CAA de DOUAI — 4e chambre - formation à 3

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Covalys a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner la Métropole Européenne de Lille à lui verser la somme de 4 264 919,35 euros hors taxes, sauf à parfaire, avec intérêts de droit à compter de la date de réception de la demande indemnitaire préalable et capitalisation des intérêts, et de mettre à la charge de la Métropole Européenne de Lille la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2209007 du 21 janvier 2025, le tribunal administratif de Lille a rejeté la demande de la SAS Covalys et a mis à sa charge une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 20 mars 2025, et un mémoire, enregistré le 9 janvier 2026, la SAS Covalys, représentée par Me Roland de Moustier, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision par laquelle la Métropole Européenne de Lille a rejeté sa demande du 24 octobre 2022 tendant à l’indemnisation des surcoûts et pertes qu’elle a subis du fait des réclamations des entreprises à raison des conséquences de l’épidémie de Covid-19 et de la découverte par les entreprises de réseaux inconnus ou non conformes ;


3°) à titre principal, de condamner la Métropole Européenne de Lille à lui verser la somme de 4 264 919,35 euros hors taxes, sauf à parfaire, avec intérêts de droit à compter de la date de réception de la demande indemnitaire préalable et capitalisation des intérêts ;

4°) de condamner la Métropole Européenne de Lille à lui verser la somme correspondant aux intérêts des intérêts ;

5°) à titre subsidiaire, d’ordonner la désignation d’un expert qui aurait pour mission de se faire communiquer et prendre connaissance du contrat de délégation de service public et de l’ensemble des documents de toute nature qu’il estimera utiles à l’accomplissement de sa mission et de recueillir toutes informations utiles, de chiffrer les préjudices et surcoûts exposés par le titulaire du contrat de délégation de service public et supportés du fait des difficultés constatées, de l’évolution des modalités d’exécution du contrat ou des travaux supplémentaires ou modificatifs, de décrire et évaluer l’ensemble des préjudices de toute nature subis par la société titulaire du contrat de délégation de service public, de donner son avis sur le compte entre les parties et de donner tous les éléments qui permettront de statuer sur les préjudices subis par la société titulaire du contrat de délégation de service public ;

6°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la Métropole Européenne de Lille la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- il n’est pas démontré que la minute du jugement a été signée conformément à l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- elle a droit à l’indemnisation des surcoûts et pertes subis à raison de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 en application du 6° de l’article 6 de l’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 ;
- compte tenu des surcoûts subis à raison de la crise sanitaire et de la découverte de réseaux inconnus et non conformes qui constituent des sujétions techniques imprévues dont le montant excède 3 % du montant garanti des travaux de premier établissement, elle a droit à la révision financière de ce montant garanti en application des articles 50.1 et suivants du contrat de délégation ;
- les surcoûts liés à la crise sanitaire et à la découverte de réseaux inconnus et non conformes sont indemnisables au titre de l’imprévision.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 novembre 2025, la Métropole Européenne de Lille, représentée par Me Patrick Labayle-Pabet, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SAS Covalys de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- les moyens tirés de l’irrégularité du jugement attaqué ne sont pas fondés ;
- la société appelante ne remplit pas les conditions prévues par les dispositions du 6° de l’article 6 de l’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 ;
- elle ne remplit pas les conditions prévues par les articles 50.1 et suivants du contrat de délégation qui permettent la révision financière du contrat ;
- elle ne justifie pas remplir les conditions de l’imprévision.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- l'ordonnance n°2016-65 du 29 janvier 2016 ;
- l’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Alice Minet, première conseillère,
- les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,
- et les observations de Me Tisseyre, représentant la SAS Covalys, ainsi que celles de Me Labayle-Pabet, représentant la Métropole Européenne de Lille.



Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat de délégation de service public conclu le 1er mars 2017, la Métropole Européenne de Lille a confié à la SAS Covalys l’exploitation du centre de valorisation énergétique des déchets ménagers non dangereux situé sur le territoire de la commune de Halluin pour une durée de douze ans. Conformément aux clauses du contrat, la SAS Covalys s’est engagée, sur un montant forfaitaire garanti, à exécuter des travaux de premier établissement, au titre desquels figurent le financement, la conception et la réalisation d’un réseau de transport de chaleur de 21 kilomètres entre le centre de valorisation de Halluin et les deux réseaux de transport de chaleur préexistants, Résonor à Lille et R-Energie à Roubaix. La mise en service de ce nouveau réseau de transport de chaleur était fixée au 1er octobre 2019 pour la partie reliant Roubaix et au 1er octobre 2020 pour la partie reliant Lille, et le constat d’atteinte des performances garanties était prévu au plus tard le 15 décembre 2020. En raison de différentes difficultés ayant affecté le chantier, l’achèvement des travaux est intervenu le 22 octobre 2020 et le procès-verbal de constat d’atteinte des performances garanties a été signé le 26 mai 2021.

2. Par un courrier du 24 octobre 2022, la SAS Covalys a sollicité l’indemnisation des surcoûts des travaux liés, d’une part, à la découverte de réseaux inconnus ou non conformes par les entreprises en charge des travaux et, d’autre part, aux conséquences de l’épidémie du covid-19. La Métropole Européenne de Lille ayant implicitement rejeté cette demande, la SAS Covalys a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler cette décision, de condamner la Métropole Européenne de Lille à lui verser la somme de 4 264 919,35 euros hors taxes, sauf à parfaire, avec intérêts de droit à compter de la date de réception de la demande préalable et capitalisation des intérêts, ou, à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et d’ordonner la désignation d’un expert afin de chiffrer le montant des préjudices pouvant être indemnisés. La SAS Covalys relève appel du jugement du 21 janvier 2025 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande.






Sur la régularité du jugement :

En ce qui concerne la minute du jugement :

3. Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ».

4. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement du 21 janvier 2025 a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement à ce titre doit être écarté.

En ce qui concerne la motivation du jugement :

5. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

6. Il ressort des mentions du jugement attaqué que le tribunal administratif a apporté une réponse suffisante aux moyens soulevés par la SAS Covalys. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué a été insuffisamment motivé doit être écarté.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne l’application de l’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020 :

7. Aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19 : « Sauf mention contraire, les dispositions de la présente ordonnance sont applicables aux contrats soumis au code de la commande publique ainsi qu'aux contrats publics qui n'en relèvent pas, en cours ou conclus durant la période courant du 12 mars 2020 jusqu'au 23 juillet 2020 inclus. / Elles ne sont mises en œuvre que dans la mesure où elles sont nécessaires pour faire face aux conséquences, dans la passation et l'exécution de ces contrats, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation ». Aux termes de l’article 6 de cette ordonnance : « En cas de difficultés d'exécution du contrat, les dispositions suivantes s'appliquent, nonobstant toute stipulation contraire, à l'exception des stipulations qui se trouveraient être plus favorables au titulaire du contrat : / (…) 6° Lorsque, sans que la concession soit suspendue, le concédant est conduit à modifier significativement les modalités d'exécution prévues au contrat, le concessionnaire a droit à une indemnité destinée à compenser le surcoût qui résulte de l'exécution, même partielle, du service ou des travaux, lorsque la poursuite de l'exécution de la concession impose la mise en œuvre de moyens supplémentaires qui n'étaient pas prévus au contrat initial et qui représenteraient une charge manifestement excessive au regard de la situation financière du concessionnaire ; (…) ».

8. Si les travaux de réalisation du réseau de transport de chaleur prévus par le contrat de délégation de service public conclu entre la Métropole Européenne de Lille et la SAS Covalys ont été suspendus du 17 mars 2020 au 22 avril 2020 en raison de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 et si les sociétés en charge des travaux ont informé la SAS Covalys, par différents courriers, du surcoût lié à cette interruption et à la reprise progressive du chantier, il ne résulte pas de l’instruction que la Métropole Européenne de Lille ait, en raison du contexte sanitaire, modifié significativement, comme l’exige l’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020, les modalités d'exécution prévues au contrat de délégation de service public.

