Conseil constitutionnel

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A ÉTÉ SAISI, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de la loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, sous le n° 2026-913 DC, le 23 juillet 2026, par Mmes Mathilde PANOT, Nadège ABOMANGOLI, MM. Laurent ALEXANDRE, Gabriel AMARD, Mmes Ségolène AMIOT, Farida AMRANI, MM. Rodrigo ARENAS, Raphaël ARNAULT, Mmes Anaïs BELOUASSA-CHERIFI, Shéhérazade BENTORKI, MM. Ugo BERNALICIS, Christophe BEX, Carlos Martens BILONGO, Manuel BOMPARD, Idir BOUMERTIT, Louis BOYARD, Pierre-Yves CADALEN, Aymeric CARON, Sylvain CARRIÈRE, Mme Gabrielle CATHALA, M. Bérenger CERNON, Mme Sophia CHIKIROU, MM. Hadrien CLOUET, Éric COQUEREL, Jean-François COULOMME, Sébastien DELOGU, Aly DIOUARA, Mmes Alma DUFOUR, Karen ERODI, Mathilde FELD, M. Emmanuel FERNANDES, Mme Sylvie FERRER, M. Perceval GAILLARD, Mmes Clémence GUETTÉ, Zahia HAMDANE, Mathilde HIGNET, MM. Andy KERBRAT, Bastien LACHAUD, Abdelkader LAHMAR, Maxime LAISNEY, Aurélien LE COQ, Arnaud LE GALL, Antoine LÉAUMENT, Mme Élise LEBOUCHER, M. Jérôme LEGAVRE, Mmes Sarah LEGRAIN, Claire LEJEUNE, Murielle LEPVRAUD, Élisa MARTIN, M. Damien MAUDET, Mmes Marianne MAXIMI, Marie MESMEUR, Manon MEUNIER, M. Jean-Philippe NILOR, Mmes Sandrine NOSBÉ, Danièle OBONO, Nathalie OZIOL, MM. René PILATO, François PIQUEMAL, Thomas PORTES, Loïc PRUD'HOMME, Jean-Hugues RATENON, Arnaud SAINT-MARTIN, Aurélien SAINTOUL, Mmes Ersilia SOUDAIS, Anne STAMBACH-TERRENOIR, M. Aurélien TACHÉ, Mme Andrée TAURINYA, M. Matthias TAVEL, Mme Aurélie TROUVÉ et M. Paul VANNIER, députés.




Au vu des textes suivants :

– la Constitution ;

– l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

– le code général des impôts ;

– le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;

Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 6 août 2026 ;

Et après avoir entendu le rapporteur ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :




1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État. Ils contestent la conformité à la Constitution de certaines dispositions de son article 1er.

– Sur certaines dispositions de l'article 1er :

2. L'article 1er de la loi déférée prévoit que la société anonyme Agence de gestion de l'immobilier de l'État est transformée en un établissement public national à caractère industriel et commercial, dénommé « Établissement public immobilier et foncier de l'État », auquel peuvent être transférés des biens immobiliers relevant du domaine de l'État ou de ses établissements publics. Cet établissement public a notamment pour missions de gérer, d'entretenir et de rénover les biens immobiliers dont il est propriétaire, de mettre ces biens à la disposition des services de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics de l'État ou de tout organisme public ou privé, d'acquérir des biens et des droits immobiliers de toute nature, ainsi que de valoriser les biens et droits fonciers et immobiliers qu'il détient.

. En ce qui concerne le 1° ter de l'article 1382 et le 2° bis de l'article 1394 du code général des impôts :

3. Les 2° et 3° du paragraphe III de l'article 1er modifient respectivement les articles 1382 et 1394 du code général des impôts afin de prévoir que les propriétés qui appartiennent à l'établissement public immobilier et foncier de l'État ou aux sociétés dont il détient intégralement le capital sont, sous certaines conditions, exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties.

4. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d'instituer une différence de traitement injustifiée entre, d'une part, les opérateurs immobiliers privés et, d'autre part, l'établissement public et ses filiales, dès lors qu'une telle exonération n'est pas subordonnée à la condition que l'activité de l'établissement public ou de ses filiales ne produise pas de revenus. Il en résulterait une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.

