Conseil d'Etat — 4ème et 1ère chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 septembre et 29 octobre 2025 et le 13 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Vets+ Ouest demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 22 juillet 2025 du Conseil national de l’ordre des vétérinaires prise sur son recours et confirmant la décision du 3 avril 2025 par laquelle le conseil régional de Bretagne de l’ordre des vétérinaires a prononcé sa radiation du tableau de l’ordre des vétérinaires ;

2°) de mettre à la charge du Conseil national de l’ordre des vétérinaires la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision qu’elle attaque :
- méconnaît les dispositions de l’article L. 241-17 du code rural et de la pêche maritime en ce que le Conseil national de l’ordre des vétérinaires a estimé que son capital social, exclusivement détenu par la société BE Vets +, n’était pas constitué en conformité avec ces dispositions au motif qu’une société d’exercice vétérinaire ne peut pas détenir majoritairement des parts d’une autre société d’exercice vétérinaire ;
- méconnaît les règles relatives au retrait et à l’abrogation des décisions créatrices de droit en procédant à un tel retrait, en l’absence de circonstances de droit ou de fait nouvelles, plus de quatre mois après la décision l’inscrivant au tableau de l’ordre.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 février et 17 avril 2026, le Conseil national de l’ordre des vétérinaires conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Vets+ Ouest au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés et demande en outre, à titre subsidiaire, que le Conseil d’Etat substitue au motif de radiation retenu par la décision attaquée le motif tiré de l’absence d’exercice personnel de la profession de vétérinaire par M. S... au sein de la société Vets+ Ouest.


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l’ordonnance n° 2023-77 du 8 février 2023 ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Anne Villette, maîtresse des requêtes ;

- les conclusions de M. Cyrille Beaufils, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de la société Vets+ Ouest et à la SELAS Waquet, Farge, Hazan, Féliers, avocat du Conseil national de l’ordre des médecins ;



Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que la société par actions simplifiée (SAS) Vets+ Ouest, inscrite au tableau de l’ordre des vétérinaires par une décision du 12 mars 2024, est détenue à 100% par la SAS BE Vets+, elle-même détenue à 100 % par M. R... S..., vétérinaire. Par une décision du 3 avril 2025, le conseil régional de Bretagne de l’ordre des vétérinaires a prononcé sa radiation, au motif qu’une société d’exercice vétérinaire ne pourrait détenir la majorité du capital social d’une autre société d’exercice vétérinaire. Par une décision du 22 juillet 2025, prise sur le recours de la société Vets+ Ouest, le Conseil national de l’ordre des vétérinaires a confirmé cette radiation, pour le même motif. La société Vets+ Ouest demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir cette dernière décision.

2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 242-1 du code rural et de la pêche maritime : « I. - L'ordre des vétérinaires groupe obligatoirement tous les vétérinaires et docteurs vétérinaires en exercice remplissant les conditions prévues à l'article L. 241-1 (…) ainsi que les sociétés d'exercice vétérinaire mentionnées au I de l'article L. 241-17. (…) / (…) / II. - L'ordre des vétérinaires veille au respect des principes d'indépendance, de moralité et de probité, à l'observation des règles déontologiques, en particulier du secret professionnel, et à l'entretien des compétences indispensables à l'exercice de la profession de vétérinaire, par les personnes mentionnées aux articles L. 241-1 (…) et L. 241-17 (…). / III.- Pour l'exercice de ses missions, l'ordre des vétérinaires est habilité à exercer un contrôle des modalités de fonctionnement, de financement et d'organisation des sociétés mentionnées au II. Il peut à ce titre demander aux représentants de ces sociétés de lui communiquer les informations et les documents nécessaires à ce contrôle ». Aux termes du III de l’article L. 242-4 du même code : « (…) III.- L'inscription au tableau de l'ordre, ou le transfert de l'inscription en cas de changement de domicile professionnel, est demandée par les personnes mentionnées au premier alinéa du I de l'article L. 242-1, agissant à titre personnel ou en qualité de membres d'une société. (…) En demandant leur inscription au tableau ou celle de la société dont ils sont associés, les vétérinaires s'engagent sous la foi du serment à exercer leur profession avec conscience et probité. Nul ne peut être inscrit au tableau s'il ne remplit les conditions requises par le présent titre et notamment les conditions nécessaires de moralité, d'indépendance et de compétence. Le conseil régional peut prononcer d'office l'omission temporaire du tableau et, le cas échéant, radier de celui-ci les personnes qui, par suite de l'intervention de circonstances postérieures à leur inscription, ont cessé de remplir ces conditions (…) ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. » Aux termes de l’article L. 242-2 du même code : « Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : / 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; / (…) ».

4. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le conseil régional de l’ordre des vétérinaires décide d’inscrire une société d’exercice vétérinaire au tableau de l’ordre en application de l’article L. 242-4 du code rural et de la pêche maritime a le caractère d’une décision individuelle créatrice de droits. S’il incombe au conseil régional de tenir à jour ce tableau, il ne peut, sans méconnaître les droits acquis qui résultent de l’inscription, décider plus de quatre mois après celle-ci de radier cette société en l’absence de fraude ou d’intervention de circonstances nouvelles postérieures à cette inscription.

5. Il ressort des pièces du dossier que, lors de l’inscription de la société Vets+ Ouest au tableau de l’ordre le 12 mars 2024, le conseil régional de Bretagne de l’ordre des vétérinaires a eu connaissance de ce qu’elle était détenue à 100 % par la société BE Vets+, elle-même détenue à 100 % par M. S.... Contrairement à ce que soutient le Conseil national de l’ordre des vétérinaires, l’entrée en vigueur le 1er septembre 2024 de l’ordonnance du 8 février 2023 relative à l'exercice en société des professions libérales réglementées, qui n’a pas modifié le cadre juridique applicable aux sociétés Vets+ Ouest et BE Vets+ qui ne relèvent d’aucune des catégories de personne morale régies par cette ordonnance, ne saurait être regardée comme une circonstance nouvelle postérieure à l’inscription de la société Vets + Ouest. Par suite, alors que la composition du capital social de la société Vets+ Ouest n’a pas évolué après son inscription, le conseil régional de Bretagne de l’ordre des vétérinaires ne pouvait légalement, plus de quatre mois après cette inscription, prononcer sa radiation par une décision du 3 avril 2025, confirmée par la décision attaquée du Conseil national de l’ordre des vétérinaires.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 241-17 du code rural et de la pêche maritime : « I.- Les personnes exerçant légalement la profession de vétérinaire peuvent exercer en commun la médecine et la chirurgie des animaux dans le cadre : / 1° De sociétés civiles professionnelles régies par la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 relative aux sociétés civiles professionnelles ; / 2° De sociétés d'exercice libéral ; / 3° De toutes formes de sociétés de droit national ou de sociétés constituées en conformité avec la législation d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen et y ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement, dès lors qu'elles satisfont aux conditions prévues au II du présent article et qu'elles ne confèrent pas à leurs associés la qualité de commerçant. / Cet exercice en commun ne peut être entrepris qu'après inscription de la société au tableau de l'ordre mentionné à l'article L. 242-4, dans les conditions prévues par ce dernier. / II.- Les sociétés mentionnées au I répondent aux conditions cumulatives suivantes : / 1° Plus de la moitié du capital social et des droits de vote doit être détenue, directement ou par l'intermédiaire des sociétés inscrites auprès de l'ordre, par des personnes exerçant légalement la profession de vétérinaire en exercice au sein de la société ; / (…) IV.- Lorsqu'une société ne respecte plus les conditions mentionnées au présent article, le conseil régional de l'ordre compétent la met en demeure de s'y conformer dans un délai qu'il détermine et qui ne peut excéder six mois. A défaut de régularisation dans le délai fixé, le conseil régional peut, après avoir informé la société de la mesure envisagée et l'avoir invitée à présenter ses observations dans les conditions prévues aux articles L. 121-1, L. 121-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, prononcer la radiation de la société du tableau de l'ordre des vétérinaires ». Aux termes de l’article R. 242-33 du même code : « I.- L'exercice de l'art vétérinaire est personnel. Chaque vétérinaire est responsable de ses décisions et de ses actes. (…) ».

