Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société générale de transports maritimes (SGTM) a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner la communauté d’agglomération Dembeni-Mamoudzou à lui verser une somme provisionnelle de 1 627 500 euros au titre de la résiliation du marché de conception, fourniture et exploitation de cinq vedettes maritimes destinées au transport public de passagers entre Mamoudzou et Iloni.
Par une ordonnance n° 2500986 du 19 février 2026, le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte a condamné la CADEMA à verser à la SGTM une provision de 872 500 euros.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 mars et le 5 juin 2026, la communauté d’agglomération Dembéni/Mamoudzou, représentée par Me De Freitas, demande au juge des référés de la cour :
1°) d’annuler cette ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte du 19 février 2026 ;
2°) de rejeter la demande de la société SGTM.
Elle soutient que :
- le contrat en litige est illicite et entaché de vices d’une particulière gravité relatifs aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement de sorte que l’obligation dont se prévaut la société SGTM ne peut être regardée comme non sérieusement contestable ;
- le marché ne pouvant prendre effet qu’à compter de la justification de la réception de l’ordre de service du 3 avril 2024 par la société SGTM et ce dernier n’ayant jamais été retourné revêtu de la signature de l’attributaire, le marché ne peut être regardé comme ayant pris effet ;
- le président de la CADEMA, qui a été démis de ses fonction par arrêté préfectoral du 27 juin 2024 après sa condamnation pour détournement de fonds publics, n’était pas habilité par l’organe délibérant à signer le marché : le prix excédant les crédits inscrits au budget, seule l’assemblée délibérante pouvait le signer ; en l’absence de circonstances permettant d’estimer que la collectivité avait donné son accord à la conclusion du contrat, ce dernier ne peut être regardé comme ayant pris effet ;
- la signature électronique du président de la CADEMA apposée sur l’acte d’engagement n’est pas valide ;
- l’objet du contrat a été modifié entre la procédure engagée le 9 mai 2023 et celle à laquelle la SGTM a candidaté, au seul avantage de la SGTM ;
- le recours à la procédure du marché de conception-réalisation est illégal dès lors qu’il n’est pas justifié par des motifs techniques liés à la mise en œuvre de l’infrastructure en méconnaissance de l’article 1.4 du règlement de consultation ;
- la constitution d’un jury de sélection des offres était obligatoire en application des articles R. 2172-2 du code de la commande publique et L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales ;
- le marché de conception-réalisation ne pouvait inclure des prestations à la fois d’exploitation et de maintenance conformément aux dispositions de l’article L. 2172-3 du code de la commande publique ;
- l’offre présentée par la société SGTM a été présentée postérieurement à la date limite de réception des offres ; les contraintes de la procédure d’appel d’offres n’autorisaient pas la SGTM à transmettre au fil de l’eau les éléments de l’offre ;
- elle est irrégulière dès lors qu’elle porte sur la construction de trois bateaux, alors que le pouvoir adjudicateur en demandait cinq, qu’elle ne répond pas à l’ensemble des prestations demandées au CCTP, notamment la réalisation de pontons d’embarquement, et qu’elle écarte la construction de bateaux à propulsion propre au profit d’une propulsion hybride, le CCTP ayant d’ailleurs été modifié en ce sens ;
- le contenu du marché est illicite : un marché de conception-réalisation ne pouvait porter sur la fourniture de navettes maritimes et leur exploitation dès lors que ce ne sont pas des ouvrages immobiliers ou d’infrastructure ;
- l’acte d’engagement ne contient aucune durée ni aucun prix du marché ;
- le marché étant entaché de nullité, la responsabilité de la CADEMA ne saurait être engagée que sur le terrain extracontractuel ; toutefois, le marché n’a pas reçu de commencement d’exécution et la CADEMA n’a reçu aucune contrepartie, les irrégularités qui ont entaché la procédure de passation ne sont susceptibles d’engager uniquement la responsabilité de M. J... et de la société SGTM ;
- il est impossible de calculer le montant de l’indemnité de résiliation pour motif d’intérêt général dès lors que le montant du marché n’a pas été fixé.
