Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. L... O... a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la décision verbale du 10 février 2025 par laquelle il s’est vu opposer un refus d’entrée sur le territoire français par la police aux frontières de Menton.
Par un jugement n° 2501342 du 30 juin 2025, le tribunal administratif de Nice a annulé cette décision et a mis à la charge de l’Etat une somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 27 août 2025, le ministre de l’intérieur demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. O... devant le tribunal administratif.
Il soutient que :
- contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, la décision de refus d’entrée ne méconnaît pas l’article L. 200-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- il s’en remet à la sagesse de la cour s’agissant de la motivation de la décision ;
- le moyen tiré du défaut de procédure préalable est inopérant ;
- la décision ne porte pas une atteinte disproportionnée aux libertés fondamentales.
Par un mémoire en défense enregistré le 4 juin 2026, M. O..., représenté par Me Guez Guez, conclut au rejet de la requête du ministre de l’intérieur et demande à la cour de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- la décision attaquée n’est pas motivée ;
- elle est entachée d’un vice de procédure en l’absence de procédure contradictoire préalable ;
- elle a été prise en méconnaissance de l’article L. 200-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- elle méconnaît l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- elle porte une atteinte disproportionnée aux droits de séjour et de circulation qu’il tient de sa qualité de ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Le rapport de Mme Mastrantuono, rapporteure, a été entendu au cours de l’audience publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. O..., ressortissant italien né en 2006, a fait l’objet le 10 février 2025 d’une décision verbale de la direction générale de la police nationale lui refusant l’entrée sur le territoire français alors qu’il se trouvait au poste-frontière de Menton. Le ministre de l’intérieur relève appel du jugement du 30 juin 2025 par lequel le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté et a mis à la charge de l’Etat une somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le motif d’annulation retenu par le tribunal :
2. Aux termes de l’article L. 311-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, applicable aux citoyens de l’Union européenne en vertu de l’article L. 223-1 du même code : « Un étranger ne satisfait pas aux conditions d'entrée sur le territoire français lorsqu'il se trouve dans les situations suivantes : / 1° Sa présence en France constituerait une menace pour l'ordre public ; (…) ». Aux termes de l’article L. 332-1 du même code : « L'étranger qui ne satisfait pas aux conditions d'admission prévues au titre I peut faire l'objet d'une décision de refus d'entrée, sans préjudice des dispositions particulières relatives au droit d'asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour ». Aux termes de l’article L. 200-6 de ce code, relatif aux citoyens de l'Union européenne et aux membres de leur famille : « Les restrictions au droit de circuler et de séjourner librement en France prononcées à l'encontre de l'étranger dont la situation est régie par le présent livre ne peuvent être motivées que par un comportement qui constitue, du point de vue de l'ordre public et de la sécurité publique, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave à l'encontre d'un intérêt fondamental de la société (…) ».
3. Il ressort des pièces produites par le ministre, en particulier de la « note blanche » et de ses annexes, que M. O... a fait l’objet d’un signalement au titre de sa radicalisation dès l’année 2022 alors qu’il était âgé de seize ans et qu’il s’était orienté, avec un camarade de lycée, vers une pratique rigoriste de l’islam tout en portant un regard bienveillant à l’égard des Talibans. Il ressort également des pièces du dossier que l’administration a relevé que l’un de ses comptes d’un réseau social avait été signalé au mois d’août 2023 à la suite de la publication d’une image pouvant s’apparenter à une apologie du terrorisme alors qu’il était par ailleurs en lien, sur les réseaux sociaux, avec les comptes de plusieurs individus de la mouvance pro-jihadiste, en particulier deux individus signalés pour des faits d’apologie du terrorisme et un troisième qui avait diffusé un message de menace à l’encontre de l’imam d’une mosquée. Il ressort, en outre, des pièces versées au dossier qu’à la suite d’une perquisition du domicile de M. O... au mois de juin 2024 et de l’exploitation des supports numériques qui avaient été saisis lors d’une visite à son domicile au mois de mai 2024, plusieurs images et vidéos pro-jihadistes ont été retrouvées, parmi lesquelles notamment des photographies de cadavres humains suppliciés à la suite de condamnations par le califat, des publications relatives aux organisations terroristes Daech et Ansar Al Charia et à l’organe de propagande pro-jihadiste francophone 