CAA de TOULOUSE — 1ère chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La chambre syndicale des buralistes du département du Gard, désignée en qualité de représentante unique en application de l’article R. 411-5 du code de justice administrative, Mme L... J..., M. X... D..., M. W... K... et Mme E... F... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 22 février 2022 par lequel le maire d’Alès a autorisé le déplacement intra-communal du débit de tabac exploité par la société en nom collectif Bendjeddou et associés.

Par un jugement n° 2201246 du 22 novembre 2024, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cet arrêté et rejeté les conclusions présentées par les parties au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 janvier 2025, la société Bendjeddou et associés, représentée par Me Huprelle, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 22 novembre 2024 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, représentant unique, devant le tribunal ;

3°) de mettre solidairement à la charge des intimés une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :
- le tribunal a fait droit à une demande irrecevable en l’absence d’intérêt donnant qualité pour agir aux demandeurs :
• la chambre des buralistes du Gard ne justifie pas d’un intérêt pour agir contre l’un de ses adhérents pour contester un arrêté de transfert qui ne porte pas atteinte aux intérêts collectifs dont elle assure la défense ;
• M. D... et M. K... ont revendu leur débit de tabac les 1er septembre 2021 et 20 janvier 2022 et cessé leurs activités avant la saisine du tribunal ;
• l’établissement exploité par Mme F... a fait l’objet d’une liquidation judiciaire depuis le 15 novembre 2023, cette dernière ayant cessé son activité à la même date ;
• le déplacement du débit de tabac qu’elle exploite n’affecte pas l’activité des débits de tabac exerçant à proximité, qui appartenaient déjà au même réseau local, et n’aura pas pour effet de déséquilibrer le réseau existant dès lors que le nouveau lieu d’implantation a vocation à satisfaire la demande de nouveaux clients nocturnes fréquentant le cinéma, les restaurants et les hôtels sans détourner la clientèle habituelle des autres débits de tabac ouverts en journée ni modifier le ratio de buralistes par habitant ;
- la demande était également irrecevable dès lors que la présidente de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard ne justifie pas de sa qualité à agir en justice au nom et pour le compte de cette personne morale.
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté attaqué :
- l’arrêté de transfert ne méconnaît pas les dispositions du 4° de l’article 11 du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés ;
- en outre, l’arrêté attaqué autorise le déplacement du débit de tabac dans un lieu de débit de boissons de licence IV déjà autorisé à revendre du tabac.


Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2025, la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, représentant unique en application de l’article R. 611-2 du code de justice administrative, Mme J..., M. D..., M. K... et Mme F..., représentés par Me Corneloup, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’État et de la société Bendjeddou et associés sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que leur demande devant le tribunal était recevable et que les moyens soulevés par la requête d’appel ne sont pas fondés.


Par un mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2026, le ministre de l’économie, des finances, de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.


La requête a été communiquée à la commune d’Alès en qualité d’observateur.


Par une ordonnance du 21 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 21 avril 2026, à 12 heures.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des impôts ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 ;
- le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ;
- l’arrêté du 24 février 2012 relatif à la revente des tabacs manufacturés ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme El Gani-Laclautre, rapporteure ;
- et les conclusions de Mme Crassus, rapporteure publique.



Considérant ce qui suit :

