Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. X... Y... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler la délibération du 31 janvier 2022 du conseil communautaire de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal.
Par un jugement n° 2200852 du 20 juin 2024, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 19 août 2024 et le 30 août 2025, M. Y..., représenté par la SCP Cantier et Associés, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 20 juin 2024 du tribunal administratif de Poitiers ;
2°) à titre principal, d’annuler la délibération du 31 janvier 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal ;
3°) à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération du 31 janvier 2022 en tant qu’elle classe la parcelle cadastrée section E n° 600, située sur le territoire de la commune d’Agris, en zone agricole protégée ;
4°) à ce qu’il soit enjoint à la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord de classer la parcelle E 600 en zone constructible, dans le délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;
5°) de mettre à la charge de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
• le rapport de présentation ne justifie pas suffisamment le parti d’aménagement retenu s’agissant du comblement des dents creuses, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, la parcelle de M. Y... pouvant recevoir cette qualification ;
• l’avis de la commission d’enquête est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement, s’agissant des observations du public relative aux dents creuses ;
• le classement de la parcelle litigieuse en zone agricole protégée est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors qu’il s’agit d’une dent creuse au sein d’un espace urbanisé.
Par deux mémoires enregistrés le 26 juin 2025 et le 30 septembre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord, représentée par la SELARL 1927 Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. Y... en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
• le code de l’urbanisme ;
• le code de l’environnement ;
• le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Ellie,
- les conclusions de M. Bureau, rapporteur public,
- et les observations de Maître Gournay, représentant la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord.
Considérant ce qui suit :
1. La communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord a adopté son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) par une délibération du 31 janvier 2022. M. Y..., propriétaire d’une parcelle cadastrée section E n° 600, située sur le territoire de la commune d’Agris, a contesté le classement de cette parcelle en zone agricole protégée. M. Y... relève appel du jugement du 20 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 31 janvier 2022 approuvant le PLUi de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord.
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers (…) ». L’article L. 151-9 de ce code dispose que : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : / (…) 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; (…)
3. Il résulte de ces dispositions que si le rapport de présentation doit exposer de façon suffisamment précise les justifications des choix retenus par les auteurs du plan local d’urbanisme pour procéder à la délimitation des différentes zones, il n’a pas à justifier du classement de chaque terrain.
4. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que les auteurs du PLUi ont analysé la consommation des espaces naturels et agricoles sur la période 2002-2014 et ont retenu que si les bourgs ruraux sont sujets à une croissance continue, une armature urbaine hiérarchisée en un réseau de bourgs, villages et hameaux peut être identifiée. Selon le rapport de présentation, le développement urbain récent a notamment conduit à une extension de l’urbanisation de façon plus linéaire, en rupture avec le noyau ancien. Des pôles d’urbanisation ont ainsi été identifiés, Agris constituant un « pôle secondaire à développer », afin de définir des enveloppes urbaines privilégiant notamment l’urbanisation des parcelles en friches et des dents creuses afin d’éviter le mitage des milieux naturels. Le tableau de justification des choix d’implantation des constructions rappelle, pour chaque commune, la volonté des auteurs du PLUi de permettre le développement urbain principalement en densification (Agris, Bunzac) et en comblement de dents creuses (Rivières, Taponnat-Fleurignac, Yvrac-et-Malleyrand) Les zones agricoles ont été définies comme celles dédiées à la culture ou à l’élevage, ou qui pourraient l’être, les aménagements nouveaux et l’extension des constructions existantes étant limités pour protéger ces zones. Le secteur agricole protégé correspond à des espaces agricoles qui présentent en outre un intérêt paysager justifiant l’absence de nouvelles constructions. Ces secteurs Ap ont été définis autour de grandes entités paysagères préservées, autour de motifs paysagers ponctuels et en tant qu’ « outil dynamique à valeur d’écrin autour de groupements bâtis, noyaux urbains ou franges urbaines, dont les limites doivent être tenues afin de maintenir une perception paysagère dans le territoire ». Le projet d’aménagement et de développement durable prévoit également le remplissage des dents creuses et la densification par division parcellaire en tant que priorité au développement urbain. Par suite, le rapport de présentation justifie suffisamment de la délimitation de chacune des zones et de la volonté des auteurs du PLUi de privilégier l’urbanisation des dents creuses, sans qu’il n’ait à justifier du classement de chaque parcelle au regard de leur qualification ou non de dent creuse.
5. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ».