9. Au demeurant, la société appelante ne démontre pas, par la seule production de courriers émanant de la société Clevia, mandataire du groupement en charge des travaux du réseau de transport de chaleur, et se bornant à informer la SAS Covalys de l’interruption des travaux puis des conditions de reprise du chantier sans aucun chiffrage d’un éventuel surcoût, la réalité des sommes qu’elle aurait exposées au titre des surcoûts liés à la crise sanitaire.

10. Dans ces conditions, sans qu’il soit besoin d’ordonner une expertise, la SAS Covalys n’est pas fondée à demander la condamnation de la Métropole Européenne de Lille à lui verser une somme de 1 799 785,82 euros sur le fondement du 6° de l’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020.

En ce qui concerne la révision financière du contrat en présence de causes légitimes :

11. Aux termes de l’article 50.1 du contrat de délégation de service public en litige : « Pour tenir compte de l'évolution des conditions économiques et techniques ou pour s'assurer que la formule d'indexation est bien représentative des coûts réels, le niveau de rémunération, la composition de la formule d'indexation ou le montant garanti des Travaux de premier établissement seront soumis à réexamen sur production par l'une ou l'autre des parties des justifications nécessaires / (…) 6° En cas de Causes légitimes au sens de l'article 50.2 du présent contrat sous réserve qu'elles génèrent un surcoût supérieur à 3 % du montant des Travaux de premier établissement ». Aux termes de l’article 50.2 du même contrat : « Sont considérées comme des causes exonératoires de responsabilité (désignées les « Causes légitimes ») les évènements suivants, sous réserve qu'ils ne soient pas imputables à une faute du Délégataire et qu'ils entraînent un retard de plus de 15 jours des dates de MSI garanties et / ou de la date prévisionnelle du PV de CAPG fixée le 15 décembre 2020 : (…) / - en cas de sujétions techniques imprévues au sens de la jurisprudence qui auraient pour effet de suspendre ou d'arrêter tout ou partie des Travaux de premier établissement. (…) / En cas de survenance d’un ou de plusieurs évènements constituant des Causes légitimes, le Délégataire informe la Collectivité, par lettre recommandée avec accusé de réception, de la survenance d’une Cause légitime dans un délai de trois (3) jours à compter de la date à laquelle il a eu connaissance de la survenance d’un tel évènement. Cette lettre comporte : / l’identification de la Cause légitime ; / l’impact avéré ou prévisionnel de la Cause légitime sur l’exécution du contrat ; / les mesures éventuellement envisageables pour limiter les conséquences de la Cause légitime. ».

12. Ne peuvent être regardées comme des sujétions techniques imprévues, au sens des stipulations précitées qui renvoient à la jurisprudence, que des difficultés matérielles rencontrées lors de l’exécution d’un marché, présentant un caractère exceptionnel, imprévisibles lors de la conclusion du contrat et dont la cause est extérieure aux parties.

S’agissant de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 :

13. La SAS Covalys soutient que la crise sanitaire est constitutive d’une cause légitime au sens des stipulations des articles 50.1 et 50.2 du contrat, ouvrant ainsi droit à la révision du montant garanti des travaux de premier établissement dès lors qu’elle a entraîné un surcoût des travaux du réseau de transport de chaleur de 1 799 785,82 euros représentant plus de 3 % du montant garanti fixé à 40 314 352 euros.

14. Si l’épidémie de covid-19 a été un évènement exceptionnel, imprévisible et extérieur aux parties, elle n’a pas constitué, en elle-même ou par ses effets, des difficultés matérielles correspondant à des sujétions techniques imprévues au sens défini au point 12, quand bien même elle a nécessité, compte tenu des mesures gouvernementales prises, une suspension des travaux du réseau de transport de chaleur pendant plus d’un mois et une reprise progressive du chantier dans des conditions permettant d’assurer la sécurité sanitaire des employés.

15. Dans ces conditions, et alors au demeurant que la SAS Covalys ne démontre pas, comme il a été dit précédemment, la réalité des sommes qu’elle aurait exposées au titre des surcoûts liés à la crise sanitaire, elle n’est pas fondée à solliciter de la Métropole Européenne de Lille la révision financière du montant garanti des travaux de premier établissement à ce titre.

