CAA de TOULOUSE — 2ème chambre

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

Mme U... L... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du directeur du centre hospitalier de Perpignan du 15 septembre 2021 la suspendant de ses fonctions à cette date pour non-respect de l’obligation vaccinale et la décision du 21 octobre 2021 mettant à sa charge le remboursement du traitement perçu à compter de sa suspension, conclusions qu’elle a abandonnées en cours d’instance, et de condamner le centre hospitalier de Perpignan à lui verser la somme totale de 21 300 euros, sur le fondement de la responsabilité pour faute, et de mettre à la charge du centre hospitalier une somme de 3 750 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2200656 rendu le 18 mars 2024, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de Mme L....

Procédure devant la cour :

Par une ordonnance du 28 mai 2024, le président de la deuxième chambre du tribunal administratif de Montpellier a renvoyé à la cour administrative de Toulouse la requête de Mme L..., enregistrée par ce tribunal le 17 mai 2024.

Par une requête enregistrée par la cour le 28 mai 2024, Mme L..., représentée par Me Gambu, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 18 mars 2024, en tant qu’il a rejeté ses conclusions indemnitaires ;

2°) de condamner le centre hospitalier de Perpignan à lui verser la somme totale de 12 589,79 euros en réparation des préjudices qu’elle a subis ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Perpignan la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- elle est fondée à être indemnisée des préjudices qu’elle a subis, résultant, d’une part, de l’illégalité de la décision du directeur du centre hospitalier de Perpignan du 15 septembre 2021 la suspendant de ses fonctions à cette date pour non-respect de l’obligation vaccinale, et de l’illégalité du titre exécutoire émis pour le remboursement de traitements trop-perçus à compter de cette décision de suspension, et, d’autre part, de la situation de discrimination et de harcèlement moral dont elle a été victime ;
- elle est fondée à être indemnisée des sommes de 1 000 euros et de 1 750 euros au titre des frais de justice qu’elle a engagés pour l’introduction de requêtes tendant, respectivement, à la suspension de l’exécution de la décision de suspension prise à son encontre, et à l’annulation de cette décision, et de la somme de 1 000 euros au titre des frais de justice engagés lors de la procédure de saisie-attribution sur son compte bancaire ;
- elle est fondée à être indemnisée à hauteur de 100 euros au titre de frais bancaires, de 2 000 euros au titre d’un prêt familial, et de 1 739,79 euros en raison de l’allongement de la durée de remboursement de son prêt immobilier ;
- son préjudice moral doit être estimé à la somme de 5 000 euros.


Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2024, le centre hospitalier de Perpignan, représenté par Me Constans, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de Mme L... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :
- les conclusions nouvelles de Mme L... tendant à l’indemnisation de frais bancaires à hauteur de 100 euros, présentées pour la première fois en appel, sont irrecevables ;
- les conclusions indemnitaires présentées par Mme L... devant le tribunal administratif de Montpellier sont irrecevables, en l’absence de liaison du contentieux ;
- les conclusions présentées par Mme L... devant le tribunal administratif de Montpellier tendant à l’annulation de la décision contestée du directeur du centre hospitalier du 15 septembre du 2021 sont irrecevables car tardives ;
- les conclusions présentées par Mme L... devant le tribunal administratif de Montpellier tendant à l’annulation de la décision contestée du directeur du centre hospitalier du 21 octobre 2021 sont irrecevables car cette décision n’a pas été produite ;
- les moyens présentés par Mme L... ne sont pas fondés ;
- les préjudices invoqués par Mme L... ne sont ni établis, ni directement causés par les décisions contestées de suspension et de demande de remboursement de sommes trop-perçues.
Par une ordonnance du 27 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 17 février 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Thomas, présidente-assesseure,
- les conclusions de Mme Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Tardami, substituant Me Constans, avocat du centre hospitalier de Perpignan.