Par un mémoire en défense enregistré le 3 juillet 2026, la SGTM, représentée par Me Treca conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à l’annulation partielle de l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte du 19 février 2026 en tant qu’elle rejette le surplus de ses conclusions tendant à l’allocation d’une provision ;
3°) de condamner la CADEMA à lui verser une somme provisionnelle d’un montant de 1 502 500 euros au titre de l’indemnité contractuelle de 5% du prix du marché résilié et de l’indemnité complémentaire des frais et investissements engagés pour ce marché ;
4°) de mettre à la charge de la CADEMA la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la fin anticipée du marché fondée sur un motif d’intérêt général et décidée par la CADEMA après l’attribution à la SGTM s’analyse comme une résiliation unilatérale ouvrant droit à une indemnisation en application des stipulations de l’article 18.1 du cahier des charges administratives particulières du marché et au titre des dépenses d’investissement en application des stipulations de l’article 50.4 du cahier des charges administratives générales des marchés de travaux ;
- en vertu du principe de loyauté des relations contractuelles et sauf à méconnaître le principe selon lequel nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude, la CADEMA ne saurait invoquer des irrégularités dont elle est la responsable pour ne pas se prévaloir de ses obligations contractuelles ;
- à supposer que la signature électronique du contrat par le président de la CADEMA ne soit pas valide, il l’a aussi signé de façon manuscrite ;
- la circonstance que le président de la CADEMA fasse l’objet de poursuites pénales n’a aucune incidence sur la validité du contrat ;
- la CADEMA n’établit pas que l’ordre de service ne lui aurait pas été retourné revêtu de la signature de l’attributaire ; en tout état de cause, cette circonstance est sans incidence sur la régularité du marché et sa date de prise d’effet ;
- le moyen tiré de l’incompétence du président de la CADEMA est infondé dès lors que la délibération du 29 juillet 2020 l’autorise à prendre toute décision concernant la passation, l’exécution et le règlement des marchés et que l’inscription des crédits au budget dont se prévaut la CADEMA ne saurait être opposée à son cocontractant ; en tout état de cause, cette circonstance ne constitue pas un vice d’une gravité telle que le contrat doive être écarté ;
- la circonstance que le montant du marché et sa durée d’exécution ne soient pas expressément mentionnés dans l’acte d’engagement n’entache pas le contrat d’illégalité ;
- les missions de conception, de maintenance et d’exploitation du marché litigieux étant économiquement interdépendantes, le pouvoir adjudicateur pouvait valablement choisir de passer un marché public global ;
- la CADEMA n’établit pas que l’offre initiale a été déposée tardivement alors même qu’elle a jugé son offre régulière ;
- les négociations conduites avec la CADEMA ayant abouti la SGTM à présenter une offre ne correspondant pas aux demandes initiales du pouvoir adjudicateur ne sauraient avoir eu pour effet de remettre en cause les stipulations du contrat ;
- elle a engagé des frais importants pour l’exécution du contrat ; un de ses sous-traitants lui a notamment adressé une facture de 630 000 euros correspondants aux dépenses engagées en vue de la réalisation des navires ;
- à supposer même que la responsabilité contractuelle de la CADEMA ne puisse pas être engagée, la SGTM peut prétendre au versement, à titre provisionnel, d’une somme de 872 000 euros au titre des gains dont elle a été privée et d’une somme de 630 000 euros au titre des investissements qu’elle a réalisés.
Le président de la cour a désigné Mme Frédérique Munoz-Pauziès comme juge des référés en application des dispositions du livre V du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la commande publique ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
1. La communauté d’agglomération Dembeni-Mamoudzou (CADEMA) a engagé une procédure avec négociation en vue de la passation d’un marché de conception et de fourniture de cinq vedettes maritimes destinées au transport public de passagers entre Mamoudzou et Iloni. Le 9 février 2024, la société générale de transports maritimes (SGTM), qui exerce l’activité de transport de passagers, et la société Peschaud International ont présenté, sous la forme d’un groupement solidaire représenté par la SGTM, une offre prévoyant l’exploitation commerciale de cinq navires par la société SGTM, dont trois navires neufs construits par la société Peschaud International dans son chantier naval Via Maris en Afrique du Sud. S’agissant des coûts de construction, l’offre comportait deux options, avec ou sans propulsion hybride des navires, pour des montants respectifs de 19 950 000 euros et 17 450 000 euros. Le 4 mars 2024, la SGTM a été informée que l’offre était retenue et par un ordre de service n° 2024-10 du 1er avril suivant, le marché lui a été notifié. L’acte d’engagement signé par le président de la CADEMA a été notifié le 3 avril suivant. Toutefois, par un courrier du 30 septembre 2024, la CADEMA a informé la SGTM de sa décision de déclarer sans suite la procédure d’attribution du marché.
2. Aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie. ». Il résulte de ces dispositions que pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. Dans l’hypothèse où l’évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d’une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui paraît revêtir un caractère de certitude suffisant.
Sur la responsabilité contractuelle de la CADEMA :
3. Aux termes de l’article R. 2185-1 du code de la commande publique : « L'acheteur peut, à tout moment, déclarer une procédure sans suite ». Aux termes de l’article L. 2195-3 de ce code : « Lorsque le marché est un contrat administratif, l’acheteur peut le résilier : / 1° En cas de faute d’une gravité suffisante du cocontractant ; 2° Pour un motif d’intérêt général, conformément aux dispositions du 5° de l’article L. 6. ».
