CAA de MARSEILLE — 2ème chambre - formation à 3

Vu la procédure suivante :


Procédure contentieuse antérieure :

Mme Y... V... a demandé au tribunal administratif de Marseille d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande du 23 novembre 2020 par laquelle le directeur de l'institut médico-éducatif (IME) Les Trois Lucs a refusé de régulariser sa situation en la plaçant rétroactivement à plein traitement et d’enjoindre au directeur de l'IME Les Trois Lucs de régulariser sa situation administrative et financière à compter du 1er septembre 2019, sous peine d’astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir.


Par un jugement n° 2102487 du 22 juillet 2024, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision implicite de rejet précitée et a enjoint au directeur de l’IME Les Trois Lucs de faire bénéficier à Mme V... de congés imputables au service à compter du 4 mai 2019 jusqu’à la date de son départ en retraite pour invalidité et de procéder à la reconstitution de sa carrière, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement.


Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 22 septembre 2024 et régularisée le 24 septembre 2024, l’IME Les Trois Lucs, représenté par Me Moreau, demande à la cour :


1°) d’annuler le jugement du 22 juillet 2024 du tribunal administratif de Marseille ;


2°) de mettre à la charge de Mme V... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier en raison d’un défaut de motivation concernant les réponses apportées à la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires et à l’injonction prononcée ;
- le tribunal a admis à tort la recevabilité de la demande de première instance de Mme V... tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet ; les décisions de placement en congé de maladie ordinaire à mi-traitement et de mise en disponibilité d’office étaient devenues définitives à la date d’enregistrement de la requête le 22 mars 2021 ; la décision implicite de rejet est une décision confirmative de son placement en congé de maladie ordinaire et de sa mise en disponibilité d’office à demi-traitement ;
- les conclusions indemnitaires présentées par Mme V... sont irrecevables en raison de l’exception de recours parallèle ;
- l’IME n’a commis aucune erreur en plaçant Mme V... en congé de maladie ordinaire puis en disponibilité d’office à demi-traitement.


La requête a été communiquée à Mme V... qui n’a pas produit d’observations.


Vu les autres pièces du dossier.


Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ;
- l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.


Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Danveau, rapporteur,
- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,
- les observations de Me Da Silva, avocate de l’IME les Trois Lucs.






Considérant ce qui suit :

1. Mme V..., qui exerçait les fonctions d’aide-soignante titulaire au sein de l’institut médico-éducatif (IME) Les Trois Lucs, a été victime le 2 novembre 2015 d’une agression sur son lieu de travail et a bénéficié de plusieurs congés maladie reconnus imputables au service. Une expertise médicale réalisée le 5 avril 2019 à la demande de la commission de réforme a conclu notamment à l’imputabilité des arrêts de travail à son accident du 2 novembre 2015, à son inaptitude à exercer ses fonctions et à la nécessité d’un reclassement. L’IME Les Trois Lucs a ensuite constaté l’impossibilité de reclasser l’intéressée, avant qu’une nouvelle expertise, réalisée le 9 août 2019, ne se prononce en faveur d’une inaptitude définitive et absolue de l’agent à exercer toutes fonctions au sein de l’institut. L’IME Les Trois Lucs a enfin décidé de mettre en œuvre une procédure d’admission à la retraite pour invalidité et, dans l’attente de l’avis de la commission de la réforme, a placé Mme V... en congé de maladie ordinaire à demi-traitement à compter du 1er septembre 2019 et enfin en disponibilité d’office à demi-traitement par une décision du 20 juillet 2020. Par un courrier du 23 novembre 2020, Mme V... a sollicité de son employeur que sa situation financière et administrative soit régularisée rétroactivement, afin que ses congés puissent être reconnus comme étant imputables au service et qu’elle puisse percevoir la totalité de ses traitements. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un jugement du 22 juillet 2024, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette décision et a enjoint au directeur de l’IME Les Trois Lucs de faire bénéficier à Mme V... de congés imputables au service à compter du 4 mai 2019 jusqu’à la date de son départ en retraite pour invalidité et de procéder à la reconstitution de sa carrière. L’IME Les Trois Lucs relève appel de ce jugement.