Considérant ce qui suit :

1. Mme L..., infirmière, a été placée en congé maladie à compter du 30 août 2021. Elle a été suspendue de ses fonctions pour non-respect de l’obligation vaccinale au 15 septembre 2021, par une décision du même jour du directeur du centre hospitalier de Perpignan. Par un titre exécutoire émis le 19 octobre 2021, il lui a été demandé le remboursement de la somme de 1 198,37 euros au titre de traitements trop perçus à compter de sa suspension. Elle a été réintégrée dans ses fonctions le 23 novembre 2021, puis placée en congé de longue durée à plein traitement à titre rétroactif pour la période allant du 30 août 2021, début de son arrêt maladie, jusqu’au 26 février 2022, par une décision du même directeur du 26 avril 2022, qui retire également ses précédentes décisions de suspension, de demande de remboursement de sommes indûment perçues, et de réintégration. Le titre exécutoire émis le 19 octobre 2021 a été annulé et la somme de 1 198,37 euros a été remboursée à Mme L... le 31 mai 2022. Dans le dernier état de ses écritures, celle-ci a demandé au tribunal administratif de Montpellier la condamnation du centre hospitalier de Perpignan à lui verser la somme totale de 21 300 euros en réparation des préjudices matériels et moral résultant selon elle de l’illégalité de la décision du 15 septembre 2021 portant suspension de fonctions et du titre exécutoire émis le 19 octobre 2021, ainsi que de la situation de discrimination et de harcèlement moral dont elle dit avoir été victime. Par un jugement du 18 mars 2024, le tribunal a rejeté sa demande. Mme L... relève appel de ce jugement.

Sur l’étendue du litige :

2. Le centre hospitalier de Perpignan ne peut utilement se prévaloir de l’irrecevabilité des conclusions présentées par Mme L... devant les premiers juges tendant à l’annulation de la décision du 15 septembre 2021 et du titre exécutoire du 19 octobre 2021, dès lors que celles-ci ont été abandonnées en cours d’instance, ce que constate le jugement attaqué.


Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande indemnitaire de première instance :

3. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. » La décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. La victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l’administration à l’indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n’étaient pas mentionnés dans sa réclamation.

4. Il résulte de l’instruction que par un courrier du 29 mai 2022, Mme L... a sollicité auprès du centre hospitalier l’indemnisation des préjudices résultant de l’illégalité des décisions du 15 septembre 2021 de suspension de fonctions pour non-respect de l’obligation vaccinale, et de demande de remboursement de traitements trop perçus à compter de sa suspension. Le silence gardé pendant deux mois par l’établissement sur cette réclamation préalable en cours d’instance a fait naître une décision implicite de rejet liant le contentieux à la date à laquelle le tribunal a statué.

5. En revanche, Mme L... n’a pas invoqué, dans sa réclamation indemnitaire préalable, comme cause des préjudices dont elle a sollicité l’indemnisation, de situation illégale de discrimination et de harcèlement moral. Les conclusions tendant à la réparation du préjudice moral résultant d’agissements discriminatoires ou constitutifs de harcèlement moral qu’elle aurait subis, qui ne se rattachent pas au même fait générateur que celui invoqué dans sa demande préalable d’indemnisation, n’ont pas été liées par une décision administrative préalable de rejet avant le prononcé du jugement attaqué. Il en résulte que ces conclusions doivent être rejetées et qu’il y a seulement lieu pour la cour d’examiner les prétentions indemnitaires de Mme L... en tant qu’elle recherche la responsabilité fautive du centre hospitalier de Perpignan en raison de l’illégalité de la décision de suspension du 15 septembre 2021 et du titre exécutoire émis le 19 octobre 2021.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute du centre hospitalier en raison de l’illégalité de la décision de suspension et du titre exécutoire émis pour le remboursement de traitements trop perçus :

6. Aux termes de l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986, applicable au litige : « Le fonctionnaire en activité a droit : (…) 2° À des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l’intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants (…). » Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la COVID-19 : 1° Les personnes exerçant leur activité dans : a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ainsi que les hôpitaux des armées mentionnés à l'article L. 6147-7 du même code ; (…) ». L’article 13 de la même loi dispose quant à lui que : « I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. (…) 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (…) ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « I. (…) B - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. (…) III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I (…). La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public. » Il résulte de ces dispositions que toute personne soumise à l’obligation vaccinale qu’elles instituent et refusant de s’y conformer se place dans l’impossibilité de poursuivre son activité professionnelle.

