Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. P... E... a demandé au tribunal administratif de Melun : d’annuler l’arrêté du 30 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Claye-Souilly a mis en recouvrement l’astreinte prescrite par l’arrêté du 9 juin 2021 pour la période du 16 août au 14 novembre 2021, soit 22 500 euros ainsi que l’avis de sommes à payer émis le 25 novembre 2021 par ce maire, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux formé contre cette décision ; d’annuler l’arrêté du 30 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Claye-Souilly a mis en recouvrement la même astreinte ; d’annuler l’avis des sommes à payer du 24 janvier 2023 émis par le maire de Claye-Souilly et de prononcer la décharge de la somme de 22 500 euros ; d’annuler l’arrêté du 13 décembre 2023 par lequel le maire de Claye-Souilly a mis en demeure M. E... et Mme Y... de démolir la construction non autorisée située sur leur parcelle cadastrée section BM n°12.
Par un jugement nos 2205435, 2300883, 2302938 et 2401770 du 28 mars 2025, le tribunal administratif de Melun a prononcé un non-lieu à statuer sur la demande d’annulation de l’arrêté du 30 mars 2022, a annulé l’avis des sommes à payer émis le 25 novembre 2021 et la décision de rejet du recours gracieux de M. E... ainsi que l’avis des sommes à payer émis le 24 janvier 2023 et a rejeté sa demande d’annulation des arrêtés du 30 novembre 2022 et 13 décembre 2023, ses conclusions à fin de décharge de la somme réclamée au titre de l’avis des sommes à payer du 24 janvier 2023 ainsi que le surplus des conclusions de ses demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 29 mai et 17 juillet 2025 ainsi que le 20 mars 2026, M. P... E..., représenté par Me Crusoé et Me Ogier (Aarpi Andotte Avocats), demande à la Cour :
1°) d’annuler le jugement du 28 mars 2025 du tribunal administratif de Melun, en tant que par son article 4, il rejette les demandes tendant à l’annulation des arrêtés du maire de Claye-Souilly du 30 novembre 2022 et du 13 décembre 2023 et en tant qu’il ne prononce pas la décharge de l’obligation de payer ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Claye-Souilly la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :
- le jugement est entaché d’irrégularité, en l’absence de signature de la minute par le magistrat rapporteur ;
- ce jugement est également irrégulier dès lors qu’il n’a pas disposé d’un temps suffisant pour présenter des observations sur le moyen soulevé d’office tiré de l’irrecevabilité de l’exception d’illégalité de l’arrêté du 9 juin 2021 ;
- les arrêtés litigieux ne sont pas revêtus de la signature de leur auteur et ne mentionnent pas son nom, son prénom et sa qualité, en méconnaissance des articles L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- ces arrêtés sont insuffisamment motivés ;
- ils ont été pris en méconnaissance de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, dès lors qu’aucune procédure contradictoire n’a été mise en œuvre et qu’il n’a pas pu prendre connaissance des rapports et procès-verbaux sur lesquels l’administration s’est appuyée pour leur édiction ;
- l’arrêté du 30 novembre 2022 est illégal par voie d’exception tirée de l’illégalité de l’arrêté du 9 juin 2021, dès lors que ce dernier arrêté, à l’encontre duquel le délai de recours n’avait pas expiré, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, a été pris par une autorité incompétente et est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
- ces arrêtés sont illégaux, en raison de l’illégalité des dispositions du plan local d’urbanisme qui restreignent le stationnement des résidences mobiles, constituant l’habitat permanent des gens du voyage, au regard de l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ; ces dispositions illégales du plan local d’urbanisme sont entachées de détournement de pouvoir ;
- les arrêtés litigieux sont entachés d’erreur de droit au regard des articles N1 et N2 du plan local d’urbanisme ;
- ces arrêtés sont entachés d’erreur manifeste d’appréciation ainsi que d’une méconnaissance des articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme et de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;
- il est fondé à être déchargé de l’obligation de payer la somme de 22 500 euros mise à sa charge.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2025 et régularisé le 23 janvier 2026, la commune de Claye-Souilly, représentée par Me Renaudin (SELARL Clairance Avocats), conclut au rejet de la requête, à ce que le jugement litigieux soit réformé en tant qu’il l’a condamnée à verser à M. E... la somme de 1 500 euros, dans chacune des instances nos 2205435 et 2302938 et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. E... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ensemble le premier protocole additionnel à cette convention ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Irène Jasmin-Sverdlin,
- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,
