Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 25 août 2025, la commune de Caudebec-lès-Elbeuf, représentée par Me Gillet, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée devant le tribunal administratif de Rouen par la SARL Arconance ;
3°) de mettre à la charge de la SARL Arconance le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
• le jugement attaqué est entaché d’erreur de droit, d’erreur de fait et d’erreur manifeste d’appréciation ;
• la date d’envoi de l’arrêté de refus de permis de construire, effectué dans le délai des trois mois d’instruction, n’a pas pu faire naître une décision tacite de permis de construire ; aucune irrégularité de procédure ne peut être retenue à son encontre ;
• les substitutions de base légale et de motifs sollicitées devant le tribunal ne pouvaient pas être écartées ;
• l’arrêté du 4 janvier 2023 n’est pas entaché d’incompétence ;
• il est suffisamment motivé ;
• il n’est entaché d’aucune erreur de droit s’agissant du motif de refus tiré de la méconnaissance du règlement départemental de défense contre l’incendie de la Seine-Maritime, qui est opposable aux autorisations d’urbanisme dès lors qu’il est annexé au plan local d’urbanisme ;
• elle est fondée à présenter une substitution de motif selon laquelle la décision attaquée peut être fondée sur la méconnaissance des dispositions de l’article 3.3 du règlement de la zone UBA1 du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie ;
• elle est fondée à présenter une substitution de motif selon laquelle la décision attaquée peut être fondée sur la méconnaissance des dispositions de l’article 3.5 du règlement de la zone UBA1 du règlement du plan local d'urbanisme ;
• elle est fondée à présenter une substitution de motif selon laquelle la décision attaquée peut être fondée sur la méconnaissance des dispositions de l’article 5.2 du règlement de la zone UBA1 du règlement du plan local d'urbanisme.
La SARL Arconance, à qui la requête a été notifiée le 28 août 2025, n’a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
• le code de l’urbanisme ;
• le code des relations entre le public et l’administration ;
• le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
• le rapport de M. de Miguel, président assesseur,
• les conclusions de M. Degand, rapporteur public,
• et les observations de Me Molkhou représentant la commune de Caudebec-lès-Elbeuf.
Considérant ce qui suit :
1. La SARL Arconance a déposé le 7 octobre 2022 une demande de permis de construire trois bâtiments comportant 40 logements sur une unité foncière composée des parcelles cadastrées AL 14, AL 353, AL351, AL352, AL350 et AL315 sur le territoire de la commune de Caudebec-lès-Elbeuf. Par un arrêté du 4 janvier 2023, le maire de Caudebec-lès-Elbeuf a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La SARL Arconance a présenté un recours gracieux le 13 février 2023 reçu par la commune le 24 février suivant qui est resté sans réponse. Saisi par la SARL Arconance, le tribunal administratif de Rouen, par un jugement du 26 juin 2025, a annulé cet arrêté, enjoint au maire de Caudebec-lès-Elbeuf de délivrer à la SARL Arconance un certificat de permis de construire tacite, condamné la commune à verser à la société la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la demande. La commune de Caudebec-lès-Elbeuf relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien‑fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. La commune de Caudebec-lès-Elbeuf ne peut donc utilement soutenir, pour contester la régularité du jugement attaqué, que les premiers juges auraient entaché leur décision d’erreur de fait, d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation.
Sur les motifs retenus par le tribunal :
3. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l'urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / La délivrance antérieure d'une autorisation d'urbanisme sur un terrain donné ne fait pas obstacle au dépôt par le même bénéficiaire de ladite autorisation d'une nouvelle demande d'autorisation visant le même terrain. Le dépôt de cette nouvelle demande d'autorisation ne nécessite pas d'obtenir le retrait de l'autorisation précédemment délivrée et n'emporte pas retrait implicite de cette dernière ». Aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ». Aux termes de l’article L. 211-2 de ce code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) ».
4. D’autre part, aux termes de l’article L. 424-2 du code de l'urbanisme : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. (…) » Aux termes de l’article R. 424-1 du code de l'urbanisme : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / (…) b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. (…) ». Aux termes de l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d'instruction de droit commun est de : (…) c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ».
5. Selon l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme, et sous réserve des exceptions prévues par ce code, le silence gardé par l’autorité compétente au terme du délai d’instruction sur une déclaration préalable ou une demande de permis au titre du code de l’urbanisme vaut, selon les cas, décision tacite de non-opposition à cette déclaration ou permis tacite de construire, d’aménager ou de démolir. Il en résulte que l’auteur d’une déclaration préalable ou d’une demande de permis est réputé être titulaire d’une décision de non-opposition ou d’un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l’expiration du délai réglementaire d’instruction de son dossier. Ces dispositions s’appliquent également à la décision par laquelle l’autorité administrative sursoit à statuer sur la demande ou le projet qui lui est soumis, de sorte que la notification d’une telle décision avant le terme du délai réglementaire d’instruction fait obstacle à la naissance d’une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable ou d’un permis tacite.