1. Mme I..., gérante de la société Bendjeddou et associés a, le 5 novembre 2021, saisi le maire d’Alès (Gard) d’une demande tendant à obtenir l’autorisation de déplacer le débit de tabac qu’elle exploite sous la dénomination « X », situé au 13 bis, boulevard Gambetta, vers des locaux situés au … où se trouve également une brasserie dénommée « Y ». Par un arrêté du 22 février 2022, le maire d’Alès a, au nom de l’État, autorisé le déplacement intra-communal de ce débit de tabac. Saisi d’une demande collective présentée par la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, représentant unique, Mme J..., M. D..., M. K... et Mme F..., le tribunal administratif de Nîmes a, par un jugement du 22 novembre 2024, annulé cet arrêté. La société Bendjeddou et associés relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les fins de non-recevoir :
S’agissant de l’intérêt pour agir des auteurs de la demande collective présentée devant le tribunal :
2. Une requête collective tendant à l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif est recevable bien que l’un des auteurs de la requête n’ait pas qualité pour agir, dès lors qu’un autre signataire de cette requête a intérêt à l’annulation de la décision contestée.
3. D’une part, la demande collective présentée devant le tribunal émane de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, désigné en qualité de représentant unique en application de l’article R. 411-5 du code de justice administrative. La chambre syndicale des buralistes du département du Gard, dont l’objet social, défini par l’article 2 de ses statuts, consiste, notamment, à défendre les intérêts moraux et matériels de ses adhérents, justifie d’un intérêt suffisant à agir contre l’arrêté du 22 février 2022 par lequel le maire de la commune d’Alès a autorisé le transfert intra-communal du débit de tabac exploité par la société Bendjeddou et associés.
4. D’autre part, la demande collective dont le tribunal a été saisi émane également de Mme J..., personne physique exploitant, à la date de la saisine du tribunal, le débit de tabac dénommé « Z », situé dans le périmètre de chalandise du lieu de transfert du débit de tabac « X » exploité par la société appelante. Dès lors que l’arrêté de transfert du maire d’Alès du 22 février 2022 a pour effet de rapprocher les deux débits de tabac et, partant, d’affecter les conditions dans lesquelles elle exploite son établissement et le volume de sa clientèle, Mme J... justifiait bien d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de cet arrêté.
5. Enfin, compte tenu de ce qui a été dit aux points 2 à 4, la circonstance, à la supposer établie, selon laquelle Mme F... et MM. D... et M. K... ne justifieraient pas d’un intérêt leur donnant qualité pour agir, n’est pas de nature à rendre irrecevable la demande collective présentée devant le tribunal dès lors qu’elle émane également de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard et de Mme J..., lesquels disposent bien d’un tel intérêt. La demande à laquelle le tribunal a fait droit était donc bien recevable, contrairement à ce que soutient la société appelante.
S’agissant de la qualité pour agir au nom de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard devant le tribunal :
6. Aux termes de l’article L. 2132-3 du code du travail : « Les syndicats professionnels ont le droit d’agir en justice. / Ils peuvent, devant toutes les juridictions, exercer tous les droits réservés à la partie civile concernant les faits portant un préjudice direct ou indirect à l’intérêt collectif de la profession qu’ils représentent ».
7. Il appartient à la juridiction administrative saisie de s’assurer que le représentant d’une personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l’autre partie ou qu’au premier examen, l’absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier.
8. En l’absence, dans les statuts d’une association ou d’un syndicat, de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l’organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter cette association ou ce syndicat en justice. Une habilitation à représenter une association ou un syndicat dans les actes de la vie civile doit être regardée comme habilitant à le représenter en justice.
9. Aux termes de l’article VIII c) des statuts de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard : « Le président représente la chambre syndicale dans les actes nécessaires à l’accomplissement des missions visées à l’article II des présents statuts. Conformément aux dispositions de l’article L. 2132-3 du code du travail, il est habilité à agir en justice au nom et pour le compte de la chambre syndicale (…) ». Aucune autre stipulation ne réserve à un autre organe le pouvoir de décider d’engager une action en justice au nom de ce syndicat professionnel. Ainsi, en application de l’article VIII c) des statuts versés au dossier, la présidente de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard avait qualité pour former, au nom de celle-ci, un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté du maire d’Alès du 22 février 2022. Dès lors, la demande présentée devant le tribunal était bien recevable en tant qu’elle a été présentée par la présidente de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, agissant au nom et pour le compte de ce syndicat professionnel.