- et les observations de Me Barthalais, représentant la commune de Claye-Souilly.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 9 juin 2021, le maire de Claye-Souilly (Seine-et-Marne) a mis en demeure M. P... E..., qui appartient à la communauté des gens du voyage et est propriétaire d’un terrain cadastré section BM n°12, situé sente des Arzillères dans la commune de Claye-Souilly, de déplacer l’ensemble des caravanes présentes sur son terrain, dans un délai de deux mois et sous astreinte de 250 euros par jour de retard. La somme de 22 500 euros ayant été réclamée à l’intéressé au titre de cette astreinte par un avis des sommes à payer émis le 25 novembre 2021, le requérant a formé, le 4 mars 2022, un recours gracieux contre ce titre de recettes, qui a été rejeté par un courrier du maire de Claye-Souilly du 30 mars suivant. Par un arrêté du même jour, le maire de Claye-Souilly a mis en recouvrement l’astreinte due pour la période du 16 août au 14 novembre 2021, pour une somme de 22 500 euros. Par un arrêté du 30 novembre suivant, ce maire a abrogé l’arrêté du 30 mars 2022, au motif que celui-ci avait été pris sans respecter le principe du contradictoire, et a mis en recouvrement l’astreinte due pour la période du 16 août au 14 novembre 2021, pour une somme de 22 500 euros. Par un avis des sommes à payer émis le 24 janvier 2023, la somme de 22 500 euros a été, à nouveau, réclamée à M. E.... Par un arrêté du 13 décembre 2023, le maire de Claye-Souilly a mis en demeure M. E... et Mme Y... de démolir la totalité de la construction réalisée sans autorisation administrative et en violation du règlement du plan local d’urbanisme, dans le délai d’un mois et sous astreinte de 300 euros par jour de retard. M. E... relève appel du jugement du 28 mars 2025 du tribunal administratif de Melun, en tant que par son article 4, il rejette les demandes tendant à l’annulation des arrêtés du maire de Claye-Souilly du 30 novembre 2022 et du 13 décembre 2023 et en tant qu’il ne prononce pas la décharge de l’obligation de payer.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. ». Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué du 28 mars 2025 a été signée par le rapporteur de l’affaire, la présidente de la chambre et la greffière d’audience. Ce jugement n’est donc pas entaché d’irrégularité.
3. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le jugement serait entaché d’irrégularité au motif que la communication du moyen soulevé d’office par les premiers juges aurait été insuffisante, le requérant ayant, du reste, produit des observations en réponse à ce moyen le 4 mars 2025, qui ont été communiquées le 5 mars suivant. Le moyen tiré de l’insuffisance de communication du moyen d’ordre public soulevé d’office par le tribunal sera, en conséquence, écarté.
Sur la légalité des arrêtés litigieux :
4. En premier lieu, dès lors que les arrêtés en litige comportent la signature, ainsi que les prénom, nom et qualité de leur auteur, le moyen tiré de l’absence de signature et des mentions des nom, prénom et qualité du signataire manque en fait et doit être écarté.
5. En deuxième lieu, les moyens tirés du défaut de motivation des arrêtés en litige et de l’absence de procédure contradictoire préalable à leur édiction seront écartés pour les motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 12, 14, 36 et 38 du jugement attaqué.
6. En troisième lieu, le moyen tiré de l’illégalité de l’arrêté du 30 novembre 2022, par la voie de l’exception tirée de l’illégalité de l’arrêté du 9 juin 2021, sera écarté pour les motifs retenus à bon droit par le tribunal aux points 15 et 16 du jugement litigieux.
7. En quatrième lieu, M. E... ne peut utilement soulever le moyen tiré de l’illégalité des arrêtés litigieux en raison de l’illégalité des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme qui n’en constituent pas la base légale. Ce moyen doit donc être écarté comme inopérant.
8. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 444-1 du code de l’urbanisme : « L’aménagement de terrains bâtis ou non bâtis, pour permettre l’installation de résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs définies par décret en Conseil d’État ou de résidences mobiles au sens de l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, est soumis à permis d’aménager ou à déclaration préalable, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Ces terrains doivent être situés dans des secteurs constructibles. Ils peuvent être autorisés dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, dans les conditions prévues à l’article L. 151-13 ». Selon l’article L. 421‑4 du même code : « Un décret en Conseil d’État arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux (…) qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l’exigence d’un permis et font l’objet d’une déclaration préalable (…) ». Aux termes de l’article R. 421-23 de ce code : « Doivent être précédés d’une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : / (…) / j) L’installation d’une résidence mobile visée par l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, constituant l’habitat permanent des gens du voyage, lorsque cette installation dure plus de trois mois consécutifs ; / k) L’aménagement de terrains bâtis ou non bâtis prévu à l’article L. 444-1, destinés aux aires d’accueil et aux terrains familiaux des gens du voyage, ne nécessitant pas un permis d’aménager en application de l’article R. 421-19 ; (…) ».
