Vu la procédure suivante :
Procédures contentieuses antérieures :
Par une requête n° 2107344, Mme P... L... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 23 décembre 2020 par laquelle la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Émile Gérard à Livry-Gargan (Seine-Saint-Denis) lui a infligé un blâme et la décision implicite de rejet du recours gracieux qu’elle a formé contre cette décision.
Par une requête n° 2107837, Mme P... L... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 21 décembre 2020 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, la décision implicite de rejet du recours gracieux qu’elle a formé contre cette décision et la décision du 26 avril 2021 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté une nouvelle demande de protection fonctionnelle.
Par une requête n° 2208663, Mme P... L... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 3 janvier 2022 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté sa demande d’imputabilité au service de l’accident survenu le 20 juillet 2020.
Par un jugement nos 2107344, 2107837, 2208663 du 14 juin 2024, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoire enregistrés le 30 juillet 2024, le 30 octobre 2024 et le 22 mai 2025, Mme L..., représentée par Me Rouxel, demande à la Cour :
1°) d’ annuler le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 14 juin 2024 ;
2°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 23 décembre 2020 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a prononcé un blâme à son encontre et la décision implicite de rejet du recours gracieux qu’elle a formé contre cette décision ;
3°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 21 décembre 2020 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, la décision implicite de rejet du recours gracieux qu’elle a formé contre cette décision et la décision du 26 avril 2021 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté sa nouvelle demande de protection fonctionnelle ;
4°) d’enjoindre à l’autorité compétente de l’EHPAD Émile Gérard, à titre principal, de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de ses demandes de protection fonctionnelle, dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir et sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;
5°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 3 janvier 2022 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté sa demande d’imputabilité au service de l’accident survenu le 20 juillet 2020 ;
6°) d’enjoindre à l’EHPAD Émile Gérard de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident survenu le 20 juillet 2020 et d’assurer, en conséquence, sa prise en charge au titre de la législation sur les accidents de service, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
7°) de mettre à la charge de l’EHPAD Émile Gérard la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
En ce qui concerne le jugement :
- le jugement est entaché d’irrégularité dès lors qu’il ne fait pas mention des observations orales qu’elle a présentées en personne ;
- le jugement est entaché d’irrégularité dès lors que, en considérant d’une part que le courrier du 18 juin 2020 était de nature à l’informer de l’engagement d’une procédure disciplinaire et d’autre part que les témoignages des agents seraient relatifs à une faute personnelle qu’elle aurait commise, le tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier ;
En ce qui concerne la sanction disciplinaire :
- la sanction disciplinaire est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été informée de l’engagement effectif d’une procédure disciplinaire à son encontre ;
- la sanction disciplinaire est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été informée des faits qui lui étaient reprochés et que certains faits sont postérieurs à la période visée dans la convocation ;
- la sanction disciplinaire est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été informée de son droit de se taire ;
- la sanction disciplinaire est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle a été prise en méconnaissance du principe d’impartialité ;
- la sanction disciplinaire est entachée d’erreurs de fait ;
- la sanction disciplinaire est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que les faits qui lui sont reprochés ne sont pas constitutifs d’une faute ;
- la sanction disciplinaire méconnaît l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la sanction disciplinaire est entachée d’un détournement de pouvoir ;
- la sanction disciplinaire n’est pas proportionnée à la gravité de la faute ;
En ce qui concerne les décisions de rejet de ses demandes de protection fonctionnelle :
- les décisions sont entachées d’un vice de procédure dès lors qu’elles ont été prises en méconnaissance du principe d’impartialité ;
- les décisions sont entachées d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle a été victime d’attaques au sens de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- les décisions sont entachées d’un détournement de pouvoir ;
En ce qui concerne la décision de rejet de sa demande de reconnaissance d’imputabilité au service de l’accident :
- la décision est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle a été prise en méconnaissance du principe d’impartialité ;
- la décision est entachée d’incompétence dès lors que la directrice de l’EHPAD Émile Gérard s’est crue à tort liée par l’avis de la commission de réforme ;
- la décision est entachée d’un vice de procédure dès lors que l’avis de la commission de réforme n’est pas motivé ;
- la décision est entachée d’un vice de forme dès lors qu’elle n’est pas motivée ;
- la décision est entachée d’un vice de procédure dès lors que la commission de réforme ne comprenait pas un médecin spécialiste ;
- la décision est entachée d’un vice de procédure dès lors que l’avis de la commission de réforme n’est pas signé par un nombre équivalent aux membres censés avoir été présents ;
- la décision est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que l’accident est imputable au service au sens de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- le délai de déclaration de l’accident a été respecté au sens de l’article 35-3 du décret du 19 avril 1988.
