Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 novembre 2024 et 6 mai 2026, l’Agence de services et de paiement, représentée par Me Doukhan, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 20 septembre 2024 ;
2°) de rejeter la demande de M. P... ;
3°) de mettre à la charge de M. P... la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
Sur la régularité du jugement attaqué :
- le jugement est insuffisamment motivé ;
- il est entaché d’une contradiction entre ses motifs et son dispositif, s’agissant de l’application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative.
Sur le bien-fondé du jugement :
- contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, les ordres de recouvrer litigieux ne sont pas soumis à la procédure contradictoire organisée par les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- ils ne sont pas davantage soumis à l’obligation de motivation énoncée par les dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ; les ordres de recouvrer litigieux indiquent les bases de liquidation de la créance conformément aux exigences de l’alinéa 2 de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;
- les créances ne sont pas prescrites dès lors que le délai de prescription a commencé à courir à compter du 25 janvier 2022, date de la décision préfectorale indiquant le montant de l’aide pour la campagne concernée ;
- M. P... est tenu de reverser les aides dont il a bénéficié dès lors qu’il n’a pas respecté ses engagements, comme les services préfectoraux l’ont constaté à la suite d’un contrôle.
Par un mémoire en défense enregistré le 7 mars 2025, M. P..., représenté par Me Floutier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Agence de services et de paiement la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient :
- les moyens de la requête de l’Agence de services et de paiement ne sont pas fondés.
- la demande de remboursement, qui lui a été notifiée après l’expiration du délai de prescription quadriennale, doit être regardée comme une décision de retrait d’une décision créatrice de droits et cette décision de retrait aurait dû être précédée d’une procédure contradictoire ;
- ce retrait d’une décision créatrice de droits aurait dû être motivé en application des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;
- les créances litigieuses sont prescrites ;
- il a respecté les notices applicables à sa situation et n’a jamais été informé d’un manquement à ses obligations afférentes à son engagement dans la mesure agroenvironnementale et climatique ;
- sa situation financière ne lui permet pas de rembourser la somme demandée.
Par une ordonnance du 7 mai 2026, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 juin 2026.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Frédéric Faïck,
- les conclusions de Mme Laura Crassus, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. P..., ancien chef d’une exploitation d’élevage caprin, a déposé, le 5 juin 2015, une demande « d’engagement complémentaire au titre du nouveau dispositif mesure agro-environnementale et climatique - Maintien des systèmes herbagers pastoraux », pour la campagne 2015-2020. Le 2 novembre 2017, le directeur départemental des territoires et de la mer du Gard a fait droit à sa demande en lui allouant une aide d’un montant annuel de 9 992,75 euros sur la période 2015-2020, à charge pour l’intéressé de respecter ses engagements jusqu’au 14 mai 2020. Par la suite, le directeur de l’Agence de services et de paiement a émis à l’encontre de M. P..., les 14 septembre 2020 et 4 juin 2021, deux titres exécutoires pour le recouvrement des sommes de 9 113,13 euros et 879,62 euros. M. P... a reçu notification de ces titres par courrier recommandé avec accusé de réception du 4 novembre 2021. Ses réclamations préalables ayant été rejetées, M. P... a saisi le tribunal administratif de Nîmes d’une demande tendant à l’annulation des titres exécutoires des 14 septembre 2020 et 4 juin 2021. Par un jugement du 20 septembre 2024, dont l’Agence de services et de paiement relève appel, le tribunal administratif de Nîmes a fait droit à ces conclusions.
Sur le moyen d’annulation retenu par le tribunal administratif
2. Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 (…) sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix (…) ».
3. La décision par laquelle l’autorité administrative compétente notifie au bénéficiaire d’une décision créatrice de droits, au sens de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, qu’elle retire cette dernière, même si elle est accompagnée ou suivie de l’émission d’un titre exécutoire, est susceptible d’un recours contentieux et doit être motivée selon les modalités prévues par ces mêmes dispositions. Le titre exécutoire, lui-même, pris pour le remboursement de l’aide, n’entre dans aucune des catégories de décisions devant être motivées en vertu de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, et ne relève pas, en conséquence, de la procédure contradictoire prévue à l’article L. 121-1 du même code. Par suite, c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé les titres exécutoires en litige au motif qu’ils n’avaient pas été précédés de la procédure contradictoire prévue au code des relations entre le public et l'administration.
4. Toutefois, il appartient à la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. P... à l’encontre des ordres de recouvrer en litige.
Sur les autres moyens :
5. En premier lieu, si M. P... persiste à soutenir en appel que les décisions attaquées sont insuffisamment motivées au regard des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, de telles dispositions ne sont pas applicables aux titres contestés ainsi qu’il a été dit au point 3. Par suite, son moyen est inopérant.
6. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article 1er du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : « 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ». Aux termes de l’article 3 du même règlement : « 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité visée à l'article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans. / Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l'irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s'étend en tout cas jusqu'à la clôture définitive du programme. / La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l'autorité compétente et visant à l'instruction ou à la poursuite de l'irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif / (…) ».
7. D’autre part, par un arrêt du 6 octobre 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und –export c/ Hauptzollamt Hamburg-Jonas (C-59/14), la Cour de justice de l’Union européenne, statuant sur renvoi préjudiciel, a dit pour droit que les articles 1.2 et 3.1, premier alinéa, du règlement n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 doivent être interprétés en ce sens que, dans des circonstances où la violation d’une disposition du droit de l’Union n’a été détectée qu’après la réalisation d’un préjudice, le délai de prescription commence à courir à partir du moment où tant l’acte ou l’omission d’un opérateur économique constituant une violation du droit de l’Union que le préjudice porté au budget de l’Union ou aux budgets gérés par celle-ci sont survenus, et donc à compter de la plus tardive de ces deux dates. Par le même arrêt, la Cour de justice a dit pour droit que l’article 1.2 du même règlement doit être interprété en ce sens que, dans de telles circonstances, le préjudice est réalisé à la date à laquelle la décision d’octroyer définitivement l’avantage concerné est prise. Si cette violation a été détectée après la réalisation du préjudice, le délai de prescription commence à courir à partir du moment où tant la violation que le préjudice sont survenus. Le point de départ du délai se situe, conformément à l’objectif de protection des intérêts financiers de l’Union, à la date de l’évènement survenant en dernier lieu à savoir la réalisation du préjudice s’il est postérieur à la violation et cette violation si elle est postérieure à l’octroi de l’avantage. Enfin, le préjudice se réalise lorsqu’il est effectivement porté au budget de l’Union c’est-à-dire à la date à laquelle la décision d’octroyer définitivement l’avantage concerné est prise.
8. Au cas d’espèce, la date de réalisation du préjudice qui marque le point de départ du délai de prescription est celle de la décision, prise à l’issue de l’instruction, d’octroyer l’avantage sollicité par M. P..., soit le 2 novembre 2017. Il suit de là que M. P... n’est pas fondé à soutenir que la prescription de quatre ans, prévue à l’article 3 du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995, était acquise lorsqu’ont été pris les titres contestés des 14 septembre 2020 et 4 juin 2021. Pour le même motif, il n’est pas fondé à se prévaloir de droits acquis à la conservation des aides.
9. En troisième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du relevé d’anomalies faisant suite au contrôle de l’exploitation, que M. P... n’a pas respecté le cahier des charges régissant les opérations individuelles de maintien des systèmes herbagers et pastoraux en termes de ratios à respecter ou de quantités à engager afin de préserver la biodiversité et la lutte contre l’érosion dans le cadre du maintien de l’équilibre agroécologique des prairies permanentes. En se bornant à soutenir que l’administration n’avait décelé aucun manquement lors d’un premier contrôle de son exploitation effectué en février 2016, M. P... n’établit pas le caractère infondé du reversement mis à sa charge par les titres contestés. Dans ces conditions, son moyen ne peut qu’être écarté.
10. En dernier lieu, M. P..., qui a cessé ses activités d’exploitant le 31 décembre 2017, ne peut utilement se prévaloir de l’état de sa situation financière personnelle, à l’appui de ses conclusions.
11. Il résulte de tout ce qui précède, que l’Agence de services et de paiement est fondée à demander l’annulation du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 20 septembre 2024, sans qu’il soit besoin d’examiner sa régularité, et que les conclusions de M. P... dirigées contre les titres en litige doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Agence de services et de paiement, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. P... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M. P... la somme demandée par l’Agence de services et de paiement au titre des mêmes dispositions.
d é c i d e :
Article 1er : Le jugement n° 2201329 du tribunal administratif de Nîmes du 20 septembre 2024 est annulé.
Article 2 : La demande de première instance et les conclusions d’appel de M. P... sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions présentées par l’Agence de services et de paiement au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’Agence de services et de paiement et à M. Z... P....
Copie pour information en sera adressée au préfet du Gard.
Délibéré après l’audience du 22 octobre 2026 à laquelle siégeaient :
M. Frédéric Faïck, président,
M. Thierry Teulière, président-assesseur,
Mme Nadia El Gani-Laclautre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2026.
Le président-assesseur,
T. Teulière
Le président-rapporteur,
F. Faïck
La greffière,
E. Ocana
La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.