7. Il résulte également de ces dispositions que si le directeur d’un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l’égard d’un agent qui ne satisfait pas à l’obligation vaccinale contre la Covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu’à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l’agent en question.

8. Il ressort des pièces du dossier que le directeur du centre hospitalier de Perpignan a, par une décision du 15 septembre 2021, suspendu Mme L... de ses fonctions d’infirmière et interrompu le versement de ses traitements à compter de cette même date, pour ne pas avoir satisfait à l’obligation vaccinale contre la Covid‑19. Il est cependant constant qu’à la date de cette décision de suspension, la requérante était placée en arrêt maladie depuis le 30 août précédent. Il en résulte que la décision du 15 septembre 2021 prononçant la suspension à effet immédiat de Mme L... de ses fonctions sans traitement, alors qu’elle était placée en congé de maladie, est entachée d’illégalité, et, par conséquent, la créance mise à sa charge pour le remboursement de traitements perçus à compter de cette suspension, est mal fondée, engageant ainsi la responsabilité du centre hospitalier de Perpignan pour faute.

En ce qui concerne la période de responsabilité :

9. Il résulte de l’instruction que Mme L... a été réintégrée dans ses fonctions le 23 novembre 2021, avant la fin de son congé de maladie. Par suite, la responsabilité du centre hospitalier en raison de l’illégalité de la décision la suspendant de ses fonctions ne court, en l’espèce, que du 15 septembre au 23 novembre 2021.

10. Par ailleurs, par une décision du 26 avril 2022, le centre hospitalier de Perpignan a placé Mme L... en congé de longue durée à plein traitement à titre rétroactif à compter du 30 août 2021 et le titre exécutoire du 19 octobre 2021 a été annulé par un avis de recettes du 12 mai 2022. S’il résulte de l’instruction que la somme de 1 198,37 euros mise à la charge de Mme L... par ce titre exécutoire a été recouvrée par un avis de saisie à tiers détenteur du 22 janvier 2022 sur le compte bancaire de cette dernière, il est constant qu’à la suite de l’annulation de ce titre, cette somme lui a été intégralement reversée le 31 mai 2022. Par suite, la responsabilité du centre hospitalier en raison de l’illégalité de ce titre exécutoire court, en l’espèce, du 19 octobre 2021 au 31 mai 2022.

En ce qui concerne le lien de causalité et les préjudices indemnisables :

11. La personne qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d’une personne publique peut demander au juge à ce qu’elle soit condamnée à l’indemniser des conséquences dommageables de ce comportement.

12. En premier lieu, les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé avait qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

13. Si Mme L... demande l’indemnisation des frais de justice qu’elle a exposés pour la production d’une requête tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 15 septembre 2021, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, il a été définitivement statué sur ses conclusions tendant au versement de ces frais, présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, par l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier du 14 février 2022, contre laquelle elle ne s’est pas pourvue en cassation. Il s’ensuit que Mme L... n’est pas fondée à demander la condamnation du centre hospitalier à l’indemniser des frais de justice qu’elle a exposés dans le cadre de cette instance contentieuse de référé.

14. Si Mme L... demande l’indemnisation des frais de justice qu’elle a engagés pour contester la saisie administrative à tiers détenteur du 22 janvier 2022, la requête qu’elle a présentée à cette fin devant le juge de l’exécution du tribunal judiciaire de Perpignan a été rejetée par un jugement du 7 novembre 2022. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l’instruction que l’engagement de ces frais eut été rendu nécessaire à la réparation des illégalités fautives commises par le centre hospitalier de Perpignan. Mme L... n’est donc pas fondée à en demander l’indemnisation.