Par une intervention enregistrée le 27 septembre 2024, le syndicat SUD Santé Sociaux de la Seine-Saint-Denis et la Fédération nationale SUD Santé Sociaux, représentés par Me Rouxel, demandent à la Cour de faire droit aux conclusions de la requête en tant qu’elle concerne le litige en matière disciplinaire.
Ils soutiennent que :
- leur intervention est recevable ;
- ils se réfèrent aux moyens soulevés par Mme L....
Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2025, l’EHPAD Émile Gérard, représenté par Me Lacroix, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que soit mise à la charge de Mme L... la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les moyens soulevés par Mme L... concernant la décision de rejet de la demande de reconnaissance de l’imputabilité au service de l’accident sont inopérants dès lors que le délai de déclaration de cet accident n’a pas été respecté au sens de l’article 35-3 du décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ;
- les moyens soulevés par Mme L... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l’action sociale et des familles ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ;
- le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ;
- le décret n° 2007-1188 du 3 août 2007 ;
- le décret n° 2021-1257 du 29 septembre 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Kiecken,
- les conclusions de Mme Lorin, rapporteure publique,
- les observations de Me Rouxel, qui a indiqué plaider pour Mme L...,
- et les observations de Me Guardiola, pour l’EHPAD Émile Gérard.
Considérant ce qui suit :
1. Mme L... est aide-soignante. Elle exerce ses fonctions dans l’EHPAD Emile Gérard et est également représentante du syndicat SUD Santé Sociaux de la Seine-Saint-Denis. Au cours de l’épidémie de covid-19, elle a tenu plusieurs déclarations publiques sur la gestion de l’établissement. En réaction à ces déclarations et après un courrier du 10 avril 2020 l’invitant à faire preuve de plus de modération dans ses propos, la directrice de l’EHPAD Émile Gérard lui a infligé un blâme par une décision du 23 décembre 2020. Le recours gracieux formé contre cette sanction disciplinaire a été implicitement rejeté. Mme L... a par ailleurs présenté une demande de protection fonctionnelle contre les attaques dont elle estimait être victime, qui a été rejetée par une décision du 21 décembre 2020. Le recours gracieux formé contre cette décision a été implicitement rejeté. Elle a présenté une nouvelle demande de protection fonctionnelle qui a été rejetée par une décision du 26 avril 2021. Enfin, elle a présenté le 1er décembre 2020 une demande de reconnaissance d’imputabilité au service d’un accident survenu le 20 juillet 2020. Après avoir gardé le silence sur cette demande, la directrice de l’établissement l’a expressément rejetée par une décision du 3 janvier 2022. Par un jugement du 14 juin 2024, dont Mme L... relève appel, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses demandes d’annulation pour excès de pouvoir de ces décisions.
Sur l’intervention :
2. Le syndicat SUD Santé Sociaux de la Seine-Saint-Denis et la Fédération nationale SUD Santé Sociaux justifient d’un intérêt suffisant à l’annulation pour excès de pouvoir de la sanction disciplinaire. Ainsi, leur intervention à l’appui de la requête de Mme L... en tant qu’elle concerne le litige en matière disciplinaire est recevable.
