Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme Q... I... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet de la Seine-Saint-Denis sur sa demande d’admission exceptionnelle au séjour présentée le 25 novembre 2024 par la voie du site « www.démarches-simplifiées.fr ».
Par une ordonnance n° 2508152 du 1er décembre 2025, le président de la 11ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 24 janvier et 4 septembre 2026, Mme I..., représentée par Me Maouche, demande à la cour :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) d’annuler cette décision ;
3°) d’enjoindre au préfet de la Seine-Saint-Denis de lui délivrer un titre de séjour mention « vie privée et familiale » dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir et, dans l’attente, de la munir d’une autorisation provisoire de séjour l’autorisant à travailler et à voyager ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c’est à tort que le premier juge a regardé sa demande d’admission exceptionnelle au séjour, déposée par la voie du site « www.démarches-simplifiées.fr », comme une demande de rendez-vous en vue du dépôt en préfecture du dossier de demande d’admission au séjour, suite à laquelle l’absence de convocation en préfecture n’aurait pas eu pour effet de faire naître une décision de refus de titre de séjour pouvant être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir et a en conséquence rejeté sa demande pour être dirigée contre une décision inexistante ;
- la décision implicite par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a refusé de lui délivrer un titre de séjour a été prise sans examen particulier de sa situation ;
- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 423-23 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
La requête a été communiquée au préfet de la Seine-Saint-Denis, qui n’a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
1. Mme Q... I..., ressortissante serbe née le 8 octobre 1986, a déposé, le 25 novembre 2024, un dossier de demande en vue de son admission exceptionnelle au séjour au moyen de la plateforme « www.démarches-simplifiées.fr ». Estimant qu’une décision implicite de rejet de sa demande de titre de séjour était née du silence gardé par le préfet de la Seine-Saint-Denis sur cette demande, Mme I... en a demandé l’annulation au tribunal administratif de Montreuil. Par une ordonnance du 1er décembre 2025, le président de la 11ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande pour irrecevabilité en l’absence de naissance d’une décision implicite de rejet susceptible d’être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir. Mme I... relève appel de cette ordonnance.
2. L’article L. 113-1 du code de justice administrative dispose : « Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel peut, par une décision qui n’est susceptible d’aucun recours, transmettre le dossier de l’affaire au Conseil d’Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu’à un avis du Conseil d’Etat ou, à défaut, jusqu’à l’expiration de ce délai ».
3. Aux termes de l’article L. 431-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile (CESEDA) : « Les conditions dans lesquelles les demandes de titres de séjour sont déposées auprès de l'autorité administrative compétente sont fixées par voie réglementaire. » Le premier alinéa de l’article R. 431-2 du même code dispose que : « La demande d’un titre de séjour figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de l’immigration s’effectue au moyen d’un téléservice à compter de la date fixée par le même arrêté. Les catégories de titres de séjour désignées par arrêté figurent en annexe 9 du présent code. » Selon l’article R. 431-3 du même code : « La demande de titre de séjour ne figurant pas dans la liste mentionnée à l'article R. 431-2, est effectuée à Paris, à la préfecture de police et, dans les autres départements, à la préfecture ou à la sous-préfecture. / Le préfet peut également prescrire que les demandes de titre de séjour appartenant aux catégories qu'il détermine soient adressées par voie postale ». Les demandes d’admission exceptionnelle au séjour, présentées sur le fondement de l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ne figurent pas sur la liste des catégories de titres de séjour dont la demande s’effectue au moyen d’un téléservice, prévu par l’article R. 431-2 du code.
4. Aux termes de l’article L. 431-3 du CESEDA : « La détention d'un document provisoire délivré à l'occasion d'une demande de titre de séjour, d'une attestation de demande d'asile ou d'une autorisation provisoire de séjour autorise la présence de l'étranger en France sans préjuger de la décision définitive qui sera prise au regard de son droit au séjour ». L’article R. 431-9 de ce code dispose que : « La délivrance ou le renouvellement du titre de séjour à un étranger est subordonné à la collecte, lors de la présentation de sa demande, des informations le concernant qui doivent être mentionnées sur le titre de séjour selon le modèle prévu à l'article R. 431-1, ainsi qu'au relevé d'images numérisées de sa photographie et, sauf impossibilité physique, des empreintes digitales de ses dix doigts aux fins d'enregistrement dans le traitement automatisé mentionné à l'article R. 142-11. » Aux termes de l’article R. 431-12 du même code : « L'étranger admis à souscrire une demande de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour se voit remettre un récépissé qui autorise sa présence sur le territoire pour la durée qu'il précise. / Ce document est revêtu de la signature de l'agent compétent ainsi que du timbre du service chargé, en vertu de l'article R. 431-20, de l'instruction de la demande ».
