Vu la procédure suivante :
Par une ordonnance du 30 juillet 2025, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a transmis au tribunal administratif de Paris, sur le fondement de l’article R. 351-8 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 16 juin 2025 au greffe du tribunal administratif de Montreuil, par laquelle l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis a demandé au juge des référés du tribunal administratif, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, d’enjoindre à l’autorité compétente, sous astreinte de 250 euros par jour de retard pour chacune des mesures concernant le local de rétention administrative de l’hôtel de police de Bobigny (Seine-Saint-Denis) de : I°) remettre systématiquement et de manière individualisée, dès l’entrée dans les lieux, un livret d’accueil en plusieurs langues précisant les droits du retenu, les voies de recours, ainsi que les coordonnées des associations et avocats pouvant être contactés, II°) garantir l’accès immédiat et sans restriction des avocats aux retenus, y compris en dehors des heures ouvrables, dans un local distinct garantissant la confidentialité des échanges, et de rappeler explicitement cette faculté à l’ensemble du personnel du local de rétention administrative, III°) mettre à disposition un service d’interprétariat téléphonique, y compris en dehors des heures ouvrables dans les principales langues des retenus, pour les assister dans leurs échanges avec l’administration ou avec leur avocat ; IV°) rétablir immédiatement et de manière permanente des cabines téléphoniques en état de fonctionnement, et permettre aux retenus de conserver leur téléphone personnel sous contrôle sécurisé, ou à défaut accéder à un téléphone privé à tout moment ; V°) procéder à une remise en état complète des locaux, VI°) désigner un médecin référent, avec astreinte quotidienne et consultation systématique à l’entrée en rétention, VII°) engager dans un délai d’un mois la signature d’une convention avec au moins une association agréée, autorisée à intervenir conformément à l’article R. 744-21 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, VIII°) afficher dans les locaux communs une information en plusieurs langues sur la possibilité de déposer une demande d’asile et désigner un référent formé pour recueillir cette demande ; IX°) mettre en place un registre de suivi des heures d’entrée et de sortie de chaque retenu, consultable par les avocats, et transmettre automatiquement tout dépassement du délai de 48 heures au juge des libertés et de la détention, X°) supprimer, ou, à défaut, réorienter les caméras installées dans les zones sensibles dans un délai de quinze jours, afin de garantir l’intimité des personnes retenues. Par une ordonnance n° 2524100 du 12 septembre 2025, le juge des référés du tribunal administratif, statuant dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er et 16 octobre 2025 et le 22 mai 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que l’ordonnance qu’il attaque est entachée :
- d’irrégularité, faute pour le juge des référés de lui avoir accordé, préalablement à l’audience, un délai suffisant pour assurer sa présence et préparer ses observations ;
- d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier en considérant que l’affichage d’une notice d’information des droits dans les locaux communs et l’existence d’un formulaire-type de notification suffisaient à établir que l’administration remplissait l’obligation mise à sa charge d’informer individuellement les personnes retenues de leurs droits, sans rechercher si les pratiques mises en œuvre étaient régulières ;
- d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier, d’une part, en retenant que l’administration n’était pas tenue d’assurer la présence d’un interprète dans le local, d’autre part, en se fondant, pour considérer que le droit d’avoir accès à un interprète était garanti, sur la seule disponibilité d’un service d’interprétariat par voie téléphonique ;
- d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier en considérant qu’aucun élément ne permettait de considérer que le local était inadapté à l’entretien des personnes retenues avec leur avocat, en dépit de l’absence de mise à disposition d’un télécopieur et d’une ligne téléphonique ;
- d’insuffisance de motivation et de dénaturation des pièces du dossier en retenant qu’en dépit de la vétusté et de l’insalubrité des équipements ainsi que de l’absence de pharmacie de secours, l’utilité de la mesure pour rétablir des conditions de rétention ne portant pas atteinte à la dignité et à la vie privée des personnes retenues n’était pas établie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2026, le ministre de l’intérieur conclut au rejet du pourvoi. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 10 juillet 2026, le Conseil national des barreaux conclut à ce que le Conseil d’Etat fasse droit aux conclusions du pourvoi. Il soutient que son intervention est recevable et se réfère aux moyens exposés dans le pourvoi de l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis relatifs à l’absence d’information individualisée des personnes retenues sur leurs droits, aux conditions d’accès à un interprète et à un avocat, ainsi qu’à l’indignité des conditions de rétention.
En application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’État était susceptible d’être fondée sur un moyen qui, étant d’ordre public, doit être relevé d’office par le juge, pris de ce que le Conseil national des barreaux ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour intervenir au soutien du pourvoi de l’ordre des avocats au barreau de la Seine-Saint-Denis.