7. Il résulte de ces dispositions que, pour être inscrite au tableau de l’ordre des vétérinaires, une société ayant pour objet l’exercice de la médecine et de la chirurgie des animaux doit respecter plusieurs conditions de nature à garantir l’indépendance des vétérinaires par le contrôle effectif qu’ils y exercent, dont celle selon laquelle plus de la moitié du capital social et des droits de vote est détenue, directement ou par l'intermédiaire des sociétés inscrites auprès de l'ordre, par des personnes exerçant légalement la profession de vétérinaire au sein de la société, que celle-ci soit constituée sous la forme d’une société civile professionnelle, d’une société d’exercice libéral ou d’une autre société de droit national ou de droit étranger mentionnée au 3° du I de l’article L. 241-17 du code rural et de la pêche maritime. Par ailleurs, si les dispositions de l’ordonnance du 8 février 2023 relative à l'exercice en société des professions libérales réglementées encadrent plus strictement les conditions de détention par des personnes morales du capital des sociétés d’exercice libéral exerçant la médecine vétérinaire, qui relèvent du 2° du I de l’article L. 241-17 du code rural et de la pêche maritime, notamment en privilégiant les prises de participation par les sociétés de participations financières de profession libérale, aucune obligation similaire n’est prévue pour les sociétés relevant du 3° du I de ce même article. S’agissant de ces dernières, leur capital social peut ainsi être majoritairement détenu par des vétérinaires associés à titre individuel, par des sociétés de participations financières de professions libérales inscrites sur la liste spéciale prévue à l’article R. 241-106 du même code, ainsi que par toute autre société d’exercice vétérinaire inscrite au tableau de l’ordre des vétérinaires, à la condition de justifier que les vétérinaires exerçant dans la société qui sollicite son inscription au tableau détiennent, le cas échéant par l’intermédiaire des autres sociétés participant au capital social, la majorité des parts et des droits de vote. A cet égard, la circonstance qu’une société d’exercice vétérinaire a pour objet social l’exercice en commun de la médecine et de la chirurgie des animaux ne fait pas obstacle, par principe, à une telle prise de participation dans une autre société d’exercice vétérinaire ayant le même objet social.

8. Il ressort des pièces du dossier que pour prononcer la radiation de la société Vets+ Ouest, dont la forme sociale relève du 3° du I de l’article L. 241-17 du code rural et de la pêche maritime, le Conseil national de l’ordre des vétérinaires s’est fondé sur ce que cette société d’exercice vétérinaire ne pourrait être détenue, majoritairement ou exclusivement, par une autre société d’exercice vétérinaire, en l’occurrence la société BE Vets+. Il résulte toutefois de ce qui est dit au point précédent que le Conseil national de l’ordre des vétérinaires, en retenant ce motif, a méconnu les dispositions citées au point 6.

9. En troisième lieu, si le Conseil national de l’ordre des vétérinaires, dans son mémoire en défense, demande au Conseil d’Etat de substituer aux motifs retenus par la décision attaquée un nouveau motif tiré de l’absence d’exercice personnel de la profession de vétérinaire par M. S..., unique associé de la société BE Vets+, il ne ressort en tout état de cause pas des pièces du dossier que l’absence d’exercice personnel de la profession par l’intéressé au sein de la société Vets+ Ouest soit établie. Par suite, la demande de substitution de motifs ne saurait être accueillie.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision attaquée du Conseil national de l’ordre des vétérinaires doit être annulée.

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du Conseil national de l’ordre des vétérinaires la somme de 3 000 euros à verser à la société Vets+ Ouest au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de cette société, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.



D E C I D E :
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Article 1er : La décision du 22 juillet 2025 du Conseil national de l’ordre des vétérinaires est annulée.

Article 2 : Le Conseil national de l’ordre des vétérinaires versera à la société Vets+ Ouest la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par le Conseil national de l’ordre des vétérinaires au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Vets+ Ouest et au Conseil national de l’ordre des vétérinaires.


Délibéré à l'issue de la séance du 16 septembre 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Julien Boucher, M. Jean-Luc Nevache, M. Jean de l’Hermite, Mme Aurélie Bretonneau, M. Raphaël Chambon, conseillers d’Etat, et Mme Anne Villette, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 16 octobre 2026.


Le président :
Signé : M. Pierre Collin



La rapporteure :
Signé : Mme Anne Villette



La secrétaire :
Signé : Mme Laureen Le Bras




La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.


Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :


ECLI:FR:CECHR:2026:508653.20261016