Sur la régularité du jugement :

2. Par son recours préalable du 23 novembre 2020, Mme V... souligne que l’expertise médicale du 5 avril 2019 a conclu à « son inaptitude à exercer ses fonctions au sein de l’IME du fait des suites de son accident de service », qu’elle est rémunérée « depuis douze mois avec un demi-traitement », que son placement en congé de maladie ordinaire est irrégulier car provenant « directement de l’accident de service initial et de l’inaptitude subséquente » et qu’elle doit être maintenue « à plein traitement » dans l’attente de l’avis de la commission de réforme. Cette demande conclut à la nécessité de régulariser sa situation et en particulier sa « position administrative et financière ». Compte tenu des termes employés par ce recours, Mme V... doit être regardée comme demandant que ses arrêts de travail soient reconnus comme étant imputables au service et ne relèvent pas du congé de maladie ordinaire, et à ce que l’administration en tire les conséquences afin de régulariser sa situation tant administrative que financière. La nature de cette demande, qui ne revêt ainsi pas un caractère indemnitaire, est corroborée par la requête introduite devant le tribunal par Mme V... qui sollicite, en invoquant notamment l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, l’annulation de la décision ayant implicitement rejeté sa demande préalable tendant à la reconnaissance de l’imputabilité au service de ses arrêts de travail et la régularisation de sa situation administrative et financière. Par suite, et contrairement à ce que soutient l’IME Les Trois Lucs, le tribunal ne s’est pas mépris sur la nature des conclusions à fin d’annulation et d’injonction dont il était saisi.




3. Il résulte de l’instruction qu’en réponse à la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par Mme V... au motif que cette demande se heurte au principe de l’exception de recours parallèle, le tribunal l’a écartée en indiquant au point 2 de son jugement que la requête de l’intéressée ne contenait pas de conclusions indemnitaires. La circonstance que les premiers juges, qui ont au demeurant qualifié au point 1 la nature des conclusions présentées par Mme V..., n’aient pas expliqué les raisons pour lesquelles son recours ne relèverait pas du contentieux indemnitaire, n’est pas de nature à caractériser une insuffisance de motivation du jugement attaqué mais relève de son bien-fondé. Par ailleurs et en conséquence de l’annulation de la décision implicite de rejet litigieuse, il résulte du point 9 du jugement que le tribunal a enjoint au directeur de l’IME Les Trois Lucs d’accorder à Mme V... des congés imputables au service à compter du 4 mai 2019 jusqu’à la date de son départ à la retraite et de procéder à la reconstitution de sa carrière. Ce faisant, les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à tous les arguments invoqués par les parties au soutien des moyens qu’elles invoquent, ont suffisamment motivé l’injonction prononcée. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du jugement attaqué doit donc être rejeté en ses deux branches.


Sur la recevabilité de la demande de première instance :

4. Compte tenu des éléments exposés au point 2 du présent arrêt, la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires à raison de l’exception de recours parallèle doit être écartée.

5. La décision attaquée du directeur de l’IME Les Trois Lucs rejette implicitement la demande de Mme V... du 23 novembre 2020 tendant à la reconnaissance de l’imputabilité au service de ses arrêts de travail à compter du 1er septembre 2019 et au versement à titre rétroactif d’une rémunération à plein traitement. Cette décision n’est pas de même nature que les arrêtés par lesquels le directeur de l’IME a placé, à demi-traitement, Mme V... en congé de maladie puis en disponibilité d’office, aucun élément du dossier ne permettant au demeurant de connaître les dates précises de leur notification. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l’IME Les Trois Lucs, tirée de l’irrecevabilité de la demande de première instance en raison du caractère confirmatif de la décision implicite de rejet attaquée, doit être écartée.

6. L’IME Les Trois Lucs soutient que Mme V... n’aurait disposé que d’un délai raisonnable d’un an à compter de la notification de chaque bulletin de paie pour contester ses rémunérations à demi-traitement résultant de son placement en congé de maladie ordinaire. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit précédemment que le litige qui oppose Mme V... à l’IME Les Trois Lucs ne constitue pas un litige relatif à la contestation de ces bulletins de salaires et des décisions éventuelles que ces derniers révèleraient en privant l’agent du bénéfice d’une partie de son traitement, mais constitue un recours tendant à l’annulation du rejet implicite opposé à la demande de Mme V... énoncée aux points 1 et 5. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions de la requête de Mme V... en ce qui concerne sa contestation d’une rémunération à demi-traitement du fait de son placement en congé de maladie ordinaire doit être écartée.

7. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».

8. Si l’IME Les Trois Lucs soutient que la décision du 20 juillet 2020, qui mentionne les voies et délais de recours, par laquelle le directeur de l’institut a placé Mme V... en disponibilité d’office à demi-traitement, est devenue définitive, de sorte que sa demande de régularisation afférente à une rémunération à plein traitement serait tardive, celui-ci n’apporte aucune preuve d’une date de notification de cette décision. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions de la requête de Mme V..., enregistrée devant le tribunal le 22 mars 2021, en tant que l’agent conteste sa rémunération à demi-traitement du fait de son placement en disponibilité d’office, doit en tout état de cause être écartée.