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté de transfert en litige :
S’agissant du cadre juridique applicable au litige :
10. D’une part, il résulte de l’article 568 du code général des impôts, de l’article 56 AA de l’annexe IV à ce code et des dispositions de l’article 1er du décret du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés que les décisions d’autorisation d’implantation, de transfert et de déplacement d’un débit de tabac sont prises au nom de l’État. Aux termes de l’article 13 du décret du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, dans sa rédaction alors en vigueur : « Un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé à l’intérieur d’une même commune dans les conditions prévues à l’article 70 de la loi du 12 mai 2009 susvisée. Les dispositions des articles 9 et 11 s’appliquent aux déplacements intra communaux. / Une fois l’autorisation délivrée, le débitant de tabac et le directeur interrégional des douanes et droits indirects signent un avenant au contrat de gérance qui mentionne le nouveau lieu d’implantation et, éventuellement, les nouveaux horaires d’ouverture du débit (…) ». Aux termes de l’article 70 de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures : « Le déplacement, dans la même commune, d’un débit de tabac ordinaire permanent est autorisé par le maire, après avis du directeur régional des douanes et de l’organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac (…) ».
11. D’autre part, aux termes du 4° de l’article 11 du décret du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, dans sa rédaction applicable au litige : « Les implantations de débits de tabac sont interdites : (…) / 4° En zone protégée, conformément aux dispositions des articles L. 3335-1 et L. 3511-2-2 du code de la santé publique ». Aux termes de l’article L. 3335-1 du code de la santé publique, rendu applicable aux lieux de vente de tabac manufacturé, sur renvoi de l’article L. 3512-10 du même code : « Le représentant de l’État dans le département peut prendre des arrêtés pour déterminer sans préjudice des droits acquis, les distances auxquelles les débits de boissons à consommer sur place ne peuvent être établis autour des édifices et des établissements suivants dont l’énumération est limitative : / (…) 2° Établissements d’enseignement, de formation, d’hébergement collectif ou de loisirs de la jeunesse (…) ». L’article L. 3512-10 du même code dispose, dans sa rédaction applicable au litige : « L’article L. 3335-1 est applicable aux lieux de vente de tabac manufacturé, sans préjudice des droits acquis. / Par dérogation à l’article L. 3335-1 et sans préjudice des droits acquis, un débit de tabac ne peut être établi autour d’un établissement d’instruction publique, d’un établissement scolaire privé ou d’un établissement de formation ou de loisirs de la jeunesse à une distance inférieure à un seuil fixé par arrêté du représentant de l’État dans le département ».
12. Il résulte, d’une part, des dispositions combinées des articles 11 et 13 du décret du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés que le maire, agissant au nom de l’État, qui a compétence pour se prononcer sur le déplacement, au sein de la commune, d’un débit de tabac ordinaire permanent, doit respecter les règles de distance relatives à l’implantation des débits de tabac prises par le représentant de l’État dans le département résultant des dispositions combinées de l’article L. 3335-1 et de l’article L. 3512-10 du code de la santé publique. En vertu, d’autre part, des dispositions précitées de l’article L. 3335-1 du même code, l’arrêté que le représentant de l’État dans le département a la faculté de prendre pour déterminer, sans préjudice des droits acquis, les distances auxquelles les débits de boissons à consommer sur place ne peuvent être établis autour de certains édifices et établissements, au nombre desquels figurent les établissements scolaires ainsi que les lieux de formation et de loisirs de la jeunesse, s’applique, en vertu du premier alinéa de l’article L. 3512-10 du code de la santé publique, aux lieux de vente de tabac manufacturé, sans préjudice des droits acquis, à moins, toutefois, que ne s’applique, spécifiquement aux débits de tabac, un arrêté pris par le représentant dans le département sur le fondement du second alinéa de l’article L. 3512-10 cité ci-dessus.