9. Il résulte des articles précités L. 444-1 et R. 421-23 du code de l’urbanisme, et 1er et 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 que l’installation des résidences mobiles qui, au sens de l’article 1er de cette loi, constituent l’habitat permanent de gens du voyage, est entièrement régie par des dispositions particulières qui, notamment, précisent les conditions dans lesquelles ces résidences peuvent faire l’objet d’une installation sur le terrain de leur propriétaire ou en zone non constructible, de même que pour une durée supérieure à trois mois.
10. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la parcelle appartenant à M. E... est située en zone N du règlement du plan local d’urbanisme, qui est une zone non-constructible, cette parcelle n’étant pas située dans un secteur de taille et de capacité d’accueil limitée autorisant des constructions à titre exceptionnel au titre de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme. En outre, dès lors que plusieurs résidences mobiles ont été installées sur la parcelle appartenant à M. E..., qui constitue un terrain privé lui appartenant et qui ne peut être qualifié ni d’aire d’accueil, ni de terrain familial au sens des dispositions de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000, ce projet relève des dispositions du j) de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme lesquelles exigent une déclaration préalable. Ainsi, le maire de Claye-Souilly n’a pas inexactement appliqué les dispositions précitées de l’article L. 441-1 du code de l’urbanisme, ni commis d’erreur manifeste d’appréciation, pour prendre les arrêtés attaqués. Par suite, le moyen doit être écarté.
11. En sixième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales : « 1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; 2° Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d’autrui. ». Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention : « Toute personne (...) a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. (…) ».
12. Si M. E... soutient que les arrêtés en litige portent une atteinte disproportionnée à sa vie privée et familiale et à son droit de propriété, il n’assortit pas ce moyen des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que les décisions contestées auraient porté une atteinte disproportionnée au droit du requérant de mener une vie privée et familiale normale ou à son droit de propriété au regard des buts poursuivis. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations précitées de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention doit être écarté.
13. En septième lieu, aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme dans sa version alors applicable : « (…) III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 €. ». Aux termes de l’article L. 481-2 du même code, dans sa version alors applicable : « (…) III.- L’autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l’astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l’intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. ».
14. D’une part, comme l’ont relevé à bon droit les premiers juges au point 26 de leur jugement, l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme étant relatif à la possibilité, pour l’autorité administrative, d’assortir la mise en demeure d’une astreinte dont le montant peut être modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution, sa méconnaissance ne peut être utilement invoquée pour contester la légalité de l’arrêté qui procède au recouvrement de cette astreinte. D’autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, le requérant ne versant aucun élément permettant de justifier de sa situation, que M. E... n’aurait pas d’autre solution que son installation sur sa parcelle et qu’il serait dans une situation particulière de précarité. Par suite, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que le maire de Claye-Souilly a décidé de ne pas faire usage de la possibilité d’exonération partielle ou totale du produit de l’astreinte prévue par l’article L. 481-2 du code de l’urbanisme en prononçant l’astreinte et la mise en recouvrement. Par suite, le moyen doit être écarté.
15. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les arrêtés attaqués seraient entachés d’un détournement de pouvoir.
16. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande d’annulation des arrêtés litigieux et de décharge de la somme mise à sa charge. Ses conclusions à fins d’annulation du jugement et des arrêtés en litige ne peuvent, en conséquence, qu’être rejetées.
Sur les conclusions d’appel incident présentées par la commune de Claye-Souilly :
17. Les sommes accordées à M. E... dans les instances nos 2205435 et 2302938 l’ayant été à la suite du prononcé d’un non-lieu à statuer sur la première de ces instances et d’une annulation de l’avis des sommes à payer du 24 janvier 2023 sur la seconde, la commune de Claye-Souilly n’est pas fondée à demander à ce que le jugement litigieux soit réformé en ce qu’il a mis à sa charge le versement à M. E... de ces sommes dans lesdites instances.
Sur les frais d’instance :
18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Claye-Souilly, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. E... demande au titre des frais de l’instance. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. E... une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Claye-Souilly sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.
Article 2 : M. E... versera à la commune de Claye-Souilly une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions d’appel incident de la commune de Claye-Souilly sont rejetées.
Article 4: Le présent arrêt sera notifié à M. P... E... et à la commune de Claye-Souilly.
Délibéré après l’audience du 24 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Ivan Luben président de chambre,
- M. Stéphane Diémert, président assesseur,
- Mme Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2026.
La rapporteure,
I. JASMIN-SVERDLIN
Le président,
I. LUBEN
La greffière,
C. POVSE
La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.