Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 16 avril 2024, le 25 juin et le 16 juillet 2026, M. X..., représenté par Me Jamais, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal de Boulogne-sur-Mer du 29 juin 2021 et l’arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021 ;
2°) d’annuler la délibération du 29 juin 2021 et l’arrêté préfectoral du 21 octobre 2021 ;
3°) de mettre à la charge de l’administration une somme de 4 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
En ce qui concerne la délibération du 29 juin 2021 :
• elle est insuffisamment motivée ;
• elle est entachée de vices de procédure en raison du défaut d’information des conseillers municipaux et de l’irrégularité de la convocation de ces dernier ;
• la commune a commis des erreurs d’appréciation dès lors que le demandeur avait une volonté de réhabilitation du bien et que ce dernier n’était pas en état manifeste d’abandon ;
• elle est entachée d’un détournement de procédure ;
En ce qui concerne l’arrêté du 21 octobre 2021 :
• il est insuffisamment motivé ;
• il est entaché de vices de procédure dès lors qu’il n’est pas établi que le préfet aurait reçu un dossier complet et que la commune n’apporte pas la preuve de l’existence d’un registre mis à disposition du public ;
• le préfet a commis une erreur d’appréciation en l’absence de toute utilité publique dès lors que la commune n’avait pas pour objet de construire des logements sur le terrain et que le projet d’extension du musée Napoléon représentait une somme exorbitante au regard du budget de la commune ;
• il est contraire à l’article 1er du premier protocole additionnel de la Convention européenne de sauvegardes des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
• il est illégal en raison de l’illégalité de la délibération du 29 juin 2021.
Par des mémoires en défense enregistrés le 10 décembre 2024, le 28 février 2025 et le 15 juillet 2026, la commune de Boulogne-sur-Mer, représentée par Me Forgeois, conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par l’appelant ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 15 octobre 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par un mémoire distinct enregistré le 15 avril 2025, M. X... demande à la cour de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
• le code général des collectivités territoriales ;
• la décision n° 2026-1200 QPC du 22 mai 2026 statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. X... ;
• le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 10 septembre 2026 :
• le rapport de Mme Potin, première conseillère ;
• les conclusions de M. Degand, rapporteur public
• les observations de Me Jamais pour M. X... et Me Giorno pour la commune de Boulogne sur Mer.
Considérant ce qui suit :
1. M. X... est propriétaire indivis d’un bien situé au 15 rue du Puits d’amour à Boulogne-sur-Mer. Le 19 février 2021, le maire de cette commune a dressé un procès-verbal provisoire d’abandon manifeste puis, le 18 juin 2021, un procès-verbal définitif. Par délibération du 29 juin 2021, le conseil municipal a déclaré la parcelle en état d’abandon manifeste et a décidé de poursuivre l’expropriation à son profit en vue de l’aménagement d’un musée napoléonien. Par une première requête, M. X... a demandé au tribunal d’annuler ce procès-verbal définitif ainsi que la délibération du conseil municipal du 29 juin 2021. Par un arrêté du 21 octobre 2021, le préfet du Pas-de-Calais a déclaré d’utilité publique le projet d’acquisition par la commune de Boulogne-sur-Mer du bien de M. X... en vue de sa réhabilitation en musée et a déclaré cessible ce bien. Par une seconde requête, M. X... a demandé au tribunal d’annuler cet arrêté. Par un jugement conjoint du 27 février 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté ces demandes. M. X... fait appel de ce jugement en tant qu’il rejette ses conclusions dirigées contre la délibération du 29 juin 2021 et l’arrêté préfectoral du 21 octobre 2021.