6. Si ces dispositions n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, sans qu’il puisse renoncer à se prononcer sur tout ou partie du projet.
7. Il ressort des pièces du dossier que la commission d’enquête a regroupé les observations du public par commune, celles de M. Y..., relatives à la constructibilité de sa parcelle, étant mentionnées dans le rapport d’enquête publique. La commission d’enquête, qui n’était pas tenue de répondre à chaque observation relative au caractère inconstructible de certaines parcelles, a émis un avis défavorable à la demande de M. Y... au regard notamment de l’avis des services de l’État et de celui de la chambre de l’agriculture, défavorables au classement en zone 1AU du secteur en cause, dans la mesure où cet espace présente un potentiel agricole et permet également de protéger une exploitation agricole à proximité, selon la CDPENAF et la chambre de l’agriculture. Le classement en zone agricole de cette parcelle a également pour objectif de limiter la consommation des espaces agricoles. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le public aurait émis de nombreuses observations relatives aux dents creuses, auxquelles la commission d’enquête n’aurait pas répondu, soit spécifiquement soit dans le cadre de ses conclusions motivées sur l’ensemble du projet de PLUi. Le moyen relatif à l’insuffisance de motivation de l’avis de la commission d’enquête s’agissant des dents creuses doit, par suite, être écarté.
8. En dernier lieu, l’article R. 151-17 du code de l’urbanisme dispose que : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières ». Aux termes de l’article R. 151-18 de ce code : « Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ». Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».
9. Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
10. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
11. Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) a notamment pour objectif la maitrise de la croissance démographique, un développement urbain maîtrisé et respectueux de l’environnement majoritairement centré sur les centres-bourgs et une consommation minimale des terres agricoles et naturelles. L’orientation n° 1 porte sur un développement urbain intercommunal durable et comporte un premier axe destiné à permettre à chaque commune de se développer en tenant compte de ses capacités d’urbanisation, la polarité principale étant l’agglomération de La Rochefoucauld. L’axe 2 de cette orientation prévoit de privilégier l’accueil de nouveaux habitants au niveau des centres bourgs. L’orientation n° 4 est consacrée au soutien à l’agriculture et la sylviculture, et comporte notamment un axe 2 portant sur la limitation de la consommation urbaine des espaces agricoles, naturels et forestiers. La ville d’Agris accueille 900 habitants et constitue une commune essentiellement rurale, qualifiée de pôle secondaire à développer par le rapport de présentation du PLUi. Ce dernier indique également que le développement de l’urbanisation doit être assuré aux abords du centre-bourg, vers l’ouest, permettant la densification en cœur d’ilot. La parcelle E 600 est un terrain non construit d’une superficie de 4 500 m² environ, classé en zone « agricole à protéger » par le plan local d’urbanisme. Elle ne se situe pas à l’ouest du bourg, où le développement de l’urbanisation doit être privilégié selon les auteurs du plan local d’urbanisme, mais au nord. Si elle jouxte une zone UB au sud et une zone UA à l’est, elle se situe à proximité immédiate d’une exploitation agricole au nord, et s’ouvre sur de vastes espaces agricoles, protégés ou non, à l’ouest et au nord, quand bien même elle est bordée par les rues des Chevilloux et de la Michenie et ne constitue dès lors pas une « dent creuse ». Les services de l’État et la chambre de l’agriculture ont émis un avis défavorable au classement de cette parcelle en zone AU, ainsi qu’il a été dit au point 7 du présent arrêt, en raison de son caractère agricole, de la nécessité de protéger l’exploitation agricole au nord et de la nécessité de limiter la consommation des espaces agricoles. Dans ces conditions, la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en classant la parcelle en cause en zone agricole.
12. Il résulte de ce qui précède que M. Y... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 31 janvier 2022 approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal.
13. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions de la requête de M. Y..., n’implique aucune mesure d’exécution, de sorte que les conclusions présentées par ce dernier à fin d’injonction de classement de la parcelle cadastrée section E n° 600 en zone constructible ne peuvent qu’être rejetées.
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande M. Y... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. Y... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. Y... est rejetée.
Article 2 : M. Y... versera à la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord et à M. X... Y....
Délibéré après l’audience du 24 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Balzamo, présidente,
Mme Molina-Andreo, présidente-assesseure,
M. Ellie, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2026.
Le rapporteur,
S. ELLIE
La présidente,
E. BALZAMO
La greffière,
S. LARRUE
La République mande et ordonne au préfet de la Charente, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.