Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 décembre 2024 et 16 février 2026, M. E... représenté par Me Breuillot, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 17 octobre 2024 ;
2°) d’annuler la décision du maire d’Orange du 18 janvier 2022 portant refus de protection fonctionnelle ;
3°) de mettre à la charge de la commune d’Orange la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d’erreurs d’appréciation et d’erreur de droit ;
- sa demande de première instance n’était pas tardive ;
- la décision du 18 janvier 2022 portant refus de protection fonctionnelle méconnaît l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dès lors que le 7 novembre 2020, il a été victime de violences, d’injures et d’outrage de la part de la directrice des affaires scolaires et de la famille de cette dernière et cet évènement a été reconnu comme un accident de service ; c’est à tort que le maire a refusé de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle au motif que des mesures avaient été prises pour l’éloigner de la directrice des affaires scolaires, dès lors qu’il souhaitait poursuivre les auteurs de l’agression du 7 novembre 2020 devant les juridictions compétentes, sans que le classement sans suite de sa plainte n’y fasse obstacle.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2025, la commune d’Orange, représentée par Me Sindres, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. E... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la demande de première instance de M. E... était tardive ; M. E... a formé une première demande de protection fonctionnelle par courrier du 10 novembre 2020, réceptionné le 18 novembre 2020, qui a été implicitement rejetée le 18 janvier 2021 et cette décision est devenue définitive ; M. E... a ensuite réitéré sa demande de protection fonctionnelle à plusieurs reprises ; s’il demande l’annulation de la décision du 18 janvier 2022, en l’absence de changement de circonstances de droit ou de fait et dans la mesure où il s’est prévalu dans l’ensemble de ses demandes de l’évènement du 7 novembre 2020, cette décision du 18 janvier 2022 est purement confirmative de la décision implicite de rejet née le 10 janvier 2021, qui était seule susceptible de recours ;
- la demande de première instance de M. E... est irrecevable dans la mesure où le courrier du 18 janvier 2022 dont il demande l’annulation, qui se borne à l’informer que les mesures ont été prises pour assurer sa protection, ne constitue pas une décision défavorable lui faisant grief ;
- ainsi que l’ont retenu les premiers juges, à la suite de l’agression verbale du 7 novembre 2020, des mesures suffisantes ont été prises pour protéger M. E... d’un nouvel incident ; M. E... n’a pas sollicité la prise en charge de frais de justice.
Un mémoire produit pour M. E... a été enregistré le 13 février 2026 et n’a pas été communiqué.
Par une ordonnance du 18 février 2026, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 19 mars 2026 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Hélène Bentolila,
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Ginesy, représentant la commune d’Orange.
Considérant ce qui suit :
1. Le 7 novembre 2020, est survenue une altercation verbale opposant M. E..., agent de maîtrise principal exerçant ses fonctions dans la commune d’Orange (Vaucluse), alors affecté au centre de loisirs du Boisfeuillet, à la directrice des affaires scolaires de cette commune et plusieurs membres de la famille de cette dernière. M. E... ayant été reconnu comme victime d’un accident de service du fait de cet évènement, il a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle par des courriers des 10 novembre 2020, 10 janvier 2021, 5 mars 2021, celui-ci ayant été rédigé par son épouse, et 2 décembre 2021. Par un courrier du 18 janvier 2022, le maire d’Orange a répondu à la dernière de ses demandes en lui indiquant que les mesures visant à faire cesser ou à prévenir toute possibilité de rencontre et donc d’altercation éventuelle avec la directrice des affaires scolaires avaient été prises. M. E... a formé un recours gracieux contre cette décision par courrier du 3 février 2022, réceptionné le 7 février 2022 et ce recours gracieux a été implicitement rejeté. M. E... relève appel du jugement du 17 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du maire d’Orange du 18 janvier 2022 portant refus de protection fonctionnelle.
