Vu la procédure suivante :
M. Q... W... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Toulouse, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’une part, de suspendre l’exécution de l’arrêté du 30 septembre 2026 par lequel le ministre de l’intérieur a renouvelé, pour une durée de trois mois, la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance prise à son encontre et, d’autre part, d’enjoindre à l’administration de mettre fin à cette mesure dans les plus brefs délais.
Par une ordonnance n° 2607981 du 8 octobre 2026, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a, d’une part, suspendu, à titre provisoire et à compter du 8ème jour suivant la notification de l’ordonnance, l’exécution des articles 1er, 2 et 3 de la décision du 30 septembre 2026 par laquelle le ministre de l’intérieur lui a notamment interdit de se déplacer en dehors du territoire de la commune de Cahors et l’a obligé à se présenter une fois par jour à 17 heures 30 au commissariat de police de Cahors et, d’autre part, enjoint au ministre de l’intérieur de réexaminer les modalités suspendues de la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance dont il fait l’objet dans un délai de sept jours à compter de la notification de l’ordonnance.
Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 16 et 23 octobre 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le ministre de l’intérieur demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) de rejeter les conclusions présentées en première instance par M. W....
Il soutient que :
- la mesure est nécessaire dès lors que, en premier lieu, elle se fonde sur des faits précis et circonstanciés, relatés dans une note des services de renseignement, permettant d’établir que les deux conditions prévues à l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure sont remplies, en deuxième lieu, l’adhésion de l’intéressé aux thèses radicales demeure actuelle, les informations disponibles, datant au plus tard de 2023, attestant de la persistance de cette adhésion et leur ancienneté n’étant pas de nature à remettre en cause la gravité des faits, en troisième lieu, d’autres informations, qui ne sont pas mentionnées dans cette note dès lors qu’elles ne peuvent être communiquées dans le cadre contradictoire permettent de caractériser l’actualité de la menace, en quatrième lieu, les efforts de réadaptation sociale de l’intéressé, qui se limitent à la fin de sa période d’incarcération, doivent être relativisés et, en dernier lieu, la nécessité de la mesure doit s’apprécier au regard du contexte local et international ;
- c’est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a estimé que la mesure portait une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir et au droit au respect de la vie privée et familiale de l’intéressé dès lors que, en premier lieu, il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace grave pour l’ordre public et la sécurité publique, ainsi que l’a reconnu le juge, et les restrictions imposées par la mesure sont nécessaires et proportionnées au regard de cette menace, en deuxième lieu, le juge n’a relevé aucune circonstance propre à l’espèce de nature à établir que l’assignation à résidence et l’obligation de pointage présenteraient un caractère excessif au regard de la situation de l’intéressé, lequel ne fait état d’aucun motif justifiant un élargissement du périmètre de son assignation à résidence, étant précisé qu’il lui demeure possible, dans le cadre d’une démarche d’insertion, de solliciter un aménagement de ses obligations, ce qu’il n’a pas fait, et, en dernier lieu, son épouse, de nationalité mexicaine et dont la radicalisation est établie, ainsi que leur fille, résident au Mexique, l’intéressé n’a pas revu cette dernière depuis son incarcération et son épouse et sa fille conservent la possibilité de le contacter et de lui rendre visite à Cahors.
Par un mémoire en défense et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 20, 22 et 26 octobre 2026, M. W... conclut au rejet de la requête. Il soutient que :
- le ministre se fonde sur des faits anciens et des évaluations antérieures à sa libération. Si l’ancienneté de ces faits ne les efface pas, il est toutefois nécessaire de les mettre en perspective avec les événements survenus depuis, notamment au cours de sa détention et depuis sa libération le 10 juillet 2026 ;
- depuis sa libération, il a respecté l’ensemble des obligations qui lui ont été notifiées et n’a pas repris de relations avec les individus radicalisés qu’il a fréquentés par le passé ;
- les modalités des mesures de contrôle qui lui sont imposées doivent rester proportionnées. Le périmètre initial limité à Cahors, la nécessité d’une autorisation écrite pour tout déplacement extérieur et la présentation quotidienne au commissariat à 17 h 30, y compris les jours fériés, constituent des restrictions cumulatives trop importantes, de nature à entraver ses démarches en vue de retrouver un emploi.
Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, le ministre de l’intérieur et, d’autre part, M. W... ;
Ont été entendus lors de l’audience publique du 21 octobre 2026, à 15 heures :
- Me Gury, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. W... ;
- les représentantes du ministre de l’intérieur ;
à l’issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l’instruction au 26 octobre 2026 à 17 heures ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (…) ».
