Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. T... A..., M. B... P... et Mme J... V... ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 8 avril 2021 par lequel le préfet des Pyrénées Atlantiques a refusé de modifier les limites territoriales de la commune d’Orthez ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a implicitement rejeté le recours hiérarchique qu’ils ont formé contre cet arrêté.
Par un jugement n° 2102644 du 27 mars 2024, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 mai et 9 décembre 2024, M. A..., M. P... et Mme V..., représentés par Me Demarest, demandent à la cour :
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 27 mars 2024 ;
2°) d’annuler l’arrêté du 8 avril 2021 du préfet des Pyrénées-Atlantiques ainsi que la décision implicite du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales rejetant leur recours hiérarchique ;
3°) d’enjoindre au préfet des Pyrénées-Atlantiques d’édicter un nouvel arrêté portant modification des limites territoriales de la commune d’Orthez dans un délai de quatre mois suivant la notification de l’arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 400 euros au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement attaqué est irrégulier en raison d’une contradiction entre ses motifs et son dispositif ; le tribunal a en effet considéré que deux motifs de l’arrêté étaient entachés d’une erreur manifeste d’appréciation mais n’en a pas tiré les conséquences ;
- ainsi que l’a considéré le tribunal, les motifs de l’arrêté tenant, d’une part, à l’absence d’avantage déterminant pour la commune de Sainte-Suzanne, d’autre part, à l’existence de divergences entre les communes incompatibles avec un fonctionnement normal des services publics, sont entachés d’erreurs manifestes d’appréciation ;
- contrairement à ce qu’on est estimé le premiers juges, le motif de l’arrêté tenant aux conséquences financières négatives pour la commune d’Orthez et au risque pour la pérennité des services publics est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;
- si le développement urbain et les solidarités administratives en matière notamment de gestion des compétences scolaires et périscolaires, de transport urbain, d’eau et d’assainissement, se sont principalement réalisés aux limites de la ville d’Orthez, cette circonstance ne saurait justifier la décision de refus en litige.
Par un mémoire, enregistré le 18 novembre 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Beuve Dupuy,
- et les conclusions de Mme Reynaud, rapporteure publique.
Une note en délibéré présentée pour M. A..., M. P... et Mme V... a été enregistrée le 1er octobre 2026.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 8 décembre 1972, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé la fusion-association des communes d’Orthez et de Sainte-Suzanne au 1er janvier 1973 sur le fondement des dispositions de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes. En application de cet arrêté, le chef-lieu de la nouvelle commune issue de la fusion a été fixé à Orthez et la commune de Sainte-Suzanne a été érigée en commune associée. Par un arrêté du 31 juillet 2017, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté la demande de modification des limites territoriales de la commune d’Orthez visant à rendre autonome la commune de Sainte-Suzanne. Par un arrêt du 8 octobre 2020, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé cet arrêté et enjoint au préfet des Pyrénées-Atlantiques de prendre une nouvelle décision sur la demande de modification des limites territoriales de la commune d’Orthez. Par un arrêté du 8 avril 2021, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a de nouveau rejeté cette demande. M. A..., M. P... et Mme V..., habitants de Sainte-Suzanne, relèvent appel du jugement du 27 mars 2024 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 8 avril 2021 du préfet des Pyrénées-Atlantiques et de la décision implicite par laquelle le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a implicitement rejeté leur recours hiérarchique formé contre cet arrêté.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le tribunal administratif a jugé fondés les moyens de M. A..., M. P... et Mme V... dirigés contre les motifs de l’arrêté attaqué tenant, d’une part, à l’absence d’avantage déterminant pour la commune de Sainte-Suzanne, d’autre part, à l’existence de divergences entre les communes incompatibles avec un fonctionnement normal des services publics. Il a, en revanche, écarté les moyens soulevés par les intéressés à l’appui de leur contestation des autres motifs de cet arrêté et jugé que le préfet des Pyrénées-Atlantiques aurait pris la même décision s’il s’était fondé sur ces seuls motifs. Il a, en conséquence, rejeté la demande d’annulation de M. A..., M. P... et Mme V.... Ainsi, le jugement n’est entaché d’aucune contradiction entre ses motifs et son dispositif. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu’il serait, pour ce motif, entaché d’irrégularité.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
3. Les demandes tendant au rétablissement comme communes distinctes de plusieurs communes dont la fusion a été prononcée dans les conditions prévues par les dispositions de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes constituent des demandes de modifications des limites territoriales d’une commune relevant de la procédure définie aux articles L. 2112-2 et suivants du code général des collectivités territoriales. Selon l’article L. 2112-5 de ce code : « (…) les décisions relatives à la modification des limites territoriales des communes et à la fixation ou au transfert de chefs-lieux résultant ou non de cette modification sont prononcées par arrêté du représentant de l’Etat dans le département. (…) ». Il appartient au préfet saisi d’une demande de « défusion » de se prononcer sur celle-ci en prenant en compte l’ensemble des éléments du dossier, notamment la volonté des conseils municipaux concernés et la pertinence du projet de « défusion » au regard de l’objectif de rationalisation de l’action administrative et de la bonne gestion des services publics.
4. L’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 8 avril 2021 refusant de modifier les limites territoriales de la commune d’Orthez en vue d’ériger la commune associée de Sainte-Suzanne en commune autonome est fondé, notamment, sur les conséquences financières négatives sur la commune d’Orthez et le risque en résultant pour la pérennité des services publics, d’une part, et sur la faible offre de services publics dont dispose la commune associée de Sainte-Suzanne, d’autre part.