Sur la régularité du jugement :
2. Il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens tirés des erreurs d’appréciation et de droit qu’auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement attaqué et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués par M. E....
Sur le bien-fondé du jugement :
3. Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. / Le délai prévu au premier alinéa n'est pas applicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat. » Aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. »
4. Aux termes de l’article L. 112-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les dispositions de la présente sous-section ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. » Cette sous-section comprend l’article L. 112-3, aux termes duquel : « Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception (…) », ainsi que l’article L. 112-6, aux termes duquel : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite. » Aux termes de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / (…) 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents. »
5. Il résulte des dispositions précitées qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l’encontre d’un agent public, alors même que l’administration n’a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions des articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration n’étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir.
6. Par ailleurs, une deuxième décision dont l'objet est le même que la première revêt un caractère confirmatif, dès lors que ne s’est produit entre temps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l’appréciation des droits ou prétentions en litige. Cette identité d’objet s’apprécie au regard de l’objet de la demande dont a été saisie l’autorité administrative.
7. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 10 novembre 2020, réceptionné le 18 novembre 2020, M. E... a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison de l’agression dont il estime avoir été victime de la part de la directrice des affaires scolaires et plusieurs membres de la famille de cette dernière le 7 novembre 2020. Puis, par un arrêté du 1er décembre 2020, notifié à M. E... le 12 décembre 2020, le maire d’Orange a reconnu l’imputabilité au service de cet accident du 7 novembre 2020. En outre, par un courrier du 7 janvier 2021, le directeur général des services a fait interdiction à M. E... d’avoir tout contact avec la directrice des affaires scolaires et l’a informé qu’il serait éloigné du site de Boisfeuillet, où il était affecté, pour une durée d’un mois, à titre préventif. M. E... a ensuite adressé une nouvelle demande de protection fonctionnelle à la commune d’Orange par un courrier du 10 janvier 2021, en raison également de l’agression dont il estimait avoir été victime le 7 novembre 2020 et il est constant que la commune d’Orange a bien reçu cette demande de protection fonctionnelle. Puis, par un courrier du 5 mars 2021, l’épouse de M. E... a réitéré la demande de protection fonctionnelle de ce dernier. Enfin, M. E... a formé une dernière demande de protection fonctionnelle par un courrier du 2 décembre 2021, réceptionné le 3 décembre 2021, dans laquelle il s’est de nouveau fondé sur l’agression subie le 7 novembre 2020 et cette demande a été rejetée par la décision du 18 janvier 2022 dont il demande l’annulation.
8. A supposer que la reconnaissance de l’imputabilité au service de l’accident du 7 novembre 2020 par l’arrêté du maire d’Orange du 1er décembre 2020 et le courrier du 7 janvier 2021 constituent des circonstances nouvelles, faisant obstacle à ce que la décision de refus de protection fonctionnelle du 18 janvier 2022 soit regardée comme purement confirmative de la décision implicite de rejet de la demande de protection fonctionnelle formée par le courrier du 10 novembre 2020, réceptionné le 18 novembre 2020, dans la mesure où n’est intervenu aucun changement de circonstances de droit ou de fait entre la décision implicite de rejet de la demande de protection fonctionnelle formée le 10 janvier 2021, devenue définitive, et la décision en litige du 18 janvier 2022, la décision du 18 janvier 2022 doit être regardée comme confirmative de la décision implicite de rejet de la demande de protection fonctionnelle du 10 janvier 2021. Par suite, la demande de M. E... tendant à l’annulation de la décision du 18 janvier 2022 est irrecevable et ne peut qu’être rejetée.
9. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Orange, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que M. E... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. E... la somme demandée par la commune d’Orange sur le fondement des mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d’Orange au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E... et à la commune d’Orange.
Délibéré après l'audience du 20 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Massin, président,
Mme Thomas, présidente-assesseure,
Mme Bentolila, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2026.
La rapporteure,
H. Bentolila
Le président,
O. Massin
La greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.