2. Aux termes de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure : « Aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes peut se voir prescrire par le ministre de l'intérieur les obligations prévues au présent chapitre ». L’article L. 228-2 du même code dispose que : « Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à la personne mentionnée à l'article L. 228-1 de : / 1° Ne pas se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. La délimitation de ce périmètre permet à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s'étend, le cas échéant, aux territoires d'autres communes ou d'autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ; / 2° Se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés ; / 3° Déclarer et justifier de son lieu d'habitation ainsi que de tout changement de lieu d'habitation. (…) Les obligations prévues aux 1° à 3° du présent article sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre (…) ». Selon l’article L. 228-5 du même code : « Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à toute personne mentionnée à l'article L. 228-1, y compris lorsqu'il est fait application des articles L. 228-2 à L. 228-4, de ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique. Cette obligation tient compte de la vie familiale de la personne concernée. /L'obligation mentionnée au premier alinéa du présent article est prononcée pour une durée maximale de six mois à compter de la notification de la décision du ministre. (…) ».
3. Il résulte des termes mêmes de l’article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure qu’il n’y a que dans l’hypothèse où les obligations imposées sur son fondement sont prononcées pour une durée cumulée supérieure à six mois que le législateur a prévu que chaque renouvellement est subordonné à l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires, tandis qu’il suffit pour qu’il y ait renouvellement, tant que cette durée n’est pas atteinte, que les condition prévues à l’article L. 228-1 continuent d’être remplies. Il n’y a pas lieu, dès lors, d’exiger de l’administration qu’elle justifie les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance qui sont prises sur le fondement de l’article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, après la fin de l’état d’urgence et pendant une durée cumulée pouvant aller jusqu’à six mois, à l’égard de personnes qui ont été assignées à résidence en application de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, par l’existence de faits nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux qui avaient alors été pris en compte. En revanche, il appartient au juge d’apprécier, au regard des faits déjà pris en compte ainsi que de l’ensemble des circonstances intervenues depuis lors, si les conditions posées par l’article L. 228-1 du même code étaient remplies ou continuaient à l’être, lorsqu’ont été appliqués, respectivement, les premières mesures pendant une durée maximale de trois mois, ou leur éventuel renouvellement pendant la même durée maximale.
4. Par un arrêté du 9 juillet 2026, le ministre de l’intérieur a prononcé à l’encontre de M. W..., sur le fondement des dispositions citées ci-dessus des articles L. 228-1, L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure, une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance applicable pour une durée de trois mois l’obligeant, d’une part, à se présenter au commissariat de police de Cahors chaque jour de la semaine sans exception, lui interdisant, d’autre part, de se déplacer en dehors du territoire de cette commune et, enfin, lui interdisant de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec M. H..., né le 27 novembre 1988 à Soissons. Par un nouvel arrêté du 30 septembre 2026, le ministre de l’intérieur a prolongé cette mesure individuelle de contrôle pour une durée de trois mois. M. W... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Toulouse, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cet arrêté. Par une ordonnance du 8 octobre 2026, la juge des référés a partiellement fait droit à sa demande en suspendant l’exécution des articles 1er, 2 et 3 de l’arrêté du 30 septembre 2026, par lesquels le ministre de l’intérieur a interdit à M. W... de se déplacer en dehors du territoire de la commune de Cahors et l’a obligé à se présenter quotidiennement au commissariat de police de Cahors. Le ministre de l’intérieur relève appel de cette ordonnance.
5. Il appartient au juge des référés de s’assurer, en l’état de l’instruction devant lui, que l’autorité administrative, opérant la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public, n’a pas porté d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dans l’application de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure qui permet de prendre à l’égard d’une personne les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance prévues aux articles suivants, dont celles de l’article L. 228-2. Par ailleurs, il résulte de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure que ces mesures doivent être prises aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme et sont subordonnées à deux conditions cumulatives, la première tenant à la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics résultant du comportement de l’intéressé, la seconde aux relations qu’il entretient avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ou, de façon alternative, au soutien, à la diffusion ou à l’adhésion à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.
6. Il résulte de l’instruction que M. W... a entretenu dans les années 2010 des liens avec la mouvance islamiste radicale du Lot et s’est rendu en Syrie de mai 2013 à février 2014 où il a suivi une formation de combattant. Déféré le 1er septembre 2017 pour des faits de participation à une association de malfaiteurs terroristes et placé en détention provisoire, il a été placé en octobre 2018 sous contrôle judiciaire à Cahors. Il a été condamné le 4 octobre 2022 à sept années d’emprisonnement avec une période de sûreté des deux-tiers pour participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme au motif notamment de la persistance de son adhésion à l’idéologie djihadiste et de l’absence de démarches d’insertion et de projet personnel ou professionnel. Le jugement relève que M. W... ne conteste pas être resté en contact avec certains des membres djihadistes qu’il avait rencontrés et a relevé plusieurs incohérences dans ses déclarations qui tendent à minimiser son rôle lors de son parcours en zone irako-syrienne jusqu’en novembre 2015. M. W... a été écroué au quartier de prise en charge de la radicalisation spécialisé en évaluation de Fleury-Mérogis du 26 juin 2023 au 20 août 2023 ; il a ensuite été transféré à Fresnes, puis à Mont-de-Marsan et enfin dans le Lot. Libéré le 10 juillet 2026, il s’est vu notifier un arrêté ministériel portant mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance.