Sur les conclusions en annulation
En ce qui concerne la délibération du conseil municipal de Boulogne-sur-Mer du 29 juin 2021 :
2. Aux termes de l’article L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales : « Lorsque, dans une commune, des immeubles, parties d’immeubles (…) ne sont manifestement plus entretenus, le maire engage la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d’abandon manifeste. / La procédure de déclaration en état d’abandon manifeste ne peut être mise en œuvre qu’à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la commune ». L’article L. 2243-2 du même code dispose que : « Le maire constate, par procès-verbal provisoire, l’abandon manifeste d’une parcelle (…). Ce procès-verbal indique la nature des désordres affectant le bien auxquels il convient de remédier pour faire cesser l’état d’abandon manifeste. (…) ». Aux termes de l’article L. 2243-3 du même code dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : « A l’issue d’un délai de trois mois à compter de l’exécution des mesures de publicité et des notifications prévues à l’article L. 2243-2, le maire constate par un procès-verbal définitif l’état d’abandon manifeste de la parcelle ;(...) Le maire saisit le conseil municipal qui décide s’il y a lieu de déclarer la parcelle en état d’abandon manifeste et d’en poursuivre l’expropriation au profit de la commune (…), en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d’habitat, soit de tout objet d’intérêt collectif relevant d’une opération de restauration, de rénovation ou d’aménagement. / La procédure tendant à la déclaration d’état d’abandon manifeste ne peut être poursuivie si, pendant le délai mentionné à l’alinéa précédent, les propriétaires ont mis fin à l’état d’abandon ou se sont engagés à effectuer les travaux propres à y mettre fin définis par convention avec le maire, dans un délai fixé par cette dernière. (…) ».
S’agissant des moyens tirés du défaut de motivation et des vices de procédures entachant la délibération :
3. Premièrement, il y a lieu d’écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, le moyen tiré de ce que la délibération du 29 juin 2021 serait insuffisamment motivée, dès lors que M. X... se borne à le réitérer en appel sans précision ou argumentation supplémentaires.
4. Deuxièmement, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (…)».
5. Le défaut d’envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d’une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour prévue à l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.
6. D’une part, il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été dûment convoqués le 23 juin 2021, soit dans le respect du délai prescrit par les dispositions précitées. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont reçu, par l’envoi d’un lien en annexe de la convocation, le projet de délibération avant la séance du 29 juin 2021 lors de laquelle cette délibération a été approuvée. Le projet de délibération, dont l’exposé des motifs est suffisant et proportionné, ce que l’intéressé ne conteste pas, permettait aux membres du conseil municipal de disposer d’une information suffisante pour exercer utilement leur mandat. Dans ces conditions, le moyen tiré de la convocation irrégulière des conseillers municipaux doit être écarté.
S’agissant du moyen tiré de la méconnaissance des droits et liberté garantis par la Constitution :
7. Par la décision du 22 mai 2026 susvisée, le Conseil constitutionnel, statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. X..., a considéré que les dispositions des articles L. 2243-1 à L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales citées au point 2 ne méconnaissaient ni le droit de propriété ni le principe selon lequel l’autorité judiciaire est garante de la propriété, et il les a déclarées conformes à la Constitution. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, par ces dispositions, des droits et libertés que la Constitution garantit ne peut qu’être écarté.
S’agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales :
8. M. X... et sa sœur ont hérité de la parcelle en cause à la suite du décès de leur mère le 18 août 2006. La commune de Boulogne-sur-Mer les avait déjà alertés à cette date de l’état de délabrement du bien. Il est constant que le bien a été très fortement détérioré par un incendie survenu à la fin du mois de juillet 2011 et qu’aucuns travaux n’ont été réalisés à la suite de ces évènements en dehors de la pose de plaques de contreplaqué sur certaines fenêtres.
9. Premièrement, il ressort des pièces du dossier et notamment des deux rapports effectués par les services municipaux le 26 février 2016 et au mois de février 2021 et non sérieusement contestés par le requérant, que le bien n’était pas entretenu depuis plusieurs années et présentait un état de dégradation avancé caractérisé par le fait que le bâtiment, inhabité depuis plusieurs années, avait sa toiture largement détruite, des cheminées abîmées et des fenêtres et des menuiseries manquantes ou occultées par des plaques de contre-plaqués. Ainsi, contrairement à ce que soutient l’intéressé, ces dégradations ne se limitaient pas à des désordres intérieurs. Le fait que ces dégradations résultent principalement de l’incendie survenu en juillet 2011 n’est pas de nature à remettre en cause ces constations.