Sur la régularité du jugement :
3. L’article R. 732-1, alinéa 1er, du code de justice administrative prévoit : « Après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement (…), le rapporteur public prononce ses conclusions lorsque le présent code l’impose. Les parties peuvent ensuite présenter, soit en personne, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales à l’appui de leurs conclusions écrites ». En vertu de l’article R. 741-2, alinéa 3, du même code, mention est faite dans le jugement « que le rapporteur et le rapporteur public et, s’il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l’article R. 732-1 ont été entendus. »
4. Le jugement mentionne que Mme L... a été entendue à l’audience publique par la seule voie de son défenseur. Or il résulte de l’instruction, en particulier des témoignages clairs, précis et concordants des personnes ayant assisté à l’audience publique du 3 mai 2024, que la requérante a également présenté en personne des observations orales à l’audience. Dès lors, Mme L... est fondée à soutenir que, en omettant de faire mention des observations orales qu’elle a présentées en personne, le tribunal administratif a entaché le jugement d’une irrégularité. La circonstance alléguée en défense selon laquelle cette absence de mention demeure sans conséquence sur la légalité des décisions administratives attaquées est sans incidence sur l’irrégularité du jugement lui-même. Le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 14 juin 2024 doit donc, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de la requête tiré de l’irrégularité du jugement, être annulé.
5. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par Mme L... devant le tribunal administratif de Montreuil.
Sur la légalité de la sanction disciplinaire du 23 décembre 2020 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à son encontre :
6. En premier lieu, aux termes de l’article 82 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, alors en vigueur : « L’autorité investie du pouvoir de nomination exerce le pouvoir disciplinaire (…) dans les conditions prévues à l’article 19 du titre 1er du statut général ». Aux termes de l’article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « (…) / Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d’un délai de trois ans à compter du jour où l’administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits passibles de sanction. (…) / Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l’assistance de défenseurs de son choix. L’administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d’un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. (…) ». L’article 1er du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière prévoit : « Le fonctionnaire contre lequel est engagée une procédure disciplinaire doit être informé qu’il a le droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel et de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. (…) ».
7. Il ressort des pièces du dossier qu’un courrier de la directrice par intérim de l’EHPAD du 18 juin 2020 ayant pour objet : « Convocation / information procédure disciplinaire » a été adressé à Mme L.... Ce courrier mentionne : « J’ai pris connaissance de vos déclarations dans la presse (sur la période du 19 avril 2020 au 14 mai 2020) », « Ces déclarations sont susceptibles de constituer un manquement aux devoirs de réserve, de neutralité, de respect hiérarchique, de discrétion professionnelle et de dignité », « J’envisage d’engager une procédure disciplinaire à votre encontre et souhaite vous entendre sur ces faits » et « Vous êtes convoquée pour un entretien préalable à une procédure disciplinaire en présence de [la directrice de l’EHPAD et de la directrice des ressources humaines] ». Ce courrier précisait également que, en vue de cet entretien, Mme L... avait la possibilité de se faire assister d’un représentant de son choix, de consulter son dossier administratif et de formuler des observations écrites.
8. Eu égard aux termes de ce courrier, par lequel la directrice par intérim indiquait certes « envisager » l’engagement d’une telle procédure, mais qui, en même temps, informait l’intéressée des droits lui permettant de se défendre, et donnait ainsi nécessairement à cette correspondance une teneur disciplinaire, Mme L..., dont il ressort en outre des pièces du dossier qu’elle avait clairement connaissance des risques disciplinaires auxquels l’exposaient ses déclarations, a été ainsi avisée de l’engagement à son encontre d’une procédure disciplinaire. Dès lors, les circonstances qu’il lui aurait été indiqué au cours de l’entretien qui s’est tenu le 6 juillet 2020 que seule une enquête administrative serait en cours et que la directrice de l’EHPAD a ensuite tenu des déclarations publiques selon lesquelles elle n’avait engagé qu’une enquête administrative au sein de son établissement, ne sont pas de nature à remettre en cause les termes du courrier du 18 juin 2020 par lequel l’intéressée a été informée de l’engagement d’une procédure disciplinaire. Dans ces conditions, Mme L... n’est pas fondée à soutenir qu’elle n’a pas été informée de l’engagement effectif d’une procédure disciplinaire à son encontre. Ce moyen doit donc être écarté.
9. En deuxième lieu, il ressort du courrier du 18 juin 2020 par lequel Mme L... a été informée de l’engagement d’une procédure disciplinaire qu’il visait les déclarations de l’intéressée dans la presse « sur la période du 19 avril 2020 au 14 mai 2020 ». La requérante s’est ainsi vue préciser les faits qui lui étaient reprochés dans le cadre de cette procédure. Si la sanction disciplinaire retient, outre une série de quatre déclarations sur la période visée par le courrier du 18 juin 2020, deux autres déclarations du 17 septembre 2020 et du 14 octobre 2020, sur une période qui n’était donc pas mentionnée par le courrier du 18 juin 2020, il résulte de l’instruction que la directrice de l’EHPAD aurait pris la même décision si elle ne s’était fondée que sur les quatre premières déclarations de Mme L.... La requérante n’est dès lors pas fondée à soutenir qu’elle n’a pas été informée des faits pour lesquels la directrice de l’EHPAD lui a infligé un blâme. Ce moyen doit donc être écarté.
