Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 506459, par une requête, enregistrée le 21 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat Convergence infirmière demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-9/2025 du 25 juin 2025 de la Caisse nationale de l’assurance maladie intitulée « NGAP IDEL - clarifications des règles de facturation des perfusions » ;
2°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la circulaire attaquée fait grief ;
- elle est entachée d’incompétence dès lors que l’interprétation qu’elle comporte des règles de facturation des perfusions réalisées par les infirmiers libéraux prises en charge par l’assurance maladie modifie l’article 3 du chapitre II de la partie 1 du titre XVI de la deuxième partie de la nomenclature générale des actes professionnels, laquelle relève de la compétence de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie en application de l’article L. 182-2 du code de la sécurité sociale ;
- cette modification de la nomenclature générale des actes professionnels a été adoptée en méconnaissance de la procédure prévue aux articles L. 162-1-7 et R. 162-52 du code de la sécurité sociale ;
- la circulaire attaquée, qui restreint les conditions antérieures de facturation à l’assurance maladie des perfusions, refusant ainsi un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les professionnels concernés, aurait dû être motivée en application du 6° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;
- en ce qu’elle constitue une modification des articles 3 et 4 du chapitre II de la partie 1 du titre XVI de la deuxième partie de la nomenclature générale des actes professionnels, elle méconnaît les articles L. 182-2, L. 162-1-7 et R. 162-52 du code de la sécurité sociale ;
- elle méconnaît la nomenclature générale des actes professionnels, dès lors qu’elle ne permet pas aux infirmiers libéraux de respecter les termes des prescriptions médicales, que la cotation AMI 4,1 ne correspond pas aux actes réalisés pour une deuxième perfusion au cours de la même journée et que sa seule justification est économique ;
- elle est en contradiction avec les pratiques de facturation en vigueur depuis près de dix ans, méconnaissant ainsi le principe de sécurité juridique.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 décembre 2025, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge du syndicat Convergence infirmière au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est irrecevable dès lors que la circulaire CIR-9/2025 ne fait pas grief et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
2° Sous le n° 507595, par une requête, enregistrée le 25 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat des infirmiers libéraux INFIN’IDELS, le syndicat d’infirmiers libéraux ONSIL, Mme O..., M. G..., Mme F..., Mme W..., M. T..., Mme J..., Mme X..., M. R..., M. I..., Mme V..., M. Q..., Mme P..., Mme U..., M. N..., Mme D..., Mme E..., M. C..., M. L..., Mme K..., Mme H..., Mme Y..., Mme Z..., Mme A..., Mme B..., Mme S..., Mme OO..., M. OG..., Mme OF..., M. OW..., Mme OT..., M. OJ..., M. OX..., Mme OR..., Mme OI..., Mme OV..., Mme OQ..., Mme OP..., Mme OU..., Mme ON..., Mme OD..., Mme OE..., M. OC..., Mme OL..., Mme OK..., M. OH..., Mme OY..., Mme OZ..., Mme OA..., Mme OB..., Mme OS..., M. GO..., M. FO..., Mme FG..., Mme FF..., Mme FW..., M. FT..., Mme FJ..., Mme FX..., Mme FR..., Mme FI..., Mme FV..., Mme FQ..., Mme WO..., Mme WG..., Mme WF..., M. WW..., Mme WT..., Mme WJ..., Mme WX..., Mme WR..., Mme WI..., Mme WV..., Mme WQ..., Mme WP..., Mme WU..., Mme WN..., Mme WD..., Mme WE..., Mme WC..., Mme WL..., M. WK..., Mme WH..., Mme WY..., Mme WZ..., Mme WA..., Mme WB..., M. WS..., Mme TO..., M. TG..., M. TF..., Mme TW..., Mme TT..., Mme TJ..., Mme TX..., Mme TR..., Mme TI..., Mme TV..., Mme TQ..., Mme TP..., Mme TU..., Mme TN..., M. TD..., Mme TE..., M. TC..., M. TL..., Mme TK..., Mme TH..., Mme TY..., M. TZ..., Mme TA..., Mme TB..., Mme TS..., Mme JO..., Mme JG..., Mme JF..., Mme JW..., M. JT..., Mme JJ..., Mme JX..., Mme XO..., Mme XG..., Mme XF..., Mme XW..., Mme XT... et Mme XJ... demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ;
2°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie la somme de 3 000 euros à verser au syndicat INFIN’IDELS, d’une part, et au syndicat ONSIL, d’autre part, et la somme de 500 euros à verser à chacun des autres requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ils justifient d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ;
- la circulaire attaquée est entachée d’incompétence dès lors, d’une part, qu’aucun de ses signataires ne dispose pour la prendre d’une délégation de signature du directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie et, d’autre part, que, sous couvert de l’interprétation des règles contenues dans la nomenclature générale des actes professionnels, dont l’édiction relève de la seule compétence de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, elle comporte de nouvelles règles de prise en charge des actes et des prestations par l’assurance maladie ;
- en opérant une modification des articles 3 et 4 du chapitre II de la partie 1 du titre XVI de la deuxième partie de la nomenclature générale des actes professionnels, qu’elle ne se borne pas à interpréter, la circulaire attaquée méconnaît les articles L. 182-2, L. 162-1-7 et R. 162-52 du code de la sécurité sociale et est, de ce fait, entachée de détournement de procédure ;
- elle méconnaît les articles 3 et 4 du chapitre II de la partie 1 du titre XVI de la deuxième partie de la nomenclature générale des actes professionnels et l’article L. 1110-5 du code de la santé publique.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 décembre 2025, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge solidairement de l’ensemble des requérants, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est irrecevable dès lors que la circulaire CIR-9/2025 ne fait pas grief et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- l’arrêté du 27 mars 1972 relatif à la nomenclature générale des actes professionnels ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Anne Redondo, maîtresse des requêtes ;
- les conclusions de Mme Leïla Derouich, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SELAS Froger et Zajdela, avocat de la Caisse nationale de l’assurance maladie ;
Considérant ce qui suit :
1. Par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour y statuer par une seule décision, le syndicat Convergence infirmière, d’une part, et le syndicat des infirmiers libéraux INFIN’IDELS, le syndicat d’infirmiers libéraux ONSIL, ainsi que cent vingt-cinq infirmiers libéraux, d’autre part, demandent l’annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du 25 juin 2025 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux règles de facturation des actes de perfusions réalisés par les infirmiers libéraux figurant à la nomenclature générale des actes et prestations.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la Caisse nationale de l’assurance maladie :
2. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices.
3. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.
4. La circulaire attaquée, du 25 juin 2025, émanant de la Caisse nationale de l’assurance maladie, vise, selon son résumé, à l’issue de travaux d’un groupe technique rassemblant les organisations syndicales représentatives de la profession d’infirmier et la Caisse nationale de l’assurance maladie, à clarifier les règles de facturation relatives aux perfusions. Eu égard aux effets notables qu’elle est susceptible d’emporter sur la situation de ces professionnels, cette note peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, contrairement à ce que soutient la Caisse nationale de l’assurance maladie.
Sur la légalité externe :
5. En premier lieu, le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, qui, en vertu de l’article L. 221-3-1 du code de la sécurité sociale, est notamment chargé de prendre les mesures nécessaires au pilotage du réseau des caisses du régime général et d’assurer pour les systèmes d’information les responsabilités prévues à l’article L. 161-28 du même code, avait compétence pour prendre les mesures utiles à une pratique uniforme des caisses primaires d’assurance maladie et des caisses générales de sécurité sociale en matière de facturation des perfusions réalisées par les infirmiers libéraux, notamment par l’explicitation et la clarification des règles applicables.
6. En deuxième lieu, il ressort des pièces des dossiers que, par une décision du 15 mars 2021, M. XX..., directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, a donné à Mme XR..., directrice déléguée à la gestion et à l’organisation des soins, délégation pour signer, notamment, les circulaires techniques émanant de sa direction et que, par une décision du 5 juin 2024, il a donné, à compter du 1er juillet 2024, délégation à Mme XI..., directrice déléguée aux opérations, pour signer les circulaires. Par suite, et sans qu’ait d’incidence la circonstance que la circulaire comporte en outre la signature de M. XV..., directeur comptable et financier de la Caisse, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la circulaire attaquée serait, pour ce motif, entachée d’incompétence.
7. En troisième lieu, l’obligation de motivation prévue à l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ne s’applique, selon les termes mêmes de cet article, qu’aux « décisions administratives individuelles défavorables ». La circulaire attaquée, qui n’est pas une décision individuelle, n’avait donc pas à être motivée en application de cet article, non plus au demeurant qu’en application d’aucune autre disposition ni d’aucun principe.
Sur la légalité interne :
8. Aux termes de l’article 3 « Perfusions » du chapitre II « Soins spécialisés » de la partie 1 « Soins infirmiers » du titre XVI de la deuxième partie de la nomenclature générale des actes et prestations dans sa rédaction en vigueur, issue des décisions du 21 juillet 2014 et du 18 juillet 2019 de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, qui définit les règles de facturation et de cotation applicables pour les actes de perfusion réalisés par les infirmiers libéraux : « Ces actes sont réalisés soit en application d’une prescription médicale qui sauf urgence, est écrite, qualitative et quantitative, datée et signée soit en application d’un protocole écrit, qualitatif et quantitatif préalablement établi, daté et signé par un médecin. / La séance de perfusion permet d’administrer chez un patient des solutés et/ou des médicaments de façon continue ou discontinue par voie veineuse ou par voie sous cutanée ou par voie endorectale. / Selon le protocole thérapeutique établi par le médecin prescripteur, la perfusion nécessite soit la surveillance continue de l’infirmier, soit l’organisation d’une surveillance pour les perfusions dont la durée est supérieure à une heure. / La séance de perfusion sous surveillance continue comprend la préparation des produits à injecter, la préparation du matériel de perfusion, la perfusion des produits de façon successive ou simultanée, la surveillance et l’arrêt de la perfusion avec le pansement. / La séance de perfusion supérieure à une heure, sans surveillance continue, comprend la préparation des produits à injecter, la préparation du matériel de perfusion, la pose de la perfusion, l’organisation de contrôles et la gestion des complications éventuelles ; ces contrôles et les interventions à domicile pour complications peuvent donner lieu à des frais de déplacement ». Cet article 3 précise ensuite le forfait applicable pour chaque acte, avec son coefficient et sa lettre clef. Il prévoit notamment un forfait pour séance de perfusion d’une durée supérieure à une heure, avec organisation d’une surveillance, coté 14 AMI ou AMX ou SFI, et plusieurs forfaits susceptibles d’être cumulés avec lui : un forfait pour l’arrêt et le retrait du dispositif d’une perfusion, un forfait pour l’organisation de la surveillance d’une perfusion, de la planification des soins, y compris la coordination des soins avec les autres professionnels de santé, qui ne peut être facturé qu’une fois par jour à l’exclusion du jour de la pose et du jour du retrait, et un forfait pour le changement de flacon ou le branchement en Y sur un dispositif en place ou l’intervention pour le débranchement ou le déplacement du dispositif ou le contrôle du débit en dehors de la séance de pose. L’article 4 de ce même chapitre de la nomenclature générale des actes et prestations définit pour les mêmes actes des forfaits avec une cotation différente lorsqu’ils sont réalisés dans le cadre du traitement à domicile d’un patient immunodéprimé ou cancéreux.