5. Par ailleurs, ils soutiennent qu'en l'absence de compensation financière de la perte de recettes qui en résulterait, selon eux, pour les collectivités territoriales sur le territoire desquelles se trouvent les propriétés faisant l'objet de l'exonération, ces dispositions méconnaîtraient les principes d'autonomie financière et de libre administration de ces collectivités.

6. En premier lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

7. Selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.

8. Selon l'article 1382 du code général des impôts, sont notamment exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties les immeubles de l'État et des collectivités territoriales, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus.

9. L'article 1394 du même code prévoit une exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, notamment pour les propriétés de l'État, les propriétés des régions, les propriétés des départements pour les taxes perçues par les communes et les propriétés des communes pour les taxes perçues par la commune à laquelle elles appartiennent, lorsque ces propriétés sont affectées à un service public ou d'utilité générale et non productives de revenus.

10. Les dispositions contestées du 1° ter de l'article 1382 exonèrent de la taxe foncière sur les propriétés bâties les propriétés qui appartiennent à l'établissement public immobilier et foncier de l'État ou aux sociétés dont cet établissement public détient directement ou indirectement l'intégralité du capital, lorsqu'elles sont affectées à un service public ou à un service d'utilité générale et mises à la disposition de l'État, de ses organismes ou de ses établissements publics. Les dispositions contestées du 2° bis de l'article 1394 exonèrent ces propriétés, sous les mêmes conditions, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

11. Ce faisant, les dispositions contestées instaurent une différence de traitement entre les personnes assujetties à la taxe foncière, selon qu'elles remplissent ou non les conditions auxquelles est subordonné le bénéfice de l'exonération.

12. Il ressort des travaux préparatoires qu'en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu éviter que le transfert de biens détenus par l'État au nouvel établissement public aboutisse à assujettir à la taxe foncière les propriétés ainsi transférées, alors que les propriétés de l'État bénéficient déjà d'une exonération de cette taxe lorsqu'elles sont affectées à un service public ou d'utilité générale et ne sont pas productives de revenus.

13. D'une part, au regard de cet objectif, il était loisible au législateur d'exclure du champ de la taxe foncière les propriétés appartenant à l'établissement public immobilier et foncier de l'État ou aux sociétés dont il détient l'intégralité du capital, lorsqu'elles sont affectées à un service public ou à un service d'utilité générale et sont mises à la disposition de l'État, de ses organismes ou de ses établissements publics.

14. D'autre part, il ressort des dispositions du C du paragraphe V de l'article 1er de la loi déférée que le nouvel établissement public, qui peut créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés, des groupements ou des organismes dont l'objet concourt à la réalisation de ses missions, est notamment chargé de mettre les biens immobiliers dont il est propriétaire à la disposition des services de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics de l'État ou de tout organisme public ou privé, en tenant compte des objectifs de maintien du service public dans les territoires et de préservation des conditions de travail des agents et des conditions d'accueil du public.

15. Ainsi, en exonérant de telles propriétés de la taxe foncière, les dispositions contestées traitent différemment des personnes qui sont placées dans une situation distincte de celle des autres personnes assujetties à cette imposition. Cette différence de traitement est en outre en rapport avec l'objet de la loi et fondée sur des critères objectifs et rationnels.

16. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés.

17. En second lieu, l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Si, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », elles le font « dans les conditions prévues par la loi ».

18. D'une part, les propriétés de l'État affectées à un service public ou d'utilité générale transférées à l'établissement public font déjà l'objet d'une telle exonération de la taxe foncière lorsqu'elles ne produisent pas de revenus. D'autre part, l'exonération prévue par les dispositions contestées ne s'applique qu'à des propriétés affectées à de tels services public ou d'utilité générale et mises à la disposition de l'État, de ses organismes ou de ses établissements publics.

19. Ainsi, la réduction des ressources résultant des dispositions contestées pour les collectivités territoriales concernées n'est pas d'une ampleur telle qu'elle entraverait leur libre administration.

20. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales doivent être écartés.

21. Par conséquent, le 1° ter de l'article 1382 et le 2° bis de l'article 1394 du code général des impôts, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. 

. En ce qui concerne le paragraphe VI de l'article 1er :

22. Le paragraphe VI de l'article 1er prévoit que les transferts de propriété à l'établissement public immobilier et foncier de l'État ainsi que les opérations résultant de la transformation de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État en cet établissement public sont exonérés du paiement de certains impôts, droits ou taxes.

23. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d'instituer une différence de traitement injustifiée entre, d'une part, l'établissement public immobilier et foncier de l'État et, d'autre part, les acteurs économiques constituant un patrimoine immobilier par l'intermédiaire d'achats et de transferts, seuls ces derniers étant tenus de s'acquitter de droits de mutation et de taxes de publicité foncière. Il en résulterait une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.

24. En outre, selon eux, en prévoyant que la liste des biens concernés par de tels transferts de propriété est déterminée par décret, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence.

25. En premier lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

26. Selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.

27. Le paragraphe IV de l'article 1er prévoit que des biens immobiliers relevant du domaine privé ou du domaine public de l'État ou de ses établissements publics peuvent être transférés en pleine propriété à l'établissement public immobilier et foncier de l'État, à titre gratuit. La liste des biens transférés et la date de leur transfert sont déterminées par décret.

28. En application des dispositions contestées du paragraphe VI, ces transferts de propriété ainsi que les opérations résultant de la transformation de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État en cet établissement public ne donnent lieu au paiement d'aucun impôt, droit ou taxe ni d'aucune contribution ni d'aucuns frais perçus au profit du Trésor, à l'exception de l'impôt sur les sociétés.

29. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu assurer la neutralité fiscale de l'opération de transformation de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État en établissement public, ainsi que du transfert de biens immobiliers de l'État à ce nouvel établissement.

30. Les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques n'imposent pas que les personnes privées soient soumises à des règles d'assujettissement à l'impôt identiques à celles qui s'appliquent aux personnes morales de droit public.

31. En prévoyant une telle exonération bénéficiant aux seules opérations nécessaires à la création de l'établissement public ainsi qu'aux seuls transferts de biens relevant du domaine de l'État ou de ses établissements publics à cet établissement, sans étendre cette exonération aux transferts ou acquisitions de biens immobiliers opérés par des personnes privées, les dispositions contestées traitent différemment des personnes placées dans des situations différentes. Cette différence de traitement est en rapport avec l'objet de la loi et fondée sur des critères objectifs et rationnels.

32. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés.

33. En second lieu, aux termes de l'article 34 de la Constitution, « La loi fixe les règles concernant ... l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.

34. Il ressort des termes mêmes du paragraphe IV de l'article 1er de la loi déférée que les biens susceptibles d'être transférés à l'établissement public sont les biens immobiliers relevant du domaine privé ou du domaine public de l'État ou de ses établissements publics.

35. Ainsi, en se bornant à renvoyer au pouvoir réglementaire le soin d'établir la liste de ces biens, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution doit donc être écarté.

36. Par conséquent, le paragraphe VI de l'article 1er, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.

– Sur les autres dispositions :

37. Le Conseil constitutionnel n'a soulevé d'office aucune question de conformité à la Constitution et ne s'est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.






LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DÉCIDE :

Article 1er. – Sont conformes à la Constitution les dispositions suivantes de la loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État :

– le 1° ter de l'article 1382 et le 2° bis de l'article 1394 du code général des impôts, dans leur rédaction résultant de l'article 1er de la loi déférée ;

– le paragraphe VI de l'article 1er de la loi déférée.

Article 2. – Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française.




Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 12 août 2026, où siégeaient : M. Richard FERRAND, Président, M. Philippe BAS, Mme Jacqueline GOURAULT, M. Alain JUPPÉ, Mme Véronique MALBEC, MM. Jacques MÉZARD, François PILLET, François SÉNERS et Mme Laurence VICHNIEVSKY.

Rendu public le 14 août 2026.

ECLI:FR:CC:2026:2026.913.DC