5. Aux termes de l’article R.* 432-1 du CESEDA : « Le silence gardé par l'autorité administrative sur les demandes de titres de séjour vaut décision implicite de rejet. » Et selon l’article R. 432-2 du même code : « La décision implicite de rejet mentionnée à l'article R.* 432-1 naît au terme d'un délai de quatre mois. ».
6. Il résulte des dispositions des articles R. 431-3 et R. 431-12 du CESEDA, citées respectivement aux points 3 et 4, qu’en dehors des titres pouvant être demandés au moyen d’un téléservice, la demande de titre de séjour est effectuée par comparution personnelle au guichet de la préfecture ou, si le préfet le prescrit, par voie postale et donne lieu, sous certaines conditions, à la remise d’un récépissé qui autorise la présence sur le territoire de l’étranger pour une durée déterminée. La demande de délivrance d’un titre de séjour ne peut être regardée comme effective qu’après son enregistrement par l’autorité préfectorale. Eu égard aux conséquences qu'a sur la situation de l'étranger, notamment sur son droit à se maintenir en France et, dans certains cas, à y travailler, la détention du récépissé qui lui est en principe remis après l'enregistrement de sa demande, et au droit qu'il a de voir sa situation examinée au regard des dispositions relatives au séjour des étrangers en France, il incombe à l'autorité administrative de le recevoir en préfecture et, si son dossier est complet, de procéder à l'enregistrement de sa demande dans un délai raisonnable.
7. Par ailleurs, il appartient aux préfets, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité. Ils peuvent ainsi prendre des dispositions relatives au dépôt des demandes qui leur sont adressées, dans la mesure où l'exige l'intérêt du service, dans le respect des règles ou principes supérieurs et dans la mesure où de telles règles n’y ont pas pourvu. Il en résulte que, sauf dispositions spéciales, les préfets peuvent créer des téléservices pour l’accomplissement de tout ou partie des démarches administratives des usagers, et ainsi, pour les demandes de titres de séjour qui ne relèvent pas du téléservice prévu par l’article R. 431-2, mettre à la disposition des étrangers des téléservices leur permettant de déposer des pièces, à condition de respecter l’exigence de présentation personnelle.
8. Il ressort des pièces du dossier que, le 25 novembre 2024, Mme I... a déposé un dossier en vue d’obtenir son admission exceptionnelle au séjour au moyen de la plateforme www.demarches-simplifiees.fr accessible depuis le site internet du ministère de l’intérieur vers lequel le site internet de la préfecture de la Seine-Saint-Denis renvoie. Sur cette page du ministère de l’intérieur intitulée « Demande de rendez-vous-admission exceptionnelle au séjour », il est demandé à l’étranger, après s’être identifié avec France Connect ou avec un compte dédié, de déposer un dossier d’une dizaine de pages avec la liste des pièces justificatives énumérées dans la liste figurant sous l’onglet « quelles sont les pièces justificatives à fournir ?», avec un « taux de remplissage estimé » de 104 minutes en moyenne. Dans le cas de Mme I..., la bonne réception de son dossier a été attestée par un courriel automatique émanant de la préfecture de la Seine-Saint-Denis lui indiquant que sa « demande d’admission exceptionnelle au séjour (…) est en cours d’examen par l’administration » et qu’elle sera avertie « des suites réservées à [son] dossier lorsqu’une décision aura été prise, ou si des pièces complémentaires sont nécessaires » avec ensuite la mention des voies et délais de recours. Les 1er avril et 12 mai 2025, Mme I... a demandé si des suites avait été données à sa demande, sans qu’aucune réponse ne lui soit apportée.