4. Il résulte de l’instruction que le marché litigieux a été conclu et notifié à la SGTM le 3 avril 2024. Dès lors, le courrier du 30 septembre 2024 par lequel le président de la CADEMA a décidé de déclarer sans suite la procédure de passation du marché doit être regardé comme une décision de résilier le contrat pour motif d’intérêt général.
5. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel. Ainsi, lorsque le juge est saisi d’un litige relatif à l’exécution d’un contrat, les parties à ce contrat ne peuvent invoquer un manquement aux règles de passation, ni le juge le relever d’office, aux fins d’écarter le contrat pour le règlement du litige. Par exception, il en va autrement lorsque, eu égard, d’une part, à la gravité de l’illégalité et, d’autre part, aux circonstances dans lesquelles elle a été commise, le litige ne peut être réglé sur le fondement de ce contrat.
6. Aux termes de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / (…) / 6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements (…) ». Aux termes de l’article L. 2122-22 du même code : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) 4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ; (…) ». Par une délibération du 3 août 2020, le conseil communautaire de la CADEMA a donné délégation à son président pour « prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres, ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ».
7. L’acte d’engagement signé le 19 mars 2024 renvoie, concernant le prix du marché, à l’offre commerciale proposée par la SGTM dont la dernière révisée en date du 9 février 2024 comporte deux options, sans ou avec propulsion hybride des navires, pour des montants respectifs de 17 450 000 euros et 19 950 000 euros. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction qu’un tel montant de crédits avait été inscrit au budget de l’année 2024 par le conseil communautaire. Dès lors, en l’absence de délibération du conseil communautaire, ou, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de tout élément justifiant de l’accord de ce conseil, le président de la CADEMA était incompétent pour signer le marché litigieux. Le vice ainsi constitué étant d’une particulière gravité, l’obligation dont se prévaut la SGTM en exécution des clauses de ce contrat doit être regardée comme sérieusement contestable.
Sur la responsabilité quasi-délictuelle :
8. Dans le cas où le contrat est écarté en raison d’une faute de l’administration, l’entrepreneur peut prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l’administration. A ce titre il peut demander le paiement des sommes correspondant aux dépenses exposées par lui pour l’exécution du contrat et aux gains dont il a été effectivement privé du fait de sa non-application, notamment du bénéfice auquel il pouvait prétendre.
9. D’une part, la SGTM soutient que les gains dont elle a été privée équivalent à 5 % du montant du contrat. Toutefois, elle se borne à faire référence à l’indemnité contractuelle de 5 % prévue par le contrat en cas de résiliation, alors qu’ainsi qu’il vient d’être dit au point 7, il y a lieu d’écarter le contrat pour régler le présent litige.
10. D’autre part, la société se prévaut de dépenses exposées dans l’exécution du contrat et produit une facture émise le 2 janvier 2025 par la compagnie Via Maris Ltd, d’un montant de 630 000 euros, correspondant à un « manque à gagner à la suite de la réservation sur les plannings de fabrication » pour 450 000 euros, à des « pénalités d’annulation d’une commande de matière première » pour 30 000 euros et à la « main d’œuvre pour la réalisation des études préliminaires » pour 150 000 euros. Toutefois, ainsi que l’a relevé le premier juge et sans que la SGTM ne le conteste, elle n’a jamais reçu l’ordre de service de démarrage des travaux prévu à l’article 5 du CCTP. Par suite, elle n’établit pas avoir exposé de dépenses pour l’exécution de ce contrat.
11. Il résulte de tout ce qui précède que l’existence de l’obligation de la CADEMA envers la SGTM ne présente pas, en l’état de l’instruction, un caractère non sérieusement contestable au sens de l’article R. 541-1 du code de justice administrative. Dès lors, la CADEMA est fondée à soutenir que c’est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, par l’ordonnance attaquée, l’a condamnée à verser à la SGTM une provision de 872 500 euros. Il y a lieu, par suite, d’annuler l’ordonnance du 19 février 2026 et de rejeter la demande de provision présentée par la SGTM devant le tribunal administratif.
Sur les frais de l’instance :
12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Dembéni/Mamoudzou qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SGTM au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
ORDONNE :
Article 1er : L’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte du 19 février 2026 est annulée.
Article 2 : La demande présentée par la SGTM devant le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, ainsi que ses conclusions au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la communauté d’agglomération Dembéni/Mamoudzou et à la société générale de transports maritimes.
Fait à Bordeaux, le 22 octobre 2026.
La juge d’appel des référés,
F. MUNOZ-PAUZIÈS
La République mande et ordonne au préfet de Mayotte en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.