10. Deuxièmement, pour arrêter la procédure, les dispositions du deuxième alinéa de l’article L.2243-3 du code général des collectivités territoriales prévoient la possibilité pour les propriétaires de mettre fin à l’état d’abandon manifeste ou de s’engager à effectuer les travaux propres à y mettre fin. Si l’appelant fait valoir qu’il ne disposait pas des fonds pour effectuer les travaux nécessaires en raison d’un litige l’opposant à son assureur sur l’indemnisation relative à l’incendie, cette circonstance est sans influence sur le constat qu’il n’avait pas entamé de démarches de nature à mettre fin à l’état d’abandon manifeste. En se bordant à adresser à la commune une lettre datée du 18 mars 2021 indiquant que « Par suite de pandémie, toutes les actions en cours ont été retardées », M. X... n’a, dans le délai fixé par le procès-verbal provisoire ni effectué les travaux de nature à faire cesser l’état d’abandon ni conclu avec la commune une convention fixant un délai dans lequel ces travaux pouvaient intervenir . M. X... ne peut pas utilement faire valoir la circonstance, à la supposer établie, que le comportement de la commune serait à l’origine de l’absence de signature d’une convention. Par suite, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le conseil municipal de Boulogne-sur-Mer a constaté par la délibération du 29 juin 2021 que la procédure prévue par l’article L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales pouvait être poursuivie.
En ce qui concerne l’arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021 :
11. Aux termes de l’article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable : « L’expropriation des immeubles, parties d’immeubles, voies privées assorties d’une servitude de passage public, installations et terrains ayant fait l’objet d’une déclaration d’état d’abandon manifeste peut être poursuivie dans les conditions prévues au présent article. / Le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique, ainsi que l’évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d’un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération du conseil municipal. / Sur demande du maire ou si celui-ci n’engage pas la procédure mentionnée au deuxième alinéa dans un délai de six mois à compter de la déclaration d’état d’abandon manifeste, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou du conseil départemental du lieu de situation du bien peut constituer un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique, ainsi que l’évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d’un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du département. / Par dérogation aux dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le représentant de l’Etat dans le département, au vu du dossier et des observations du public, par arrêté : 1° Déclare l’utilité publique du projet mentionné aux deuxième ou troisième alinéas et détermine la liste des immeubles ou parties d’immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier ainsi que l’identité des propriétaires ou titulaires de ces droits réels ; 2° Déclare cessibles lesdits immeubles, parties d’immeubles, parcelles ou droits réels immobiliers concernés ; 3° Indique la collectivité publique ou l’organisme au profit duquel est poursuivie l’expropriation ; / 4° Fixe le montant de l’indemnité provisionnelle allouée aux propriétaires ou titulaires de droits réels immobiliers, cette indemnité ne pouvant être inférieure à l’évaluation effectuée par le service chargé des domaines ; / 5° Fixe la date à laquelle il pourra être pris possession après paiement ou, en cas d’obstacle au paiement, après consignation de l’indemnité provisionnelle. Cette date doit être postérieure d’au moins deux mois à la publication de l’arrêté déclaratif d’utilité publique. (…) ».
S’agissant des moyens tirés du défaut de motivation et des vices de procédures entachant l’arrêté :
12. Il y a lieu d’écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, les moyens tirés de ce que l’arrêté du 21 octobre 2021 serait insuffisamment motivé et entaché de vices de procédure tendant d’une part à l’incomplétude du dossier transmis au préfet et d’autre part à la mise à dispositions tardive au public du registre prévu au deuxième alinéa de l’article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales, dès lors que M. X... se borne à réitérer en appel sans précision ou argumentation supplémentaires.