S’agissant de la découverte de réseaux non cartographiés :

16. La SAS Covalys soutient que la découverte, au cours du chantier, de réseaux non cartographiés est constitutive d’une cause légitime au sens des stipulations des articles 50.1 et 50.2 du contrat, ouvrant ainsi droit à la révision du montant garanti des travaux de premier établissement dès lors qu’elle a entraîné un surcoût des travaux du réseau de transport de chaleur de 2 465 133,53 euros représentant plus de 3 % du montant garanti fixé à 40 314 352 euros.

17. Toutefois, il résulte de l’annexe n° 11 au contrat de délégation, relative à la liste des travaux, prévus par l’article 35.1 du contrat, de nature à améliorer les performances de l’exploitation, que la SAS Covalys a intégré dans ses prix, au titre des aléas pris en compte, « une enveloppe de 5 % pour couvrir les risques liés aux franchissements ou déviations des réseaux des concessionnaires existants ».

18. Contrairement à ce que soutient la SAS Covalys, il ne résulte pas des termes de cette annexe que l’enveloppe ainsi prévue ne couvrait pas les réseaux découverts au cours de l’exécution du contrat qui n’auraient pas été répertoriés par les concessionnaires lors des demandes de renseignements faites par la SAS Covalys en amont de la conclusion du contrat.

19. Dans ces conditions, la découverte de réseaux inconnus ou non conformes aux cartographies des concessionnaires ne constitue pas, alors qu’elle avait été anticipée par la SAS Covalys lors de la conclusion du contrat, une sujétion technique imprévue au sens des stipulations précitées.

20. Par suite, la SAS Covalys n’est pas fondée à solliciter de la Métropole Européenne de Lille la révision financière du montant garanti des travaux de premier établissement à ce titre.

En ce qui concerne l’imprévision :

21. Une indemnité d’imprévision suppose un déficit d’exploitation qui soit la conséquence directe d’un évènement imprévisible, indépendant de l’action du cocontractant de l’administration, et ayant entraîné un bouleversement de l’économie du contrat.



22. En premier lieu, si la SAS Covalys soutient que les surcoûts liés à la crise sanitaire ont résulté d’évènements imprévisibles et extérieurs à la volonté des parties et ont engendré un bouleversement de l’économie du contrat, elle ne démontre pas, comme il a été dit précédemment, la réalité des sommes qu’elle aurait exposées à ce titre.

23. En tout état de cause, il ne résulte pas de l’instruction que la somme de 1 799 785,82 euros alléguée au titre de ce surcoût, qui n’a représenté que 4,46 % du montant garanti des travaux de premier établissement, ait entraîné un bouleversement de l’économie du contrat.

24. En second lieu, comme il a été dit précédemment, la découverte de réseaux inconnus ou non conformes aux cartographies des concessionnaires ne constitue pas un évènement imprévisible, dès lors qu’elle a été anticipée par la SAS Covalys lors de la conclusion du contrat de délégation.

25. Par suite, la SAS Covalys n’est pas fondée à demander la condamnation de la Métropole Européenne de Lille à lui verser une somme de 4 264 919,35 euros au titre de l’imprévision.

26. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner une expertise, que la SAS Covalys n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

27. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Métropole Européenne de Lille, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont la SAS Covalys demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

28. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Covalys la somme de 2 000 euros à verser à la Métropole Européenne de Lille sur ce même fondement.



DECIDE :


Article 1er : La requête de la SAS Covalys est rejetée.


Article 2 : La SAS Covalys versera à la Métropole Européenne de Lille la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.








Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Covalys et à la Métropole Européenne de Lille.

Délibéré après l'audience publique du 3 septembre 2026 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,
- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,
- Mme Alice Minet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2026.


La rapporteure,





Signé : A. Minet
Le président de chambre,





Signé : M. Heinis

La greffière,





Signé : E. Héléniak


mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.


Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,






Elisabeth Héléniak