Sur le bien-fondé du jugement :

9. Aux termes de l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, dans sa rédaction applicable au litige : « Le fonctionnaire en activité a droit : / (…) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévus en application de l'article 42. / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de la maladie ou de l'accident est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. (…) ». Aux termes de l’article 17 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière : « (…) Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service qu'après l'avis favorable du comité médical. / Si l'avis du comité médical est défavorable, le fonctionnaire est soit mis en disponibilité, soit, s'il le demande, reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme des agents des collectivités locales. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. ».


10. Les dispositions de l’article 13 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière prévoient que la demande d’inscription à l’ordre du jour de la commission de réforme est adressée par l’employeur au secrétariat de la commission et que celle-ci doit statuer dans un délai d’un mois, porté à deux mois lorsqu’elle fait procéder à une mesure d’instruction. Aux termes du quatrième alinéa de cet article : « Le traitement auquel l'agent avait droit, avant épuisement des délais en cours à la date de saisie de la commission de réforme lui est maintenu durant les délais mentionnés et en tout état de cause jusqu'à l'issue de la procédure justifiant la saisie de la commission de réforme ».



11. Il résulte des dispositions précitées que lorsqu’un fonctionnaire hospitalier ayant épuisé ses droits aux congés de maladie, de longue maladie et longue durée se trouve définitivement inapte à l’exercice de tout emploi, il est admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Cette commission est saisie par l’employeur et se prononce dans un délai d’un mois, porté à deux mois si elle fait procéder à une mesure d’instruction. L’employeur doit, préalablement à la mise à la retraite, obtenir un avis conforme de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et accomplir des formalités en vue de la liquidation de la pension. Jusqu’à la décision de mise à la retraite, le fonctionnaire bénéficie d’un plein traitement ou d’un demi-traitement selon que sa maladie est ou non imputable au service.


12. Il ressort des pièces du dossier qu’à la suite d’un accident de service survenu le 2 novembre 2015, Mme V... a été placée à plusieurs reprises en congé maladie à raison d’un accident regardé comme imputable au service, qui a donné lieu à une rechute le 23 juin 2017. Saisie sur l’aptitude de Mme V... à exercer ses fonctions d’aide-soignante, la commission de réforme, confirmant l’imputabilité au service de l’accident en cause, a demandé, par un avis du 19 septembre 2018, la désignation d’un expert psychiatre qui a estimé, le 5 février 2019, que les arrêts de travail étaient médicalement justifiés et imputables à l’accident de service du 2 novembre 2015, que la date de consolidation pouvait être fixée au 4 mai 2019 avec un taux d’incapacité permanente de 20 % et que l’état de santé de l’agent rendait nécessaire son reclassement professionnel. Un rapport rectificatif du même expert, établi le 9 août 2019, conclut au final à l’inaptitude totale et définitive de Mme V... à exercer toutes fonctions au sein de l’IME Les Trois Lucs. Par une décision du 20 juillet 2020, l’IME Les Trois Lucs a ensuite décidé de placer Mme V... en position de disponibilité d’office dans l’attente de l’avis de la commission de réforme devant statuer sur sa mise à la retraite pour invalidité imputable au service, qui sera émis favorablement le 20 janvier 2021 après report des séances initialement prévues en janvier et février 2020. Enfin, par une décision du 24 juin 2021, Mme V... a été mise à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 2021.


13. Il ressort de ces différents éléments que Mme V... était définitivement inapte à tout emploi en raison d’une affection imputable au service. Elle se trouvait, à la date du 1er septembre 2019, en congé de maladie depuis plus de douze mois et ne pouvait prétendre au bénéfice d’un congé de longue maladie ou de longue durée, lesquels ne peuvent être accordés qu’aux agents susceptibles d’être reconnus aptes à la reprise d’un emploi. Mme V... tirait dès lors des dispositions précitées aux points 9 et 10 le droit de percevoir un plein traitement à compter du 1er septembre 2019 dès lors que sa maladie était reconnue comme étant imputable au service, et ce jusqu’à la décision la mettant à la retraite pour invalidité. Par suite, l’IME Les Trois Lucs ne pouvait refuser de reconnaître l’imputabilité au service des congés de maladie litigieux et décider de ne verser, à compter du 1er septembre 2019, qu’un demi-traitement à Mme V... jusqu’à la date effective de sa mise à la retraite pour invalidité.


14. Il résulte de tout ce qui précède que l’IME Les Trois Lucs n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision implicite de rejet litigieuse et lui a enjoint de régulariser la situation administrative et financière de Mme V....


Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme V..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l’IME Les Trois Lucs demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.



D É C I D E :



Article 1er : La requête de l’IME Les Trois Lucs est rejetée.


Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’institut médico-éducatif Les Trois Lucs et à Mme Y... V....


Délibéré après l’audience du 24 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

- Mme Cécile Fedi, présidente de chambre,
- Mme Lison Rigaud, présidente assesseure,
- M. Nicolas Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 octobre 2026.