CAA de BORDEAUX — 5ème chambre - formation à 3

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme R... L... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la décision du 2 septembre 2022 par laquelle le maire de Lège-Cap-Ferret a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.

Par un jugement n°2206006 du 7 novembre 2024, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Mme R... L... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner la commune de Lège-Cap Ferret à lui verser la somme de 49 919 euros assortie des intérêts au taux légal, en réparation des agissements de harcèlement moral qu’elle estime avoir subis et de fautes commises par la commune dans la gestion de sa carrière.

Par un jugement n°2402147 du 23 février 2026, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 décembre 2024 et le 15 janvier 2026 sous le n°24BX03096, Mme L..., représentée par Me Labetoule, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 7 novembre 2024;

2°) d’annuler la décision du 2 septembre 2022 par laquelle la commune de Lège-Cap-Ferret a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ;

3°) d’enjoindre à la commune de Lège-Cap-Ferret de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle dans un délai de 30 jours ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Lège-Cap-Ferret le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que le premier juge a inversé la charge de la preuve du harcèlement moral ;
- la délégation de signature accordée au DGS signataire de la décision attaquée n’est pas suffisamment claire ni précise ;
- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que les éléments apportés sont de nature à faire présumer l’existence d’agissements constitutifs de harcèlement moral ;
- son affectation à la mairie annexe de Claouey est constitutive d’une sanction disciplinaire déguisée dès lors que celle-ci s’est vue privée de moyens matériels de travail accentuant son isolement professionnel ;
- la situation de harcèlement moral s’est traduite par une absence de réaction hiérarchique à la suite de l’agression dont elle a été victime ;
- son état de santé s’est dégradé consécutivement au harcèlement moral.

Par des mémoires enregistrés les 17 décembre 2025 et 10 février 2026, la commune de Lège-Cap-Ferret, représentée par la SELARL HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme L... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme L... ne sont pas fondés.

II. Par une requête et des pièces enregistrées le 20 avril 2026 et 30 juin 2026 sous le n° 26BX01162, Mme L..., représentée par Me Labetoule, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 23 février 2026 du tribunal administratif de Bordeaux ;

2°) de condamner la commune de Lège-Cap-Ferret à lui verser la somme de 49 919 euros assortie des intérêts au taux légal en réparation des agissements de harcèlement moral qu’elle estime avoir subis et de fautes commises par la commune dans la gestion de sa carrière;

3°) de mettre à la charge de la commune de Lège-Cap-Ferret la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le dernier mémoire de la requérante n’ayant pas été communiqué à la commune alors que celui-ci a été produit avant la clôture de l’instruction et qu’il comportait des éléments nouveaux, le jugement est irrégulier ;
- le jugement est irrégulier, dès lors que les premiers juges, s’ils se sont prononcés sur le harcèlement moral, ont omis de statuer sur les fautes commises par la commune et invoquées ;
- la responsabilité de la commune peut être engagée dès lors qu’elle a été victime de harcèlement moral et a fait l’objet d’une sanction déguisée ;
- en lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle et en ne prenant aucune mesure pour assurer la sécurité et protéger sa santé, la commune a commis une faute susceptible d’engager sa responsabilité ;
- elle a subi un préjudice moral, des troubles dans les conditions d’existence et une atteinte à sa réputation professionnelle, qui doivent être indemnisés par l’allocation d’une somme de 25 000 euros ;
- elle a subi un préjudice matériel et de carrière correspondant au traitement des heures supplémentaires qu’elle aurait dû percevoir, qui s’élève à la somme de 16 000 euros, et à la privation de la revalorisation de son indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise, à compter du 1er décembre 2022, ayant porté à 391 euros par mois et non plus à 321 euros depuis 2024.

Par un mémoire enregistré le 29 juin 2026, la commune de Lège-Cap-Ferret, représentée par la SELARL HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme L... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme L... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983,
- le code général de la fonction publique,
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Zuccarello,
- les conclusions de M. Gasnier, rapporteur public,
- et les observations de Me Labetoule représentant Mme L..., de Me Cazcarra représentant la commune de Lège-Cap-Ferret, et les observations orales de Mme L....