13. Il s’évince de ce qui précède qu’en l’absence d’arrêté préfectoral, édicté dans les conditions prévues par les dispositions de l’article L. 3512-10 du code de la santé publique, par le représentant de l’État en vue d’instituer une zone de protection à l’intérieur de laquelle il est interdit d’implanter un commerce de vente au détail de tabac autour des lieux accueillant des mineurs, les transferts de débits de tabac dans le département du Gard sont régis par l’arrêté du préfet du Gard n° 30-2020-07-17-001 du 17 juillet 2020 portant règlement général de police des débits de boissons dans le département du Gard. En application des articles 14 et 15 de cet arrêté préfectoral, un débit de tabac ne peut s’implanter, sur le territoire de la commune d’Alès, commune dont la population est supérieure à 5 000 habitants, à moins de 100 mètres d’un établissement d’enseignement, de formation, d’hébergement collectif ou de loisirs de la jeunesse.
S’agissant du moyen d’annulation retenu par le tribunal :
14. Pour annuler l’arrêté du maire d’Alès du 22 février 2022, le tribunal administratif de Nîmes a jugé que le débit de tabac litigieux serait, du fait de l’autorisation ainsi délivrée, implanté à proximité immédiate, soit à quelques dizaines de mètres, d’une maison de la jeunesse inaugurée le 15 janvier 2022, en méconnaissance des dispositions du 4° de l’article 11 du décret 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés.
15. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, en particulier des photographies et des différents plans produits, que l’arrêté du maire d’Alès du 22 février 2022 a pour effet d’autoriser le transfert du débit de tabac « X », exploité par la société appelante, à proximité immédiate d’une maison de la jeunesse dont les travaux de construction ont débuté en 2017 et qui a été inaugurée le 15 janvier 2022, soit à une date antérieure à l’édiction de cet arrêté. Si la société appelante se prévaut des précédentes demandes de transfert qu’elle a présentées, il ressort toutefois des pièces du dossier que celles-ci étaient, en tout état de cause, toutes postérieures à l’année 2017. En outre, ces demandes, qui n’ont pas abouti à l’édiction d’une autorisation de transfert en vigueur dans l’ordonnancement juridique, ne sauraient caractériser l’existence de droits acquis. De même, la circonstance selon laquelle le nouveau lieu d’implantation serait commun à un établissement de restauration de type brasserie disposant d’une licence de quatrième catégorie, dite « licence IV », autorisant la revente au détail de tabac, n’est pas davantage de nature à caractériser l’existence de droits acquis, cette brasserie étant exploitée par une société distincte de la société appelante où la revente de tabacs manufacturés constitue un service complémentaire à l’activité principale soumise à l’existence d’un rattachement à un débit de tabac ordinaire, conformément aux articles 45 et suivants du décret du 28 juin 2010, relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, et à l’arrêté du 24 février 2012, relatif à la revente des tabacs manufacturés. Enfin, il ressort des pièces du dossier que, le nouveau lieu d’implantation du débit de tabac faisant face à moins de cent mètres à une maison de la jeunesse qui préexistait à la date de sa décision, le maire d’Alès, agissant au nom de l’État a, dès lors, méconnu les dispositions précitées du 4° de l’article 11 du décret du 28 juin 2010 en autorisant le transfert intra-communal du débit de tabac exploité par la société Bendjeddou et associés. Ce motif justifie, à lui seul, l’annulation de l’arrêté du maire d’Alès du 22 février 2022, ainsi que l’a jugé le tribunal.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Bendjeddou et associés n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du maire d’Alès du 22 février 2022.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, de Mme J..., de M. D..., de M. K... et de Mme F... qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme demandée par la société Bendjeddou et associés au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Bendjeddou et associés la somme demandée par la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, Mme J..., M. D..., M. K... et Mme F... au même titre. Enfin, quand bien même la décision attaquée a été prise au nom de l’Etat, ce dernier n’ayant pas la qualité de partie à l’instance faute d’avoir fait appel, aucune somme ne peut être mise à sa charge au titre des mêmes dispositions. Les conclusions présentées à son encontre par les intimés ne peuvent qu’être rejetées.


D E C I D E :


Article 1 : La requête de la société Bendjeddou et associés est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, de Mme J..., de M. D..., de M. K... et de Mme F... présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société en nom collectif Bendjeddou et associés, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à la chambre syndicale des buralistes du département du Gard, représentant unique en application des articles R. 611-2 et R. 751-3 du code de justice administrative.
Copie en sera adressée à la préfète du Gard et au maire d’Alès.

Délibéré après l’audience du 8 octobre 2026, à laquelle siégeaient :

M. Faïck, président,
Mme El Gani-Laclautre, première conseillère,
Mme Chalbos, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 octobre 2026.


La rapporteure,





N. El Gani-Laclautre
Le président,





F. Faïck





La greffière,




E. Ocana

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.