Par un mémoire, enregistré le 7 septembre 2026, le Conseil national des barreaux soutient qu’il a, par ses missions légales et par son objet statutaire de défense des conditions d’exercice de la profession d'avocat, intérêt à intervenir à l’appui du pourvoi concernant un litige relatif à l’accès effectif au droit des personnes placées en local de rétention administrative, leurs conditions de rétention et notamment leur droit d’accès à un conseil et qu’ainsi, son intervention est recevable.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Julia Flot, auditrice,
- les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique,
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Boré, Salve de Bruneton, Megret, avocat de l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis, et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Conseil national des barreaux ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 521-3 du code de justice administrative : « En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative. »
2. L’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 12 septembre 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à ce qu’il soit enjoint à l’autorité compétente, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, diverses mesures en vue d’assurer l’effectivité des droits des personnes retenues dans le local de rétention administrative de l’hôtel de police de Bobigny (Seine-Saint-Denis) et des conditions propres à garantir des conditions de rétention ne portant pas atteinte à la dignité et à la vie privée. Eu égard aux moyens soulevés, le pourvoi doit être regardé comme ne contestant l’ordonnance attaquée qu’en tant qu’elle a statué sur les demandes tendant à ce qu’il soit enjoint à l’autorité compétente, à savoir le préfet de police, ainsi qu’il résulte de l’article R. 122-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, de remettre systématiquement et de manière individualisée, dès l’entrée dans les lieux, un livret d’accueil en plusieurs langues précisant les droits du retenu, les voies de recours, ainsi que les coordonnées des associations et avocats pouvant être contactés, de permettre aux personnes retenues de s’entretenir avec leur avocat dans un local dédié garantissant la confidentialité des échanges, de mettre à disposition un service d’interprétariat téléphonique, y compris en dehors des heures ouvrables dans les principales langues des retenus, pour les assister dans leurs échanges avec l’administration ou avec leur avocat, et de procéder à une remise en état complète des locaux.
Sur l’intervention du Conseil national des barreaux :
3. Eu égard à la nature et à l’objet du litige, le Conseil national des barreaux justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation de l’ordonnance attaquée. Ainsi, son intervention au soutien du pourvoi est recevable.
Sur la régularité de la procédure suivie devant le juge des référés du tribunal administratif de Paris :
4. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif que l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis a reçu la convocation à l’audience du 29 août 2025 le 22 août 2025. Il a ainsi disposé d’un délai suffisant, compte tenu de l’objet de sa demande, dont, au demeurant, il était lui-même l’auteur, pour assurer sa présence à l’audience et préparer ses observations. Le moyen tiré de ce que l’ordonnance attaquée serait intervenue au terme d’une procédure méconnaissant le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle doit donc être écarté.
Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée :
En ce qui concerne le cadre juridique du litige :
5. Lorsque le juge administratif est saisi d’une requête tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration à une demande tendant à ce qu’elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité et, si tel est le cas, d’enjoindre à l’administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Il en est ainsi, en particulier, lorsque est contesté devant lui le refus, par l’administration, de mettre fin à des dysfonctionnements affectant un service public dont il est soutenu qu’ils compromettent l’accès normal des usagers à ce service public ou font obstacle à l’exercice effectif de leurs droits. Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire.
6. Il incombe à l’administration d’accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Il lui appartient notamment, à cet effet, de prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration, et notamment de l’obligation de veiller à ce que des dysfonctionnements d’un service public ne fassent pas obstacle à l’exercice effectif de leurs droits par les personnes concernées, et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au point précédent, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité. Cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.
7. Lorsque l’illégalité du refus de l’administration de prendre des mesures est établie, le juge, saisi de conclusions en ce sens, lui enjoint d’y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d’assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l’instruction a révélé l’existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l’intervention, dans le délai qui lui a été imparti, de mesures relevant d’un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l’hypothèse où l’édiction d’une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue ou au bon fonctionnement du service public et où l’abstention de l’autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, que cette règle puisse être respectée ou que le bon fonctionnement du service public soit assuré, il appartient au juge d’ordonner à l’administration de prendre la mesure considérée.
8. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu’il avance. Le cas échéant, il appartient au juge administratif, dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, d’ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il juge nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis, et notamment de requérir des parties ainsi que, le cas échéant, de tiers, en particulier des administrations compétentes, la communication des documents qui lui permettent de vérifier les allégations des requérants et d’établir sa conviction.