10. En troisième lieu, il est constant que Mme L... n’a pas été informée du droit qu’elle avait de se taire au cours de la procédure disciplinaire, mais il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction disciplinaire, qui est fondée sur des déclarations que l’intéressée a faites à la presse, reposerait de manière déterminante sur des propos qu’elle aurait tenus au cours de cette procédure. La requérante n’est ainsi pas fondée à soutenir que la sanction disciplinaire est entachée d’un vice de procédure à ce titre. Ce moyen doit donc être écarté.
11. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la directrice de l’EHPAD, qui a certes qualifié la présence de l’intéressée de « menace » pour le service lors d’une réunion du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) du 21 octobre 2020 au cours de laquelle elle a également divulgué aux représentants du comité le contenu d’accusations portées par les collègues de Mme L..., aurait pour autant manifesté une animosité personnelle à l’égard de Mme L... ou fait preuve de partialité. La requérante n’est ainsi pas fondée à soutenir que la sanction disciplinaire est entachée d’une méconnaissance du principe d’impartialité. Ce moyen doit donc être écarté.
12. En cinquième lieu, l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur, et dont les dispositions sont reprises à l’article L. 121-1 du code général de la fonction publique, prévoit : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. / Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité. (…) ». L’article 8 de cette loi, alors en vigueur, prévoit : « Le droit syndical est garanti aux fonctionnaires. Les intéressés peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats. (…) ».
13. Si les agents publics qui exercent des fonctions syndicales bénéficient de la liberté d’expression particulière qu’exigent l’exercice de leur mandat et la défense des intérêts des personnels qu’ils représentent, cette liberté doit être conciliée avec le respect de leurs obligations déontologiques. En particulier, des propos ou un comportement agressifs à l’égard d’un supérieur hiérarchique ou d’un autre agent sont susceptibles, alors même qu’ils ne seraient pas constitutifs d’une infraction pénale, d’avoir le caractère d’une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire.
14. Il ressort des pièces du dossier, et ainsi qu’il a été dit ci-dessus au point 9, que la directrice de l’EHPAD doit être regardée comme ayant pris la sanction disciplinaire contestée sur la base de quatre déclarations publiques de Mme L... entre le mois d’avril 2020 et le mois de mai 2020, par lesquelles l’intéressée a exagéré la gravité des conditions de vie des résidents de l’EHPAD pendant l’épidémie liée à la covid-19 et a porté des critiques contre la direction de l’EHPAD, accusée en termes outranciers d’adopter des comportements illégaux à l’égard de ses agents, qui se sont révélées mensongères. De telles déclarations, dont la matérialité n’est pas sérieusement contestée, sont de nature à jeter le discrédit sur l’EHPAD Émile Gérard et ne sont par ailleurs susceptibles de se rattacher ni à l’exercice de son mandat syndicat ni à la défense des intérêts des personnels de l’établissement. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les faits qui lui sont reprochés, qui doivent être regardés comme constitutifs d’un manquement aux devoirs de dignité, d’impartialité et d’intégrité du fonctionnaire, ne pouvaient pas faire l’objet d’une sanction disciplinaire. Ce moyen doit donc être écarté.
15. En sixième lieu, l’article 81, alinéas 1er à 3, de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, alors en vigueur, et dont les dispositions sont reprises à l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique, prévoit : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : / L'avertissement, le blâme, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; (…) ».
16. Il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard en particulier à la répétition des déclarations publiques de Mme L... de nature à jeter le discrédit sur l’EHPAD Émile Gérard, que le blâme qui lui a été infligé, et qui constitue après l’avertissement la sanction disciplinaire la moins sévère pour un fonctionnaire, serait disproportionné. Ce moyen doit donc être écarté.