9. En premier lieu, il résulte de l’ensemble des dispositions des articles 3 et 4 du chapitre II de la partie 1 du titre XVI de la deuxième partie de la nomenclature générale des actes et prestations rappelées au point précédent, d’une part, qu’une séance de perfusion, supérieure à une heure, sans surveillance continue, comprend la préparation des produits à injecter, la préparation du matériel de perfusion, la pose de la perfusion, l’organisation de contrôles et la gestion des complications éventuelles et permet d’administrer chez un patient des solutés, des médicaments, ou les deux, de façon continue ou discontinue par voie veineuse ou par voie cutanée ou par voie endorectale et, d’autre part, que la séance de perfusion se poursuit tant que le dispositif de perfusion n’a pas été arrêté et retiré. Par suite, la circulaire attaquée, en précisant que la séance de perfusion d’une durée supérieure à une heure, avec organisation d’une surveillance, est facturée quotidiennement et ne peut l’être qu’une fois par jour, et qu’un arrêt de perfusion d’une durée inférieure à vingt-quatre heures est considéré comme un débranchement temporaire et non définitif, n’a ni modifié la nomenclature des actes et prestations pris en charge ou remboursés par l’assurance maladie ni méconnu son sens ou sa portée. Pour les mêmes motifs, les moyens tirés de ce que la modification de la nomenclature générale des actes et prestations qui aurait, sous couvert de son interprétation, été opérée serait entachée d’un vice de procédure, de détournement de pouvoir ou aurait dû être assortie de mesures transitoires pour assurer le respect du principe de sécurité juridique sont inopérants.
10. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que si la circulaire attaquée limite à un forfait par jour la possibilité de facturation d’une séance de perfusion longue, supérieure à une heure, sans surveillance continue, ce forfait peut être cumulé avec un forfait pour arrêt et retrait du dispositif d’une perfusion, un forfait pour l’organisation de la surveillance d’une perfusion, de la planification des soins, qui ne peut être facturé qu’une fois par jour et un forfait pour changement de flacon ou branchement en Y sur dispositif en place ou intervention pour débranchement ou déplacement du dispositif ou contrôle du débit. Par suite, et alors en tout état de cause que la circulaire en litige ne vise pas, contrairement à ce qui est soutenu, à la réduction du nombre d’actes de soins assurés par les infirmiers libéraux et n’impose nullement à ces infirmiers de ne pas respecter les prescriptions médicales établies par les médecins, mais vise uniquement à leur correcte facturation, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 1110-5 du code de la santé publique, qui prévoit notamment que « Toute personne a, compte tenu de son état de santé et de l’urgence des interventions que celui-ci requiert, le droit de recevoir, sur l’ensemble du territoire, les traitements et les soins les plus appropriés et de bénéficier des thérapeutiques dont l’efficacité est reconnue et qui garantissent la meilleure sécurité sanitaire et le meilleur apaisement possible de la souffrance au regard des connaissances médicales avérées (…) » ne peut qu’être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la circulaire attaquée doivent être rejetées.
12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie, qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la Caisse nationale de l’assurance maladie au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête du syndicat Convergence infirmière et la requête du syndicat des infirmiers libéraux INFIN’IDELS et autres sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions de la Caisse nationale de l’assurance maladie présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat Convergence infirmière, au syndicat des infirmiers libéraux INFIN’IDELS, représentant unique désigné, pour l’ensemble des requérants de la requête n° 507595, et à la Caisse nationale de l’assurance maladie.
Délibéré à l'issue de la séance du 19 octobre 2026, où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, Mme Aurélie Bretonneau, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et Mme Anne Redondo, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 29 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Anne Redondo
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
ECLI:FR:CECHR:2026:506459.20261029