En ce qui concerne la notification de leurs droits aux personnes retenues :
9. Aux termes de l’article L. 744-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Il est tenu, dans tous les lieux de rétention, un registre mentionnant l’état civil des personnes retenues, ainsi que les conditions de leur placement ou de leur maintien en rétention. (…) » L’article L. 744-4 du même code dispose : « L’étranger placé en rétention est informé dans les meilleurs délais qu’il bénéficie, dans le lieu de rétention, du droit de demander l’assistance d’un interprète, d’un conseil et d’un médecin, et qu’il peut communiquer avec son consulat et toute personne de son choix. Ces informations lui sont communiquées dans une langue qu’il comprend. (…) » L’article L. 744-6 de ce code prévoit : « A son arrivée au centre de rétention, l’étranger reçoit notification des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière de demande d’asile. / A cette fin, il peut bénéficier d’une assistance juridique et linguistique. Lui sont notamment indiquées les conditions de recevabilité d’une demande d’asile formée en rétention prévues à l’article L. 754-1. (…) » L’article R. 744-12 impose à chaque lieu de rétention d’établir un règlement intérieur portant sur les droits et devoirs des étrangers retenus ainsi que les modalités d’exercice par ces derniers de leurs droits, et de l’afficher dans les parties communes, dans les langues les plus couramment utilisées précisées par arrêté du ministre chargé de l’immigration. Aux termes de l’article R. 744-16 du code, dans sa rédaction alors applicable : « Dès son arrivée au lieu de rétention, chaque étranger est mis en mesure de communiquer avec toute personne de son choix, (…) et avec son avocat s’il en a un, ou, s’il n’en a pas, avec la permanence au barreau du tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve le lieu de rétention. / Quel que soit le lieu de rétention dans lequel l’étranger est placé, un procès-verbal de la procédure de notification des droits en rétention est établi. Il est signé par l’intéressé, qui en reçoit un exemplaire, le fonctionnaire qui en est l’auteur et, le cas échéant, l’interprète. Ces références sont portées sur le registre mentionné à l’article L. 744-2. » Il résulte de ces dispositions que l’étranger placé en rétention reçoit, s’il y a lieu, avec l’assistance d’un interprète, notification de ses droits, qu’un procès-verbal de la procédure, signé par le fonctionnaire ayant assuré la notification et par l’interprète, est établi et consigné dans le registre prévu à cet effet, et que cette obligation à la charge de l’autorité responsable du lieu de rétention est distincte de celle relative à l’affichage du règlement intérieur dans les parties communes de ce lieu.
10. Il ressort des énonciations de l’ordonnance attaquée que, pour écarter l’utilité des mesures demandées, tendant à ce qu’il soit enjoint à l’administration de remettre systématiquement et de manière individualisée, dès l’entrée dans les lieux, un livret d’accueil en plusieurs langues précisant les droits du retenu, les voies de recours, ainsi que les coordonnées des associations et avocats susceptibles d’être contactés, le juge des référé du tribunal administratif a considéré qu’il résultait de l’instruction que les personnes retenues étaient informées de leurs droits, conformément aux articles L. 744-4, L. 744-6 et R. 744-12 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et relevé qu’au surplus, le règlement intérieur était affiché dans le local, ainsi que le prévoient les dispositions précitées de l’article R. 744-12 du même code. En statuant ainsi, alors que l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis, dont le bâtonnier ou son délégué dispose d’un droit de visite des locaux de rétention conformément à l’article 719 du code de procédure pénale, s’il contestait que les personnes retenues se voyaient notifier individuellement leurs droits, n’avait produit au soutien de ses allégations, que l’administration contestait expressément en défense en produisant plusieurs notifications individuelles effectuées à des étrangers retenus, ni des témoignages de personnes retenues affirmant n’avoir pas reçu cette notification, ni d’extrait du registre des notifications, ni aucun autre élément à même de donner crédit à ses allégations, le juge des référés du tribunal administratif a porté sur la valeur probante des pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, exempte de dénaturation. Contrairement à ce qui est allégué, il n’a pas jugé que l’affichage du règlement intérieur sur les lieux pouvait tenir lieu de la notification individuelle devant être effectuée à chaque personne retenue et n’a pas, par suite, commis l’erreur de droit que le pourvoi lui reproche.