9. Considérant que le dépôt de son dossier de demande via la plateforme « www.démarches-simplifiées.fr » valait enregistrement de sa demande de titre de séjour et que celle-ci avait été implicitement rejetée à l’issue du délai de quatre mois prévu par les dispositions, citées au point 5, de l’article R. 432-2 du CESEDA, Mme I... a saisi le tribunal administratif de Montreuil d’une demande tendant à l’annulation de cette décision implicite de rejet. Par une ordonnance du 1er décembre 2025, le président de la 11ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a rejeté la requête de Mme I... au motif que la demande de l’intéressée devait être regardée comme une demande de rendez-vous en vue du dépôt en préfecture du dossier de demande d’admission au séjour, que le silence gardé par le préfet n’avait pas eu pour effet de faire naître une décision de refus de titre de séjour ni une décision de refus d’enregistrement de la demande de titre de séjour, pouvant être contestées devant le juge de l’excès de pouvoir et qu’il appartenait à l’intéressée de saisir le juge des référés d’une demande tendant à ordonner toute mesure qu’elle estime utile pour l’obtention d’un rendez-vous.
10. Les conclusions présentées par Mme I... posent plusieurs questions relatives à la qualification juridique du silence gardé par l’administration lorsque l’étranger a téléchargé, au moyen du téléservice « démarches-simplifiées », un dossier en vue de solliciter la délivrance d’un titre de séjour ne figurant pas dans la liste, mentionnée à l'article R. 431-2 du CESEDA, des demandes qui relèvent du téléservice « Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF) » et qui relève donc de l’article R. 431-3 du même code en vertu duquel la demande de titre de séjour est effectuée par comparution personnelle au guichet de la préfecture :
1° L’autorité administrative peut-elle exiger que le dossier d’une telle demande soit déposé non pas sous format papier au guichet de la préfecture mais par le biais d’un téléservice tel que « démarches-simplifiées » et peut-elle, le cas échéant, refuser d’enregistrer une demande au motif que le dossier ainsi déposé est incomplet sans avoir reçu l’étranger en préfecture afin qu’il puisse, le cas échéant, y déposer un dossier papier complet ?
2° Le silence gardé par l’autorité administrative suite au dépôt du dossier via la plateforme « www.démarches-simplifiées.fr » fait-il naître une décision implicite de rejet de demande de titre de séjour à l’issue d’un délai de quatre mois en vertu des dispositions des articles R.* 432-1 et R. 432-2 du CESEDA, sauf si le dossier déposé était incomplet, auquel cas le silence gardé par l’administration vaut refus implicite d’enregistrement de la demande, qui ne constitue pas une décision susceptible de recours, ce qu’il appartiendra à l’administration d’établir devant le juge de l’excès de pouvoir ?
3° A défaut, le silence gardé par l’administration fait-il naître une décision implicite de refus de convoquer l’étranger en préfecture en vue de l’enregistrement de sa demande de titre de séjour, que celui-ci peut déférer au juge de l’excès de pouvoir, qui devra apprécier la légalité de cette décision au regard des circonstances prévalant à la date de sa décision et pourra, le cas échéant, constater que le litige a perdu son objet si, en cours d’instance, l’intéressé a été convoqué en préfecture pour l’enregistrement de sa demande et la délivrance d’un récépissé de demande de titre de séjour ? Dans ce cas, à partir de quel délai une telle décision est-elle susceptible de naître ?
4° A défaut, doit-on considérer que le dépôt du dossier de demande est assimilable à une demande de rendez-vous et qu’en cas de silence gardé par l’administration, il appartient seulement à l’étranger de saisir le juge des référés, s’il s’y croit fondé, d’une demande tendant à ordonner toute mesure qu’il estime utile pour obtenir de l’administration qu’elle lui fixe un rendez-vous ?
11. Ces questions, qui donnent lieu à des divergences de jurisprudence, constituent des questions de droit nouvelles présentant une difficulté sérieuse et susceptible de se poser dans de nombreux litiges. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer sur la requête de Mme I... et de transmettre pour avis sur ces questions le dossier de l’affaire au Conseil d’Etat, en application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Le dossier de la requête de Mme I... est transmis au Conseil d’Etat pour examen des questions de droit mentionnées au point 10 du présent arrêt.
Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu’en fin d’instance.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Q... I... et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis.
Délibéré après l’audience du 12 octobre 2026 à laquelle siégeaient :
- Mme Seulin, présidente de chambre,
- Mme Vrignon-Villalba, présidente assesseure,
- Mme Collet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2026.
La rapporteure,
C. VRIGNON-VILLALBA
La présidente,
A. SEULIN
La greffière,
L. BEN LAZREK
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.