S’agissant du moyen tiré de la méconnaissance des droits et liberté garantis par la Constitution :
13. Par la décision du 22 mai 2026 susvisée, le Conseil constitutionnel, statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. X..., a considéré que les dispositions de l’article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales citées au point 2 ne méconnaissaient ni le droit de propriété et ni le principe selon lequel l’autorité judiciaire est garante de la propriété, et il les a déclarées conformes à la Constitution. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, par ces dispositions, des droits et libertés que la Constitution garantit ne peut qu’être écarté.
S’agissant de l’exception d’illégalité tirée de l’illégalité de la délibération du 29 juin 2021 :
14. Si l’appelant soutient que le bien ne pouvait être considéré par le conseil municipal de Boulogne-sur-Mer, dans sa délibération, comme étant en état d’abandon manifeste au sens des dispositions du code général des collectivités territoriales, le moyen tiré d’une telle erreur d’appréciation, invoquée par la voie de l’exception, doit, pour les mêmes motifs que ceux retenus aux points 5 à 7, être écartée.
S’agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales :
15. Il appartient au juge, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.
16. La commune de Boulogne sur Mer souhaite développer un musée napoléonien au sein du Palais impérial, situé 13 rue du Puits d’Amour dont la parcelle en cause est la seule mitoyenne. La définition du projet prenant en compte la parcelle litigieuse permet de garantir un accueil optimal du public et notamment des personnes à mobilité réduite, dès lors qu’il prévoit un accès facilité au Palais impérial, la création de salles pédagogiques, d’exposition temporaires, d’un salon de thé, d’une librairie spécialisée et d’un jardin. Ainsi, l’aménagement d’un équipement culturel, en lien avec l’histoire de la ville, revêt un caractère d’intérêt général. Par ailleurs, le projet a été évalué à hauteur de 1 270 000 euros. Il ne ressort pas des pièces du dossier et notamment du budget de la commune et de ses capacités de financement que le projet en cause présente un coût financier excessif au regard des possibilités financières de celle-ci. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le préfet du Pas-de-Calais a retenu le caractère d’utilité publique de l’opération.
S’agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :
17. Si le requérant soutient que l’arrêté du 21 octobre 2021 est illégal du fait de l’atteinte aux dispositions du premier article du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dès lors que la commune de Boulogne sur Mer n’a pas exécuté le jugement du tribunal judiciaire d’Arras du 2 mai 2023 qui a fixé a fixé l’indemnité de dépossession à la somme de 165 045,33 euros, ces éléments, à les supposer avérés, qui sont relatifs à une procédure postérieure poursuivie devant le juge judiciaire, sont sans incidence sur la légalité de l’arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021.
En ce qui concerne le détournement de pouvoir entachant à la fois la délibération du 29 juin 2021 et l’arrêté préfectoral du 21 octobre 2021 :
18. Il ressort des points précédents, alors qu’ainsi qu’il vient d’être relevé l’opération répond à un objectif d’intérêt général et quand bien même la commune aurait proposé à M. X... et sa sœur, à la suite de l’incendie du mois de juillet 2011, d’acquérir leur bien, que le moyen tiré de ce que les décisions attaquées seraient entachées d’un détournement de pouvoir ne peut qu’être écarté.
19. Il résulte de ce qui précède que l’appelant n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de la délibération du conseil municipal de Boulogne-sur-Mer du 29 juin 2021 et de l’arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021.
Sur les frais de l’instance :
20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. X... soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. X... le versement, à la commune de Boulogne-sur-Mer, de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par cette dernière.
DÉCIDE :
Article 1er: La requête de M. X... est rejetée.
Article 2 : M. X... versera à la commune de Boulogne-sur-Mer la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. P... X..., à la commune de Boulogne-sur-Mer et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée au préfet du Pas-de-Calais.
Délibéré après l’audience du 10 septembre 2026 à laquelle siégeaient :
• Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,
• M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,
• Mme Marjolaine Potin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2026.
La rapporteure,
Signé : M. Potin
La présidente de la 1ère chambre,
Signé : G. Borot
La greffière,
Signé : N. Roméro
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
Nathalie Roméro