6. Lorsque la décision refusant le permis ou s’opposant au projet ayant fait l’objet d’une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d’avis de réception postal, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l’article R. 424-10 du même code, dont les dispositions s’appliquent également à la décision de sursis à statuer, le demandeur est, comme l’indique explicitement l’article R. 423-47 de ce code s’agissant de la notification de la liste des pièces manquantes en cas de dossier incomplet et de la notification de la majoration, de la prolongation ou de la suspension du délai d'instruction d’une demande, réputé avoir reçu notification de la décision à la date de la première présentation du courrier par lequel elle lui est adressée. Il incombe à l’administration, lorsque sa décision est parvenue au pétitionnaire après l’expiration de ce délai et qu’elle entend contester devant le juge administratif l’existence d’une décision implicite de non opposition préalable ou d’un permis tacite, d’établir la date à laquelle le pli portant notification de sa décision a régulièrement fait l’objet d’une première présentation à l’adresse de l’intéressé.
7. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la SARL Arconance a déposé un dossier de permis de construire complet le 7 octobre 2022, qui a fait l’objet d’un délai d’instruction de trois mois, conformément aux dispositions précitées de l’article R. 423 23 du code de l'urbanisme, de sorte qu’un permis tacite est né à l’issue de l’expiration du délai de trois mois, le 7 janvier 2023, en application des dispositions précitées de l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme. Si la commune de Caudebec-lès-Elbeuf a refusé le permis de construire sollicité par un arrêté daté du 4 janvier 2023, il ressort des pièces du dossier que le pli contenant cet arrêté a été présenté et distribué à la SARL Arconance le 9 janvier 2023, soit au-delà du délai de trois mois. A cet égard, la commune n’est pas fondée à se prévaloir de la date d’expédition du pli, déposé aux services postaux le 5 janvier 2023. Dans ces conditions, la société pétitionnaire était titulaire le 7 janvier 2023 d’un permis de construire tacite et, dès lors, le refus de permis litigieux du 4 mars 2023 notifié le 9 janvier 2023 présente le caractère d’une décision de retrait du permis de construire délivré tacitement. Il ne ressort d’aucune des pièces du dossier et la commune requérante ne justifie pas, qu’une procédure contradictoire aurait été mise en œuvre préalablement au retrait du permis de construire tacite, dans les conditions prévues aux dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, c’est à bon droit que le tribunal a accueilli le moyen tiré du vice de procédure entachant l’arrêté contesté, qui a privé la société pétitionnaire d’une garantie.
8. En deuxième lieu, aux termes de l’article A.424-8 du code de l’urbanisme : « le permis est délivré sous réserve du droit des tiers : il vérifie la conformité du projet aux règles et servitudes d’urbanisme ; Il ne vérifie pas si le projet respecte les autres réglementations et règles de droit privé ».
9. Aux termes de l’article unique de l’arrêté contesté, la commune a refusé le permis de construire au seul motif de la méconnaissance du règlement du département de défense extérieure contre l’incendie (RDDECI), en renvoyant à l’avis défavorable délivré par la direction des cycles de l’eau de la Métropole Rouen Normandie. Or aucune disposition législative ou réglementaire n’instaure un lien d’opposabilité entre le plan local d’urbanisme et le RDDECI de la Seine-Maritime prévu par le code général des collectivités territoriales et qui relève d’une législation distincte de celle de l’urbanisme. La seule circonstance que ce RDDECI figure en annexe informative du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie ne suffit pas à lui donner un caractère opposable aux autorisations d’urbanisme. Il s’ensuit que le tribunal était également fondé à considérer que le refus de permis de construire contesté, fondé uniquement sur la méconnaissance du RDDECI, est en outre entachée d’erreur de droit.
Sur la substitution de motifs :
10. L'administration ne peut utilement demander la substitution au motif illégal retenu par la décision contestée d'autres motifs dès lors que la décision n'est pas illégale pour un vice tenant aux motifs qui la fondent mais pour une irrégularité de forme.
11.La commune de Caudebec-lès-Elbeuf sollicite des substitutions de base légale et de motifs en faisant valoir que le projet méconnait les dispositions des articles 3.3., 3.5., et 5.2 du règlement de la zone UBA1 du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie. Toutefois, comme l’a jugé à juste titre le tribunal, dès lors que le refus de permis de construire opposé à la société pétitionnaire procède d’une irrégularité de procédure du fait du retrait d’un permis tacite sans procédure contradictoire préalable, la commune n’est pas fondée à solliciter des substitutions de motifs et de base légale.
12. Il résulte de tout ce qui précède, que la commune de Caudebec-lès-Elbeuf n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé l’arrêté du 4 janvier 2023 refusant le permis de construire à la société Arconance. Par voie de conséquence, ses conclusions en injonction doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SARL Arconance, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la commune de Caudebec-lès-Elbeuf la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Caudebec-lès-Elbeuf est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Caudebec-les-Elbeuf et à la SARL Arconance.
Délibéré après l’audience publique du 10 septembre 2026 à laquelle siégeaient :
• Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,
• M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,
• M. Guillaume Toutias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2026.
Le président assesseur,
Signé : F-X de Miguel
La présidente de la 1ère chambre,
Signé : G. Borot
La greffière,
Signé : N. Roméro
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière,
N. Roméro