Considérant ce qui suit :

1. Mme L..., adjointe administrative de première classe, a été recrutée par la commune de Lège-Cap-Ferret au mois de septembre 2005. Affectée sur le poste d’agent d’accueil à la mairie annexe de Claouey jusqu’au mois de mars 2016, elle a ensuite rejoint le service animation et culture de la commune, en raison de la fermeture de la mairie annexe. Au mois de mars 2021, la mairie annexe de Claouey a rouvert et Mme L... a de nouveau été affectée sur le poste d’agent d’accueil de cette mairie. S’estimant victime de harcèlement moral, elle a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle le 15 juillet 2022 mais la commune lui a opposé un refus par une décision du 2 septembre 2022. Elle a ensuite sollicité de la commune le versement d’une somme en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison d’agissements de harcèlement moral et de fautes commises par la commune dans la gestion de sa carrière. Mme L... relève appel des jugements du 7 novembre 2024 et du 23 février 2026 par lesquels le tribunal a rejeté ses requêtes tendant à l’annulation de la décision de la commune de Lège-Cap-Ferret du 2 septembre 2022 et à la condamnation de la commune à l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis.

2. Les requêtes enregistrées sous les n°24BX03096 et 26BX01162 présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

3. Aux termes de l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». L’article L. 134-1 de ce même code dispose que : « L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre ».

4. Il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’administration auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

Sur le harcèlement moral :

5. En premier lieu, il résulte de l’instruction que Mme L... a été affectée en 2016 au service animation et culture de la commune depuis la fermeture de la mairie annexe de Claouey ou elle était en poste depuis 2005. Il est constant que les évaluations dont elle a fait l’objet était bonnes jusqu’en 2019, date à laquelle il a été constatée des difficultés rencontrées avec les élus et avec sa direction et date à laquelle s’est opéré un changement dans la municipalité. En mars 2021, alors qu’elle avait signalé sur ses évaluations des années précédentes qu’elle ne souhaitait pas de mobilité, ni interne, ni externe, la commune a décidé de rouvrir la mairie annexe de Claouey éloignée d’environ 7 km de la mairie principale, et d’y affecter contre son gré, Mme L.... La commune fait valoir que ce choix était justifié par l’intérêt du service, d’une part car cette réouverture de la mairie annexe s’inscrivait dans une volonté d’offrir une plus grande accessibilité des principales informations municipales aux administrés, d’autre part car l’intéressée disposait d’une longue expérience à ce poste et qu’en outre elle rencontrait des difficultés dans le service. Toutefois, il résulte de l’instruction, qu’alors qu’en février 2021 de nombreux postes ont été proposés à la mobilité interne, le poste d’agent d’accueil de la mairie annexe n’y figurait pas, alors qu’il était susceptible de susciter des candidatures. En outre, Mme L... a été informée de cette affectation le 1er mars 2021, seulement une semaine avant la prise d’effet de son poste à la mairie annexe le 8 mars 2021, alors que le local attribué à l’agente était une ancienne réserve de l’office du tourisme, sans matériel, sans téléphone et non préalablement nettoyé et qu’aucune urgence à cette affectation n’est invoquée par la commune. Au demeurant, le poste d’agent d’accueil à la mairie annexe confié à Mme L... ne saurait être regardé à minima comme étant équivalent à celui qu’elle avait quitté 5 années plus tôt, contrairement à ce que soutient la commune, dès lors que l’ouverture au public n’était prévue que sur 3 demi-journées par semaines, au lieu de 5 journées en 2016, et que l’intéressée ne conservait comme tache complémentaire, que la gestion de 2 dossiers, celui des forains et des salles d’exposition de la mairie du Canon alors qu’en 2016 elle gérait une dizaine de dossiers. Enfin, il résulte d’un courrier du 2 mars 2021 que le poste d’agent d’accueil à la mairie annexe devait être complété d’une affectation partielle de l’agente à la Maison France Services à partir de septembre 2021, mais que cette affectation complémentaire ne sera pas mise en place par la commune. Il résulte de tous ces éléments, que le changement d’affectation de Mme L... contre sa volonté, dans des conditions matérielles difficiles, avec une diminution notable de l’intérêt des tâches confiées et de surcroît au motif révélé par la décision du 2 septembre 2022 d’être fondé également sur le comportement de l’intéressée, doit être regardé comme une sanction disciplinaire déguisée et traduit l’existence de faits laissant présumer un harcèlement moral.

6. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que Mme L... a été victime d’une agression le 28 juillet 2021 de la part d’un forain alors qu’elle organisait les animations. Immédiatement après cet incident, l’intéressée a adressé un courriel au maire de la commune et à l’ensemble de la chaîne hiérarchique dénonçant une situation de souffrance au travail. Il est constant que sa supérieure hiérarchique directe a adopté une attitude de soutien à son égard, notamment en prenant le temps de s’entretenir avec elle à ce sujet et en lui proposant un suivi psychologique par un courrier du 11 août 2021. Toutefois, il résulte également de l’instruction que son directeur général, qui l’a contactée téléphoniquement à la suite de l’agression, n’a pas témoigné d’empathie à son égard et s’est borné à lui reprocher le contenu du courriel rédigé sous le coup de l’émotion par Mme L.... Cette dernière fera postérieurement l’objet d’une sanction disciplinaire de blâme, fondée sur ce courriel ainsi que sur d’autres messages dans lesquels elle dénonçait son isolement et sa souffrance au travail. En outre, et alors que le médecin du travail avait relevé 3 signalements de risques psycho-sociaux en août 2019, mars 2021 et août 2021, et que les courriels que Mme L... adressait à ses supérieurs reflétaient manifestement un état de santé qui se dégradait, il ne résulte de pas l’instruction que la commune ait mis en œuvre des actions pour protéger l’intéressée. Par suite, de tels faits laissent présumer l’existence d’un harcèlement moral.

7. Enfin, il est constant que l’état de santé de Mme L... s’est dégradé consécutivement au harcèlement moral dont elle estime être victime et qu’elle a été placée en congé de maladie à compter de juillet 2022 puis en congé de longue durée et que par un arrêté du 7 mars 2025 sa maladie a été reconnue imputable au service. Eu égard à ce qui a été dit ci-dessus, la dégradation de son état de santé doit être regardée comme imputable à une situation de harcèlement moral.

8. Il résulte de ce qui précède, que la situation exposée ci-dessus, ne caractérise pas la simple manifestation du pouvoir hiérarchique dans le cadre de son exercice normal en vue de l’organisation des services, mais révèle, dans les circonstances particulières de l’espèce, des agissements réputés de harcèlement moral tel que défini par les dispositions exposées au point 3. Par suite, Mme L... est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune à l’indemniser des conséquences d’un harcèlement moral.

Sur la méconnaissance de l’obligation de sécurité :

9. Aux termes de l’article 23 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, repris à l’article L. 136-1 du code général de la fonction publique, « des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ». De plus, les dispositions de l’article 2-1 du décret du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique prévoient que : « Les chefs de service sont chargés, dans la limite de leurs attributions et dans le cadre des délégations qui leur sont consenties, de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ».

10. Il ressort des pièces du dossier et notamment des trois signalements réalisés par le médecin du travail, que la requérante ressentait manifestement une situation de souffrance au travail. Or il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la commune aurait tenu compte de ces alertes et aurait mis en œuvre une quelconque démarche pour s’assurer des conditions de sécurité dans lesquelles évoluaient la requérante. Si un audit relatif aux risques psycho sociaux a été réalisé, ce n’est que postérieurement en 2023. Par suite, la commune a manqué à son obligation de sécurité en ne prenant aucune mesure pour s’assurer des conditions de travail de Mme L... et notamment de la présence de risques psycho-sociaux, alors qu’elle en était informée.

11. Il résulte de ce qui précède que la requérante est fondée à soutenir que la commune de Lège-Cap-Ferret a méconnu son obligation de sécurité et a ainsi commis une faute.

Sur la décision refusant d’accorder la protection fonctionnelle :

12. Aux termes de l’article L. 134-5 du même code : « La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. /Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ».

13. D’une part, il ressort des pièces du dossier, que les faits d’agression subis par Mme L... le 28 juillet 2021 par un tiers, dans l’exercice de ses fonctions, pour lesquels l’intéressée a d’ailleurs déposé une plainte circonstanciée et a obtenu un certificat médical délivrant 4 jours d’ITT, doivent être regardés comme établis à la date du refus contesté. En outre, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, que les agissements dénoncés par la requérante doivent être regardés comme constitutifs d’un harcèlement moral de nature à justifier l’octroi de la protection fonctionnelle. Mme L... est dès lors fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d’annulation de la décision du 2 septembre 2022 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle.




