14 octobre 2021. Par conséquent, elle doit être regardée comme ayant été suffisamment informée des conséquences qu’emportait cette interdiction d’exercer sur son emploi et sa rémunération ainsi que des moyens de régulariser sa situation. La circonstance qu’elle n’aurait pas été informée de la possibilité de présenter une demande de congés payés est, compte tenu de ce qui a été exposé au point précédent, sans incidence sur la légalité de la décision du directeur du CHU de la Guadeloupe. Il s’ensuit que le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

10. En troisième lieu, si Mme N... fait valoir qu’elle s’est déclarée gréviste le 27 octobre 2021 et que, dès lors, elle ne pouvait pas faire l’objet d’une mesure de suspension car elle n’exerçait plus effectivement dans l’établissement, cette déclaration est postérieure à la décision attaquée. Dès lors, cette situation n’a pas d’incidence sur la légalité de la décision de suspension.

11. En quatrième lieu, s’il résulte des termes du communiqué de presse du gouvernement en date du 26 novembre 2021, que la finalisation des échanges pour les soignants, les salariés des établissements de santé et médico-sociaux et aides à domicile en Guadeloupe est fixée au
31 décembre 2021, ce dernier est postérieur à la date de la décision attaquée.

12. En cinquième lieu, si Mme N... se prévaut d’un certificat médical du 14 janvier 2022 pour affirmer que sa suspension aurait dû être levée plus tôt que le 21 février 2022, ce dernier est postérieur à la décision litigieuse, et n’a aucune incidence sur sa légalité.

13. En dernier lieu, les circonstances que la décision litigieuse a été envoyée à l’appelante au moyen d’une lettre prioritaire le 27 octobre 2021 et que Mme N... soutient qu’elle ne lui a pas été notifiée avant le 3 novembre 2021, date de son entrée en vigueur, sont sans aucune incidence sur sa légalité.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Me Dédé n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CHU de la Guadeloupe, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme N... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme N..., le versement d’une somme de 1 500 euros au CHU de la Guadeloupe au même titre.





DÉCIDE :




Article 1er : La requête de Mme N... est rejetée.

Article 2 : Mme N... versera la somme de 1 500 euros au CHU de Guadeloupe au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme K... N... et au centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe.

Copie en sera adressée pour information à l’agence régionale de la santé de la Guadeloupe.

Délibéré après l’audience du 8 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,
Mme Ladoire, présidente-assesseure,
M. Boutet-Hervez, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2026.



La présidente-assesseure,




S. LADOIRE

Le président-rapporteur,




É. REY-BÈTHBÉDER



La greffière,





L. CHAIGNEAU



La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.