5. En premier lieu, il est constant que la commune d’Orthez est dotée des équipements propres à une commune centre, en particulier des stades et gymnases, un théâtre, une piscine, une école de musique, une médiathèque et un cinéma. Toutefois, d’une part, la commune associée de Sainte-Suzanne n’est pas dépourvue de toute offre de service public, étant dotée notamment d’une mairie annexe, d’un stade sportif, d’une école, d’une cantine, d’une bibliothèque, d’une salle polyvalente et d’un local associatif. D’autre part, et ainsi que le font valoir les appelants, dans l’hypothèse d’une « défusion », les habitants de Sainte-Suzanne pourraient, à l’instar d’habitants d’autres communes, continuer à accéder aux équipements de la commune d’Orthez en s’acquittant du tarif prévu pour les non-résidents. Dans ces conditions, le motif de l’arrêté tenant en la faible offre de services publics dont dispose la commune associée de Sainte-Suzanne est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.
6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport d’observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine du 7 mai 2021 portant sur la période 2015-2019 et d’une analyse fiscale et financière réalisée en mars 2021 par la direction départementale des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques que, malgré une stratégie de redressement de ses finances se traduisant par une diminution des dépenses et l’absence de souscription de tout nouvel emprunt depuis 2020, la commune d’Orthez présentait, à la date de l’arrêté attaqué, une situation financière tendue. Son niveau d’endettement reste en effet élevé, représentant une dépense de l’ordre de 125 euros par habitant contre une moyenne de 85 euros au niveau national. Ce niveau d’endettement absorbe la capacité d’autofinancement de la commune et obère en conséquence toute stratégie d’investissement. Son fonds de roulement est également négatif, de sorte que la commune ne dispose pas d’une trésorerie suffisante pour financer son fonctionnement courant. Si les appelants produisent une étude réalisée par le cabinet « Partenaires finances locales », actualisée en 2022, selon laquelle le niveau d’épargne de la commune est en progression en 2022 en raison de la baisse des annuités de remboursement d’emprunt, ils ne contestent pas le caractère encore fragile des finances locales d’Orthez. En outre, ainsi que le fait valoir le maire de la commune dans ses notes des 15 février et 30 mars 2021, la commune d’Orthez, dont les dépenses d’investissement sont très limitées depuis 2015, a besoin d’employer ces fonds pour entretenir son patrimoine.
7. Il ressort également des pièces du dossier que dans l’hypothèse d’une « défusion », la commune d’Orthez perdrait 10 % de ses recettes fiscales, soit environ 650 000 euros par an. Si les requérants font valoir que cette perte représente seulement 5 % du budget annuel de la commune d’Orthez, elle aurait cependant pour effet d’aggraver la situation financière déjà fragile de la commune d’Orthez dont l’épargne nette deviendrait négative selon les notes précitées du maire de cette commune. De plus, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les charges de fonctionnement de la commune d’Orthez ne diminueraient pas à due proportion de cette baisse de ses recettes fiscales. En effet, d’une part, la commune d’Orthez continuerait à assumer les charges de fonctionnement des équipements propres à une commune centre mentionnés au point 5, lesquelles ne sauraient être compensées par l’application aux habitants de Sainte-Suzanne des tarifs réservés aux non-résidents, sauf à fixer des tarifs rédhibitoires qui auraient alors pour effet de limiter l’accès effectif des habitants de Sainte-Suzanne au service public. D’autre part, si les requérants font référence à la moyenne des dépenses d’entretien pour des communes appartenant à la même strate, ils ne produisent aucun élément relatif au montant des dépenses effectivement exposées par la commune d’Orthez pour l’entretien du territoire de Sainte-Suzanne et ne contestent pas que les dépenses d’équipement se sont élevées à seulement 72 euros par habitant en 2020.
8. Il ressort enfin des pièces du dossier que la commune d’Orthez ne dispose pas de marge de manœuvre pour faire face à la perte financière induite par une « défusion ». Ainsi, la commune, qui n’a souscrit aucun nouvel emprunt depuis 2020, supporte des charges financières qui, quoiqu’en diminution, restent élevées compte tenu de son niveau d’endettement. Elle a déjà circonscrit ses dépenses d’investissement aux seuls travaux de rénovation des écoles et de mise aux normes des bâtiments. Elle a également limité ses charges de gestion et ses dépenses en matière de subventions et de personnel, qui sont inférieures à la moyenne nationale pour les communes de la même strate. Enfin, la part des foyers non imposés de la commune d’Orthez est de 60,4% contre 56,1 % au niveau départemental, et l’ensemble des indicateurs mesurant la pression fiscale sont très élevés, de sorte que le produit des impôts locaux perçu par habitant est inférieur à celui de moyenne nationale des communes de la même strate.
9. Eu égard à ce qui a été dit aux points 6 à 8, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le motif de refus tenant aux conséquences financières négatives sur la commune d’Orthez, et au risque consécutif sur la pérennité des services publics, serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.
10. En troisième et dernier lieu, il résulte de l’instruction que le préfet des Pyrénées-Atlantiques aurait pris la même décision s’il s’était fondé seulement sur le motif analysé aux points 6 à 9.
11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A..., M. P... et Mme V... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. Leurs conclusions à fin d’injonction et celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par suite, être rejetées.
décide :
Article 1er : La requête de M. A... et autres est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. T... A... désigné en qualité de représentant unique des requérants en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune d’Orthez.
Délibéré après l’audience du 29 septembre 2026 à laquelle siégeaient :
Mme Beuve Dupuy, présidente de la formation de jugement,
Mme Lucie Cazcarra, première conseillère,
Mme Suzie Jaouën, première conseillère.
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Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2026.
L’assesseure la plus ancienne,
L. CAZCARRA
La présidente-rapporteure,
MP. BEUVE DUPUY
La greffière,
A. DETRANCHANT
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.