19HH, une publication représentant le professeur de français E... victime d’un attentat terroriste avec un texte en cyrillique indiquant qu’il avait « insulté le prophète Mahomet », une autre publication portant sur l’auteur de l’attaque contre la communauté LGBTQ+ d’Orlando et une vidéo d’un homme mimant un égorgement en proférant des menaces dirigées contre les « mécréants ». Il a également été découvert au domicile de M. O... un dessin d’un drapeau d’Al Qaïda réalisé par ses soins ainsi que plusieurs images le représentant, le visage dissimulé par une cagoule, brandissant une arme longue, un couteau et une scie ou encore l’index pointé vers le ciel avec une barbe ajoutée numériquement et portant un bandeau avec un message rédigé en arabe avec la même typographie que celle utilisée par l’organisation terroriste Daech. Enfin, l’administration a considéré que la radicalisation de M. O... et la permanence de son relationnel pro-jihadiste avaient été confirmées par le témoignage recueilli au mois d’août 2024 d’un mineur suivi au titre de sa radicalisation qui avait indiqué avoir été en contact avec lui au mois de mars 2024 et qui l’avait présenté comme son « référent religieux » en faisant état de ses idées religieuses « extrêmes » et de ses « sérieuses connaissances ». Les dénégations générales et non étayées de M. O... ne permettent pas de remettre en cause son adhésion à l’idéologie pro-jihadiste qui a été constatée par l’administration au vu d’éléments précis recueillis par les services de renseignement. De même, les seules dénégations non étayées de M. O... ne permettent pas de remettre en cause le fait qu’il entretenait un réseau relationnel pro-jihadiste, à tout le moins jusqu’au mois de mars 2024, date à laquelle il était en contact avec un mineur radicalisé sur les réseaux sociaux qui a fait état de son influence. La circonstance que la procédure pénale concernant les faits d’apologie du terrorisme ait été classée sans suite par le procureur de la République n’est pas de nature, en elle-même, à remettre en cause l’adhésion de M. O... à l’idéologie pro-jihadiste et la réalité du réseau relationnel qu’il entretenait dans ce cadre. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n’est au demeurant pas même allégué par M. O..., qu’il avait évolué ou pris de la distance avec ses convictions idéologiques pro-jihadistes à la date de la décision attaquée, alors qu’il ne justifie par ailleurs d’aucun élément d’insertion sociale particulier en France ni d’aucun projet professionnel ou personnel précis. Dans ces conditions, et alors que le ministre expose, de façon circonstanciée, que le comportement reproché à M. O... s’inscrit dans un contexte marqué par un risque très élevé d’attentat terroriste sur le sol français notamment de la part d’individus influencés par la propagande pro-jihadiste, il est fondé à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont estimé que la décision de refus d’entrée avait été prise en méconnaissance de l’article L. 200-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
4. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. O... devant le tribunal administratif de Nice et en appel.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence de motivation de la décision attaquée :
5. D’une part, aux termes de l’article L. 332-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile applicable aux citoyens de l’Union européenne en vertu de l’article L. 223-1 du même code : « La décision de refus d'entrée (…) est motivée (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (…) ».
6. Il ressort des pièces du dossier que M. O... s’est présenté, le 10 février 2025 à 11h45 au point de passage frontalier de Menton et qu’une décision verbale de refus d’entrée lui a été opposée, le ministre admettant l’absence de « décision formalisée » en raison d’une erreur. Il n’est pas contesté que M. O... n’a pas été informé des motifs de droit et de fait fondant ce refus d’entrée, l’agent s’étant borné à mentionner l’existence d’une fiche lui interdisant l’entrée sur le territoire français. Par suite, M. O... est fondé à soutenir que la décision attaquée est entachée d’insuffisance de motivation et à en demander l’annulation pour ce motif sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens.
7. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé la décision du 10 février 2025 par laquelle l’entrée sur le territoire français a été refusée à M. O... et a mis à la charge de l’Etat une somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les frais liés au litige :
8. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. O... présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête du ministre de l’intérieur est rejetée.
Article 2 : Les conclusions d’appel de M. O... sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et à M. L... O....
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.
Délibéré après l'audience du 15 octobre 2026, où siégeaient :
- M. Denis Chabert, président,
- Mme Audrey Courbon, présidente assesseure,
- Mme Florence Mastrantuono, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 novembre 2026.