7. Pour suspendre l’exécution des articles 1er, 2 et 3 de l’arrêté du 5 mai 2026 limitant les déplacements de M. W... au seul territoire de la commune de Cahors et l’obligeant à se présenter au commissariat de police de Cahors chaque jour à 17h30, la juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a relevé, en premier lieu, que M. W... a bénéficié, à plusieurs reprises, de mesures de réduction de peine, qu’aucun incident n’a émaillé son parcours pénitentiaire qu’il a mis à profit pour suivre une formation de peintre en bâtiment, que l’ordonnance du 14 novembre 2024 du juge de l’application des peines, alors qu’il était incarcéré à Mont-de-Marsan, révèle que l’ensemble des services consultés ont émis un avis favorable à une réduction de peine de deux mois. En deuxième lieu, la juge des référés a relevé que si M. W... était initialement décrit comme un musulman rigoriste sans toutefois paraître adepte d’une idéologie djihadiste, il a été orienté en milieu ordinaire pour son incarcération, a obtenu sa qualification professionnelle de peintre en bâtiment le 18 septembre 2024, et a pris part à de nombreuses activités culturelles d’insertion au cours de sa période de détention, de sorte qu’eu égard à son comportement, le tribunal de l’application des peines compétent en matière de terrorisme lui a accordé une réduction de la peine de sûreté de 8 mois le 25 mars 2025, confirmée le 17 juin 2025 par un arrêt de la cour d’appel de Paris en raison « d’efforts notables, constants et réguliers tant dans le cadre de cette incarcération que depuis le début de son parcours pénal y compris en respectant pendant plusieurs années le cadre de son contrôle judiciaire qui justifient que sa demande de relèvement de période de sûreté soit accueillie à titre exceptionnel », afin de lui permettre de préparer sa sortie de détention. La juge des référés de première instance a relevé en troisième lieu que par une ordonnance du 22 juin 2026, le juge de l’application des peines a accordé à M. W... la totalité de la réduction supplémentaire de peine à laquelle il pouvait prétendre, compte tenu de ses efforts de réadaptation sociale et de préparation active de sa sortie de prison.
8. Si le ministre de l’intérieur soutient en appel, en premier lieu, que l’adhésion de l’intéressé aux thèses radicales demeure actuelle, que M. W... a continué à entretenir des contacts avec des individus radicalisés après son retour de Syrie et que son comportement porterait atteinte à l’ordre et à la sécurité publique compte tenu de la gravité des faits pour lesquels il a été condamné, il ne résulte pas de l’instruction que de tels contacts auraient perduré au-delà de l’année 2020, ni qu’ils auraient repris depuis la fin de son incarcération en juillet 2026. En second lieu, si le ministre de l’intérieur soutient que l’intéressé ne fait état d’aucun motif qui rendrait nécessaire un élargissement du périmètre de son assignation à résidence ou une modification de son horaire de pointage, ni d’aucune circonstance l’empêchant de solliciter, le cas échéant, un aménagement de la mesure individuelle de contrôle dont il fait l’objet, en vue notamment de ses démarches d’insertion professionnelle, il résulte de l’instruction que depuis la fin de sa période de détention, M. W... a adopté une démarche active de recherche d’emploi, en lien avec France Travail ainsi que des associations d’insertion, laquelle s’est heurtée à plusieurs reprises aux contraintes liées à la mesure de contrôle dont il fait l’objet.
9. Au regard de l’ensemble des éléments relevés plus haut, aucun des éléments mis en avant par le ministre de l’intérieur n’est de nature à remettre en cause l’appréciation portée par la juge des référés du tribunal administratif de Toulouse sur la condition d’une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et de venir et au droit au respect de la vie privée et familiale de M. W.... Sa requête doit, par suite, être rejetée.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête du ministre de l’intérieur est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l’intérieur et à M. Q... W....
Fait à Paris, le 6 novembre 2026
Signé : Benoît Bohnert
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La secrétaire,
Sylvie Rahier
ECLI:FR:CEORD:2026:520564.20261106