En ce qui concerne les conditions d’accès à un interprète :
11. Aux termes de l’article L. 141-3 du code de de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Lorsque les dispositions du présent code prévoient qu’une information ou qu’une décision doit être communiquée à un étranger dans une langue qu’il comprend, cette information peut se faire soit au moyen de formulaires écrits dans cette langue, soit par l’intermédiaire d’un interprète. L’assistance de l’interprète est obligatoire si l’étranger ne parle pas le français et qu’il ne sait pas lire. En cas de nécessité, l’assistance de l’interprète peut se faire par l’intermédiaire de moyens de télécommunication. (…) » L’article L. 741-3 du même code prévoit : « L’étranger placé en rétention est informé dans les meilleurs délais qu’il bénéficie, dans le lieu de rétention, du droit de demander l’assistance d’un interprète (…). » L’article R. 744-17 de ce code dispose : « L’administration met un interprète à la disposition des étrangers maintenus en centre ou en local de rétention administrative qui ne comprennent pas le français, dans le seul cadre des procédures d’éloignement dont ils font l’objet et des demandes d’asile. (…). / Lorsque l’assistance d’un interprète se fait par téléphone ou un autre moyen de télécommunication, le nom et les coordonnées de l’interprète, ainsi que la langue utilisée, sont mentionnés par procès-verbal, dont une copie est remise à l’étranger. »
12. D’une part, s’il résulte de ces dispositions que l’assistance d’un interprète est garantie, sous le contrôle du juge de la liberté et de la détention, aux personnes retenues ne sachant ni parler ni lire le français, lors de la notification de leurs droits, à leur entrée dans le lieu de rétention administrative, dans ce même lieu, ou, en cas de nécessité, par l’intermédiaire de moyens de télécommunications, elles n’impliquent pas, en revanche, l’installation d’une permanence d’interprétariat au sein d’un tel local. Par suite, le juge des référés du tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit, eu égard à son office, en jugeant que les dispositions réglementaires citées au point 11 n’impliquent pas nécessairement la présence de l’interprète dans les locaux de rétention.
13. D’autre part, dès lors que, pour répondre à la requête en référé, l’administration, sans être utilement contredite, produisait des documents attestant de la conclusion de marchés publics relatifs à la fourniture de prestations d’interprétariat dans les lieux de rétention et par voie de communications électroniques, y compris en dehors des heures ouvrables, concernant notamment le local de rétention de Bobigny, et établissait que de nouvelles dispositions avaient été prises pour y garantir l’accès des personnes retenues à des téléphones en état de fonctionnement, c’est par une appréciation souveraine exempte de dénaturation que le juge des référés du tribunal administratif a, eu égard à l’argumentation qui lui était soumise, écarté le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l’assistance d’un interprète.
En ce qui concerne les conditions de mise en relation avec un avocat au sein du local :
14. C’est par une argumentation nouvelle en cassation, et, par suite, inopérante, que le requérant fait valoir que le local dans lequel les avocats ont la possibilité de s’entretenir avec leurs clients devrait être équipé d’une ligne téléphonique et d’un télécopieur.
En ce qui concerne l’insalubrité des locaux :
15. En retenant que les éléments produits par le requérant ne permettaient pas de caractériser un manquement alors que le préfet de police faisait valoir que, postérieurement aux visites dont les comptes-rendus étaient joints à l’argumentation du requérant, des mesures ont été prises et que l’entretien faisait l’objet de prestations régulières d’une entreprise extérieure dans le cadre d’un marché public, le juge des référés du tribunal administratif, dont l’ordonnance est suffisamment motivée, et qui a pu constater que les stipulations du contrat prévoyaient notamment un entretien et une désinfection quotidienne des douches et équipements sanitaires, des prestations régulières de nettoyage approfondi et une augmentation de la fréquence des contrôles de qualité, et n’a pas été saisi d’un commencement de preuve de l’exécution défectueuse de ces prestations à la date à laquelle il a statué, a apprécié souverainement, sans les dénaturer, les faits qui lui étaient soumis.
16. Par ailleurs, le requérant ne peut faire utilement valoir, pour la première fois en cassation, que le lieu de rétention ne serait pas équipé d’une pharmacie de secours et ne saurait, pour le même motif, critiquer l’ordonnance attaquée pour ne pas s’être prononcée sur ce point.
17. Il résulte de tout de ce qui précède que l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis n’est pas fondé à demander l’annulation de l’ordonnance qu’il attaque. Sa requête doit, par suite, être rejetée, y compris les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er: L’intervention du Conseil national des barreaux est admise.
Article 2 : La requête de l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l’intérieur, au préfet de police, à l’ordre des avocats au barreau de Seine-Saint-Denis et au Conseil national des barreaux.
Délibéré à l’issue de la séance du 24 septembre 2026 où siégeaient : M. Alain Seban, président de chambre, présidant ; M. Jean-Yves Ollier, conseiller d’Etat et Mme Julia Flot, auditrice.
Rendu le 10 novembre 2026.
Le président :
Signé : M. Alain Seban
La rapporteure :
Signé : Mme Julia Flot
Le secrétaire :
Signé : M. Guillaume Augé
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
ECLI:FR:CECHS:2026:508727.20261110