17. En septième lieu, l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, intitulé « Liberté d’expression », prévoit : « 1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. (…) / 2 L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire ».
18. Pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus aux points 14 et 16, le blâme infligé à Mme L..., dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elle aurait agi en qualité de lanceuse d’alerte, doit être regardé comme constituant une mesure nécessaire, dans une société démocratique, à la défense de l’ordre et à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, au sens de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations doit donc être écarté.
19. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction disciplinaire qui a été infligée à Mme L..., et dont il a été dit ci-dessus qu’elle est fondée sur des déclarations de Mme L... de nature à jeter le discrédit sur l’EHPAD Emile Gérard, serait entachée d’un détournement de pouvoir. Ce moyen doit donc être écarté.
20. Il résulte de ce qui précède que Mme L... n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 23 décembre 2020 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard lui a infligé un blâme ni, par voie de conséquence, de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à l’encontre de cette décision.
Sur la légalité de la décision de rejet de la demande de protection fonctionnelle du 21 décembre 2020, de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à son encontre et de la décision de rejet de la nouvelle demande de protection fonctionnelle du 26 avril 2021 :
En ce qui concerne le cadre juridique du litige :
21. D’une part, aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur et dont les dispositions sont désormais reprises aux articles L. 134-1 et suivants du code général de la fonction publique : « I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire (…) bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / (…) / IV.-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ». Ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents publics dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, notamment en cas de harcèlement moral, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances.
22. D’autre part, l’article 6 quinquies, alinéa 1er, de la même loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur et dont les dispositions sont désormais reprises à l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique, prévoit : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».
23. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de caractériser l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge administratif, auquel il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au regard de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge doit tenir compte des comportements respectifs de l’administration à laquelle il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique
En ce qui concerne le litige :
24. En premier lieu, Mme L... fait valoir qu’elle a été victime d’attaques, en particulier de harcèlement moral de la part de la directrice de l’EHPAD Émile Gérard et d’injures et d’outrages de la part d’agents de l’établissement ayant témoigné contre elle auprès de la direction.
25. D’une part, s’agissant des agissements dont Mme L... estime qu’ils sont constitutifs de harcèlement moral, il ressort des pièces du dossier qu’au cours de la réunion du CHSCT du 21 octobre 2020, la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a indiqué, en présence de Mme L..., avoir été destinatrice de dix-sept courriers d’agents mettant en cause le comportement des représentants du syndicat SUD Santé Sociaux de la Seine-Saint-Denis et en avoir informé notamment l’inspection du travail et d’autres autorités administratives. Il ressort également du procès-verbal de la réunion du CHSCT qu’il a été procédé à la lecture des courriers en cause en présence de Mme L... et devant ses collègues de travail. Enfin, après que Mme L... a décidé de quitter la réunion, la directrice peut être regardée, en qualifiant la présence de l’intéressée de « menace » pour le service, comme ayant désigné le comportement de Mme L... comme étant celui qui était principalement dénoncé par les courriers.
26. Il n’est pas sérieusement contesté que la divulgation du contenu des accusations portées par les collègues de Mme L... devant les représentants du CHSCT, en présence de l’intéressée sans qu’elle n’ait été préalablement informée de cette démarche et alors même que la directrice a également exprimé sa volonté de mener une enquête préalable, a eu pour effet de dégrader les conditions de travail de Mme L.... Cet agissement est toutefois resté isolé puisque si la requérante fait valoir qu’un entretien prévu le 17 novembre 2020 pour évoquer les accusations qui étaient portées à son encontre a été annulé la veille par la directrice de l’EHPAD, il ressort en tout état de cause des pièces du dossier, et ainsi que l’ont d’ailleurs relevé les premiers juges, que cette annulation résulte d’une demande en ce sens de Mme L.... Dans ces conditions, il ne résulte pas des éléments de fait soumis par Mme L... qu’ils seraient susceptibles de caractériser l’existence d’un harcèlement moral.