15. Si Mme L... sollicite devant la cour l’indemnisation des frais de justice qu’elle a engagés pour la présentation devant le tribunal administratif de Montpellier, de la demande qui a été rejetée par le jugement attaqué, de telles prétentions ne peuvent qu’être requalifiées comme des conclusions tendant à la réformation de ce jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions accessoires présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a donc pas lieu de procéder à l’indemnisation sur le fondement de la responsabilité pour faute du centre hospitalier du chef de préjudice invoqué.

16. Il en résulte que les conclusions présentées par Mme L... tendant à l’indemnisation de frais de justice doivent être rejetées.

17. En deuxième lieu, si la requérante demande l’indemnisation de frais bancaires facturés le 14 mars 2022 à hauteur de 100 euros, figurant sur son relevé de compte bancaire sous la mention de « frais irréguliers et d’incident », ce seul document ne suffit pas à établir un lien avec la saisie administrative à tiers détenteur intervenue le 22 janvier 2022, ainsi qu’elle le soutient. Par suite, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions de la requérante tendant à l’indemnisation de ce chef de préjudice doivent être rejetées.

18. En troisième lieu, les attestations de la mère de l’appelante versées au dossier ne suffisent à établir ni que celle-ci aurait effectivement versé à Mme L... une somme de 2 000 euros à titre de prêt familial, ni qu’elle en aurait exigé le remboursement. Le préjudice n’étant ainsi pas établi, Mme L... n’est pas fondée à en demander l’indemnisation.

19. Toutefois, en quatrième lieu, il résulte de l’instruction que la conclusion le 17 novembre 2021 par Mme L... d’un avenant à son contrat de prêt immobilier, suspendant pour moitié les échéances de remboursement pendant un an, pour un surcoût d’intérêts de 1 739,79 euros, présente un lien direct avec sa suspension illégale de fonctions et de traitement au 15 septembre 2021, quand bien même elle a été réintégrée ultérieurement. Dans ces conditions, Mme L... est fondée à être indemnisée de ce préjudice financier.

20. En dernier lieu, Mme L... estime avoir subi un préjudice moral en raison de la suspension illégale de ses fonctions et du reversement tardif des sommes indûment saisies à titre de trop-perçu de traitement. Alors qu’elle se trouvait dans une situation psychologique de fragilité attestée par son congé de maladie pour un syndrome dépressif sévère nécessitant un suivi par consultations spécialisées régulières et un traitement médicamenteux, il ressort d’un certificat médical d’un médecin psychiatre du 7 juin 2022 que sa situation professionnelle et la suspension de ses fonctions ont « aggravé son état clinique. » Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral ainsi subi par Mme L..., en lui allouant la somme de 1 200 euros.

21. Il résulte de tout ce qui précède que Mme L... est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes indemnitaires et à demander que le centre hospitalier de Perpignan soit condamné à lui verser la somme de 2 939,79 euros.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme L..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement au centre hospitalier de Perpignan de la somme qu’il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre sur le fondement des mêmes dispositions à la charge du centre hospitalier une somme de 2 000 euros à verser à Mme L... au titre des frais exposés par elle tant devant le tribunal administratif de Montpellier que devant la présente cour.



D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 18 mars 2024 est annulé.

Article 2 : Le centre hospitalier de Perpignan est condamné à verser à Mme L... la somme de 2 939,79 euros.

Article 3 : Le centre hospitalier de Perpignan versera à Mme L... une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme L... est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier de Perpignan au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme U... L... et au centre hospitalier de Perpignan.

Délibéré après l'audience du 22 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président de chambre,
Mme Thomas, présidente-assesseure,
Mme Bentolila, première conseillère.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2026.


La rapporteure,





S. Thomas




Le président,





O. Massin
La greffière,





M-M. Maillat




La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.