Sur les préjudices :

14. En premier lieu, Mme L... fait valoir qu’elle a subi, du fait du harcèlement moral et des fautes commises par la commune dans la gestion de sa carrière, un préjudice matériel et de carrière dont elle demande l’indemnisation à hauteur de 29 919 euros. D’une part, elle fait valoir qu’étant déplacée à la mairie annexe de Claouey, elle a été privée de la possibilité de réaliser des heures supplémentaires inhérentes à son affectation précédente au service animation de la ville. Toutefois, la production d’un récapitulatif pour la seule année 2018 ne permet pas de démontrer que les heures supplémentaires étaient régulièrement réalisées chaque année par les agents du service animation. D’autre part, si elle fait valoir qu’elle a été privée d’une chance de bénéficier d’une revalorisation de son IFSE, ces seules allégations sans plus de précision ne suffisent pas à démontrer l’existence de ce préjudice. Ses conclusions aux fins d’indemnisation d’un préjudice matériel et de carrière ne pourront dès lors qu’être rejetées.

15. En second lieu, Mme L... demande qu’une somme de 25 000 euros soit mise à la charge de la commune en réparation des troubles dans les conditions d’existence qu’elle a subis du fait du harcèlement moral et des fautes commises par la commune et tenant au refus illégal de lui accorder la protection fonctionnelle et au manquement à son obligation de sécurité. Il résulte de l’instruction que la commune de Lège-Cap-Ferret n’a pris aucune mesure de nature à prévenir puis faire cesser le harcèlement moral subi par la requérante, ce qui a conduit à un état de santé qui s’est dégradé de sorte que sa maladie a été reconnue comme imputable au service avec un taux d’invalidité supérieur à 25%. Il ressort également de ce qui a été dit au point 13, que la commune a commis une illégalité fautive en refusant de lui accorder la protection fonctionnelle. Eu égard aux faits décrits ci-dessus, à la durée du harcèlement moral, à la méconnaissance par la commune de son obligation de sécurité et au refus illégal de lui accorder la protection fonctionnelle, il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par la requérante à ce titre en lui accordant une somme de 15 000 euros.

16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin se prononcer sur la régularité des jugements attaqués, que Mme L... est fondée à soutenir que c’est à tort, que par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d’annulation de la décision du 2 septembre 2022 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle et que ce même tribunal a rejeté sa demande tendant à l’indemnisation de son préjudice.

Sur les autres conclusions :

17. L’annulation de la décision du 2 septembre 2022 de refus d’accorder la protection fonctionnelle à Mme L... implique nécessairement que la commune lui accorde cette protection fonctionnelle. Il y a lieu d’ordonner cette édiction dans un délai de deux mois.

18. Mme L... a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 15 000 euros à compter du 13 décembre 2023, date de réception de sa demande par la commune de Lège-Cap-Ferret.




19. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Lège-Cap-Ferret le versement à Mme L... de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font en revanche obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées au titre des mêmes dispositions par la commune de Lège-Cap-Ferret.





DECIDE :


Article 1er : Les jugements n°2206006 du 7 novembre 2024 et n°2402147 du 23 février 2026 du tribunal administratif de Bordeaux sont annulés.

Article 2 : La décision de la commune de Lège-Cap-Ferret du 2 septembre 2022 est annulée.

Article 3 : Il est enjoint à la commune de Lège-Cap-Ferret d’accorder la protection fonctionnelle à Mme L... dans le délai de deux mois.

Article 4 : La commune de Lège-Cap-Ferret est condamnée à verser à Mme L... la somme de 15 000 euros. Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 décembre 2023 date de réception de la demande préalable indemnitaire.

Article 5 : La commune de Lège-Cap-Ferret versera la somme de 3 000 euros à Mme L... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

























Article 6 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 7 : Les conclusions de la commune de Lège-Cap-Ferret présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à Mme R... L... et la commune de Lège-Cap-Ferret.

Copie en sera adressée à la préfète de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 14 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

- Mme Zuccarello, présidente,
- M. Normand, président assesseur,
- Mme De Paz, présidente assesseure.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2026.



Le président-assesseur,





N. NORMAND

La présidente,





F. ZUCCARELLO



La greffière,





V. SANTANA



La République mande et ordonne à la préfète de la Gironde, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.