27. D’autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement à ce que Mme L... fait valoir, les dix-sept courriers en cause constitueraient des injures ou des outrages. En tout état de cause, ces courriers visaient notamment à répondre aux déclarations publiques de Mme L... sur la gestion de l’établissement elles-mêmes exprimées en termes outranciers et à son attitude agressive dans le service, et le comportement de Mme L... était ainsi susceptible de constituer des manquements disciplinaires, ainsi que le fait valoir l’EHPAD Émile Gérard. Dès lors qu’une faute personnelle pouvait donc lui être imputée, la requérante n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que les injures et outrages dont elle aurait été victime lui ouvraient droit au bénéfice de la protection fonctionnelle. Le moyen tiré de ce que les décisions de rejet des demandes de protection fonctionnelle sont entachées d’une méconnaissance de l’article 11, paragraphe IV, de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires doit donc être écarté.
28. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les décisions de rejet des demandes de protection fonctionnelle auraient eu pour but d’entraver l’exercice du droit syndical et de la liberté d’expression des représentants du syndicat SUD Santé Sociaux de la Seine-Saint-Denis. Le moyen tiré de ce que les décisions sont entachées d’un détournement de pouvoir doit donc être écarté.
29. Mais en dernier lieu, il résulte du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison d’actes qui sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.
30. Or il ressort des pièces du dossier que, dans sa demande de protection fonctionnelle du 23 novembre 2020, Mme L... indiquait notamment que le harcèlement moral dont elle estimait être victime résultait du comportement de la directrice lors de la réunion du CHSCT du 21 octobre 2020 et du report sine die par la directrice d’un entretien destiné à évoquer avec l’intéressée les faits du 21 octobre 2020. En outre, dans sa demande de protection fonctionnelle du 26 février 2021, Mme L... reprochait à la directrice d’avoir relayé les accusations portées à son encontre lors de la réunion du CHSCT du 21 octobre 2020. Ces demandes de protection fonctionnelle, même si elles évoquaient également les accusations portées contre Mme L... par d’autres agents de l’établissement et ne désignaient pas nommément la directrice, mettaient clairement en cause des agissements de la directrice de l’EHPAD ayant abouti à une situation dont Mme L... estimait qu’elle était constitutive de harcèlement moral, de sorte que l’EHPAD ne peut faire sérieusement valoir en défense que ce ne sont pas les actes de la supérieure hiérarchique de l’intéressée qui étaient ainsi mis en cause. Dès lors, en se prononçant elle-même sur ces demandes de protection fonctionnelle, la directrice de l’EHPAD a méconnu le principe d’impartialité. Mme L... est donc fondée à soutenir que les décisions de rejet de ses demandes de protection fonctionnelle du 21 décembre 2020 et du 26 avril 2021 sont entachées non d’un vice de procédure mais d’incompétence.
31. Il résulte de ce qui précède que les décisions du 21 décembre 2020 et du 26 avril 2021 doivent être annulées pour excès de pouvoir ainsi que, par voie de conséquence, la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à l’encontre de la décision du 21 décembre 2020.
Sur la légalité de la décision du 3 janvier 2022 de rejet de la demande d’imputabilité au service de l’accident survenu le 20 juillet 2020 :
32. Aux termes de l’article 21 bis, paragraphes I et II, de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « I.-Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service (…) [défini au II] (…) du présent article. Ces définitions ne sont pas applicables au régime de réparation de l’incapacité permanente du fonctionnaire. / Le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident. La durée du congé est assimilée à une période de service effectif. L’autorité administrative peut, à tout moment, vérifier si l’état de santé du fonctionnaire nécessite son maintien en congé pour invalidité temporaire imputable au service. / II.-Est présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service ».
33. L’article 35-3 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière prévoit : « I.-La déclaration d’accident de service (…) prévue à l’article 35-2 est adressée à l’autorité investie du pouvoir de nomination dont relève le fonctionnaire, dans le délai de quinze jours à compter de la date de l’accident. / Ce délai n’est pas opposable à l’agent lorsque le certificat médical prévu au 2° de l’article 35-2 est établi dans le délai de deux ans à compter de la date de l’accident. Dans ce cas, le délai de déclaration est de quinze jours à compter de la date de cette constatation médicale. / (…) / V.-Lorsque les délais [prévus au I] (…) ne sont pas respectés, la demande de l’agent est rejetée. / Les délais [prévus au I] (…) ne sont pas applicables (…) si [le fonctionnaire] justifie d’un cas de force majeure, d’impossibilité absolue ou de motifs légitimes ».
34. Il ressort des pièces du dossier qu’un certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions résultant de l’accident de Mme L... a été établi le 21 juillet 2020 et que l’arrêt de travail consécutif à cet accident a été prolongé jusqu’au 18 octobre 2020 par des certificats médicaux dont le dernier a été établi le 30 septembre 2020. Si, contrairement à ce que fait valoir l’EHPAD Émile Gérard en défense, c’est la date à laquelle le dernier certificat médical a été établi dont il faut tenir compte pour le bénéfice du délai de déclaration de quinze jours à compter de la constatation médicale de l’accident, il est constant que la demande de reconnaissance d’imputabilité de l’accident de service a été adressée à la directrice de l’EHPAD au délai du délai de quinze jours à compter du 30 septembre 2020, date d’établissement du dernier certificat médical. La circonstance qu’un certificat médical du 24 novembre 2020 a de nouveau constaté l’accident de service de Mme L... est sans incidence sur la tardivité de la demande de l’intéressée dès lors que ce certificat a été établi postérieurement à la période d’arrêt de travail consécutif à l’accident et que la requérante ne se prévaut par ailleurs d’aucun cas de force majeure, d’impossibilité absolue ou de motifs légitimes au sens de l’article 35-3, paragraphe V, du décret du 19 avril 1988. Dès lors, ainsi que le soutient l’EHPAD Émile Gérard, sa directrice était en situation de compétence liée pour refuser de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident. Le moyen tiré de ce que le délai de déclaration de l’accident a été respecté doit être écarté. En conséquence de cette situation de compétence liée, les autres moyens de la requête ne peuvent qu’être écartés.
35. Il résulte de ce qui précède que Mme L... n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 3 janvier 2022 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté sa demande d’imputabilité au service de l’accident survenu le 20 juillet 2020.
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :
36. En premier lieu, eu égard au motif d’annulation des décisions de rejet des demandes de protection fonctionnelle du 21 décembre 2020 et du 26 avril 2021 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre la décision du 21 décembre 2020 retenu ci-dessus, l’exécution du présent arrêt n’implique pas nécessairement que l’EHPAD Émile Gérard accorde à Mme L... le bénéfice de la protection fonctionnelle. En revanche, il y a lieu, en application de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, d’enjoindre à l’autorité compétente de l’EHPAD Émile Gérard de réexaminer les demandes de protection fonctionnelle de Mme L... en date du 23 novembre 2020 et du 26 février 2021, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.
37. En second lieu et en revanche, les autres conclusions à fin d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d’annulation de la décision de rejet de la demande d’imputabilité au service de l’accident du 3 janvier 2022.
Sur les frais liés au litige :
38. Il n’apparaît pas inéquitable, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à la charge des parties les frais exposés par elles et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : L’intervention du syndicat SUD Santé Sociaux de la Seine Saint Denis et la Fédération nationale SUD Santé Sociaux à l’appui de la requête de Mme L... en tant qu’elle concerne le litige en matière disciplinaire est admise.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 14 juin 2024 est annulé.
Article 3 : La décision du 21 décembre 2020 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté la demande de protection fonctionnelle de Mme L..., la décision implicite de rejet du recours gracieux que Mme L... a formé contre cette décision et la décision du 26 avril 2021 par laquelle la directrice de l’EHPAD Émile Gérard a rejeté une nouvelle demande de protection fonctionnelle de Mme L... sont annulées pour excès de pouvoir.
Article 4 : Il est enjoint à l’autorité compétente de l’EHPAD Émile Gérard de procéder au réexamen des demandes de protection fonctionnelle de Mme L... en date du 23 novembre 2020 et du 26 février 2021, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties et des demandes présentées par Mme L... devant le tribunal administratif de Montreuil est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme P... L..., à l’EHPAD Émile Gérard, au syndicat SUD Santé Sociaux de la Seine-Saint-Denis et à la Fédération nationale SUD Santé Sociaux.
Délibéré après l’audience du 13 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Delage, président,
- M. Lemaire, président assesseur,
- M. Kiecken, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour le 4 novembre 2026.
Le rapporteur,
A. KIECKEN
Le président,
Ph. DELAGE
La greffière,
E. LUCE
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.